1、从 10 个中央“1 号文件“看农村改革 30 年的政策演进一、上世纪八十年代五个 1 号文件的政策框架（19821986）（一） 1982 年 1 号文件解决的是联产承包制的性质问题1982 年 1 月 1 日 中共中央批转 1981 年 12 月的全国农村工作会议纪要(即第 1 个1 号文件)。1、内容：文件对农业生产责任制，改善农村商品流通，农业科学技术，提高经济效益，改善生产条件，加强思想政治工作和基层组织建设等方面的政策问题作了规定。强调我国农业必须坚持两个长期不变：社会主义集体的道路、土地等基本生产资料公有制长期不变；集体经济要建立生产责任制长期不变。2、特点：文件不但肯定了联产承
2、包制，认为包工、包产、包干，主要是体现劳动成果分配的不同方法，而且从理论上说明它不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分。联产承包制越来越成为全国农业生产的主要形式。（二） 1983 年 1 号文件解决的是人民公社体制改革问题1983 年 1 月 2 日中共中央印发当前农村经济政策的若干问题(即第 2 个 1 号文件)。1、内容：文件对实现农业发展目标，改进农村生产结构，完善农业生产责任制，发展合作经济，改革人民公社体制，搞活商品流通，广辟流通渠道，农业技术改造，广辟农村建设资金来源，建立商品生产基地，加快边区和少数民族地区建设等方面的政策问题作了规定。文件指出，家庭
3、经营是合作经济中一个经营层次，是一种新型的家庭经济。分散经营和统一经营相结合的经营方式具有广泛的适应性，既可适应当前手工劳动为主的状况和农业生产的特点，又能适应农业现代化进程中生产力发展的需要。2、特点：文件在历史上第一次提出了人民公社体制改革问题。文件指出，人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设。这就把农村从上层建筑的改革提到了议事日程。（三） 1 9 8 4 年 1 号文件解决的是促进农村商品生产的发展问题1984 年 1 月 1 日 中共中央发出关于 1984 年农村工作的通知(即第 3 个 1 号文件)。1、内容：文件指出 1984
4、年农村工作的重点是：在稳定和完善生产责任制的基础上，提高生产力水平，疏通流通渠道，发展商品生产。帮助农民在家庭经营的基础上适当扩大生产规模，提高经济效益。土地承包期一般应延长至 15 年以上，生长周期长和开发性项目，还可更长一些。允许农民和集体的资金自由地或有组织地流动。要加强社会服务，地区性合作组织应当把工作重点转移到农户服务上来。还要继续进行农村商业体制的改革，要加速对山区，水域、草原的开发。2、特点：文件突出了农村商品生产的发展问题。文件指出，由自给半自给经济向较大规模商品生产转化，是发展我国社会主义农村经济不可逾越的必然过程。只有发展商品生产，才能进一步促进社会分工，把生产力提高到一个
5、新的水平，才能使农村繁荣富裕起来，才能使我们的干部学会利用商品货币关系，利用价值规律，为计划经济服务，才能加速实现我国社会主义农业的现代化。（四） 1 9 8 5 年 1 号文件解决的是改革农产品统派购制度问题1 9 8 5 年 1 月 1 日 中共中央、国务院发出关于进一步活跃农村经济的十项政策(即第 4 个 1 号文件)。1、内容：改革农产品统派购制度，除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，分别实行合同定购和市场收购；大力帮助农村调整产业结构；进一步放宽山区、林区政策；对乡镇企业实行信贷、税收优惠；鼓励技术转移和人力流动；放活农村金融政策，提高资金的融通效益；按照自愿互利原则
6、和商品经济要求，积极发展和完善农村合作制。2、 特点：取消 30 年来农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。最主要的标志是农村经济搞活了。广大农民为适应市场需求而生产的积极性日益提高，商品经济的横向联系有所发展，一向比较薄弱的林、牧、渔业和加工、服务业得到加强，农村沿着综合经营、协调发展的道路前进。（五） 1 9 8 6 年 1 号文件解决的是进一步摆正农业在国民经济中的地位等问题1 9 8 6 年 1 月 1 日 中共中央、国务院发出关于 1986 年农村工作的部署(即第 5个 1 号文件)。1、内容：文件提出 1986 年农村工作总的要求是：落实政策，
7、深入改革，改善农业生产条件，组织产前产后服务，推动农村经济持续稳定协调的发展。为此，要进一步摆正农业在国民经济中的地位；依靠科学，增加投入，保持农业稳步增长；继续深入进行农村经济体制的改革；切实帮助贫困地区逐步改变面貌；加强和改进，农村工作的领导。2、 特点：文件有两个突出的特点：一是针对怀疑否定农村改革的倾向，肯定农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行。二是针对农业面临的停滞、徘徊和放松的倾向，强调进一步摆正农业在国民经济中的地位。（六） 总结上世纪八十年代五个 1 号文件的共性一是在进程上，都体现了农村改革取得的重要成果。二是在出发点上，都体现了调动农民积极性和保护农民利益。三是在落
8、脚点上，都体现了解放和发展农村生产力。二、新世纪五个 1 号文件的政策框架（20042008）（一） 2004 年 1 号文件解决的是促进农民增加收入问题2003 年 12 月 31 日， 中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见 （即第6 个 1 号文件）出台，2 月 9 日人民日报公布。1、内容：文件提出促进农民增收必须有新思路，采取综合性措施，在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变。具体措施有，九个方面，22 条。一是集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入。二是继续推进农业结构调整，挖掘农业内部增收潜力。三是发展农村二、三产业，拓宽农民增收渠道
9、。四是改善农民进城就业环境，增加外出务工收入。五是发挥市场机制作用，搞活农产品流通。六是加强农村基础设施建设，为农民增收创造条件。七是深化农村改革，为农民增收减负提供体制保障。八是继续做好扶贫开发工作，解决农村贫困人口和受灾群众的生产生活困难。九是加强党对促进农民增收工作的领导，确保各项增收政策落到实处。2、 特点：党的十六大和十六届三中全会，把“三农”提到了空前的位置。为了认真贯彻十六大和十六届三中全会精神，牢固树立科学发展观，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针，必须首先解决农民增收问题。2004 年 1 号文件提出的政策措施非常具体，重点突出的是“怎么办”问题。
10、尤其文件提出的“三项补贴”政策，即对种粮农民的直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴，是非常直接、非常有力和非常受农民欢迎的政策措施。（二） 2005 年 1 号文件解决的是提高农业综合生产能力问题中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见（即第 7 个 1 号文件）于 2004 年 12 月 31 日出台。1、内容：文件提出九个方面具体任务，27 条政策措施。九个方面，一是稳定、完善和强化扶持农业发展的政策，进一步调动农民的积极性。二是坚决实行最严格的耕地保护制度，切实提高耕地质量。三是加强农田水利和生态建设，提高农业抗御自然灾害的能力。四是加快农业科技创新，提高农业
11、科技含量。五是加强农村基础设施建设，改善农业发展环境。六是继续推进农业和农村经济结构调整，提高农业竞争力。七是改革和完善农村投融资体制，健全农业投入机制。八是提高农村劳动者素质，促进农民和农村社会全面发展。九是加强和改善党对农村工作的领导。2、特点：认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，全面落实科学发展观，坚持统筹城乡发展的方略，坚持“多予少取放活”的方针，稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综合生产能力建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化农村改革，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，促进农村经济社会全面发展。农业综合生产能力得到加强，粮食稳定增产和农民持续增收，为经济平
12、稳较快发展和社会稳定奠定了基础。（三） 2006 年 1 号文件解决的是新农村建设问题中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见新华社 2006 年 2 月 21日受权全文（即第 8 个 1 号文件）播发。1、内容：文件的主题是扎实推进社会主义新农村建设。文件对“十一五”时期和2006 年新农村建设提出了总的要求，指出了需要把握的原则，并对新农村建设的各项任务作了具体安排。有八个方面，32 条。一是统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设。二是推进现代农业建设，强化社会主义新农村建设的产业支撑。三是促进农民持续增收，夯实社会主义新农村建设的经济基础。四是加强农村基础设施建设，改
13、善社会主义新农村建设的物质条件。五是加快发展农村社会事业，培养推进社会主义新农村建设的新型农民。六是全面深化农村改革，健全社会主义新农村建设的体制保障。七是加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制。八是切实加强领导，动员全党全社会关心、支持和参与社会主义新农村建设。2、 特点：一是以新农村建设为主线，把“三农”中的农村建设作为鲜明主题。文件提出，要加快建立以工促农、以城带乡的长效机制。顺应经济社会发展阶段性变化和建设社会主义新农村的要求，坚持“多予少取放活”的方针，重点在“多予”上下功夫。二是全面取消农业税。作为 2006 年重要的农村政策，这是非常突出的亮点。2006 年终
14、结了延续 2600 多年农民种田交税的历史，标志着在我国延续了 2600 多年的农业税从此退出历史舞台，是具有划时代意义的一件大事，是统筹城乡发展的一大举措，是惠及亿万农民的一大德政，具有重大的现实意义和深远的历史意义。三是体现了“十一五”期间农村工作的主要精神。（四） 2007 年 1 号文件解决的是积极发展现代农业问题2007 年 1 月 29 日， 中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见公布（即第 9 个 1 号文件） 。1、内容：2007 年中央一号文件将“发展现代农业”定为社会主义新农村建设的首要任务。任务有八个：一、加大对“三农”的投入力度，建立促进
15、现代农业建设的投入保障机制。二、加快农业基础建设，提高现代农业的设施装备水平。三、推进农业科技创新，强化建设现代农业的科技支撑。四、开发农业多种功能，健全发展现代农业的产业体系。五、健全农村市场体系，发展适应现代农业要求的物流产业。六、培养新型农民，造就建设现代农业的人才队伍。七、深化农村综合改革，创新推动现代农业发展的体制机制。八、加强党对农村工作的领导，确保现代农业建设取得实效。2、特点：提出了现代农业的概念。提出了切实把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村问题。这是最大亮点。提出了建设现代农业需要人才智力支撑新型农民,现代农业的生力军问题。提出了加快发展农村社会事业。其中，2007
16、年全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对家庭经济困难学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。提出了在全国范围建立农村最低生活保障制度。（五） 2008 年 1 号文件解决的是加强农业基础建设问题中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见 （2007 年 12 月 31 日） （即第 10 个 1 号文件）1、内容：2008 年 1 号文件全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，突出加强农业基础建设，积极促进农业稳定发展、农民持续增收，努力
17、保障主要农产品基本供给，切实解决农村民生问题，扎实推进社会主义新农村建设。文件提出突出抓好农业基础设施建设的六项任务。一是抓好小型农田水利建设；二是大力发展节水灌溉；三是抓紧实施病险水库除险加固；四是加强耕地保护和土壤改良；五是加快推进农业机械化；六是继续加强生态建设。2、 特点：2008 年 1 号文件提出加快构建强化农业基础的长效机制问题，提出探索建立促进城乡一体化发展的体制机制问题，提出全面加强农民工权益保障问题。（六） 总结第二轮五个 1 号文件的共性党的十六大以来，党中央、国务院顺应时代要求，遵循发展规律，与时俱进加强“三农”工作，作出了一系列意义重大、影响深远的战略部署。坚持把解决
18、好“三农”问题作为全党工作的重中之重，不断强化对农业和农村工作领导；坚持统筹城乡发展，不断加大工业反哺农业、城市支持农村的力度；坚持多予少取放活，不断完善农业支持保护体系；坚持市场取向改革，不断解放和发展农村生产力；坚持改善民生，不断解决农民生产生活最迫切的问题。经过全党全国人民的共同努力，农业和农村发展呈现出难得的好局面。1、从战略决策上都体现了“统筹城乡发展”党的十六大报告第一次提出要统筹城乡经济社会发展，此后，十六届三中全会提出科学发展观，强调以人为本；十六届四中全会，胡锦涛总书记提出“两个趋向”重要论断，指出我国从总体上已经到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。2004 年 1 号
19、文件明确提出，要按照统筹城乡经济社会发展的要求，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。2005 年 1 号文件提出，坚持统筹城乡发展的方略，促进农村经济社会全面发展。2006 年 1 号文件提出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加大力度扶持“三农”的能力和条件。2007 年 1 号文件提出，统筹城乡经济社会发展，巩固和发展农业农村的好形势。2008 年 1 号文件提出，按照统筹城乡发展要求切实加大“三农”投入力度。目前符合我国统筹城乡发展要求的新的农村政策体系正在形成。2、从指导方针上都体现了“多予少取放活”中央反复强调，认真贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，坚持
20、“多予少取放活” ，重点在“多予”上下功夫。调整国民收入分配结构，扩大公共财政覆盖农村的范围，加强政府对农村的公共服务，坚持国家基础设施建设和社会事业发展的的重点转向农村。2004 年、2005 年和 2006 年 1 号文件都明确提出，坚持“多予少取放活”的方针。2006 年在坚持“多予少取放活”的方针之前，增加了“加快建立以工促农、以城带乡的长效机制”的提法。2007 年 1 号文件提法演进为，实行工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针。2008 年 1 号文件延续了这个方针。在“多予、少取、放活”的方针指引下，我国支农政策措施得到完善和强化，财政支农力度进一步加大。3、从着力点上
21、都体现了“解决农村民生”比较鲜明地提出解决农村民生问题，是在 2008 年 1 号文件中。文件提出，坚持改善民生，不断解决农民生产生活最迫切的问题。切实解决农村民生问题，扎实推进社会主义新农村建设。在其他几个 1 号文件中虽然没有这个提法，但在政策措施上都体现了这个精神。譬如，每个文件都有扶贫问题。2005 年 1 号文件用很大篇幅论述了“进一步发展农村教育、卫生、文化等社会事业”问题。“切实解决农村民生问题”将成为今后一个时期“三农”工作鲜明的“亮点” 。总之，第二轮五个中央文件体现了党的十六大和十七大精神，是在以胡锦涛为总书记领导的党中央领导下制定的。在一个又一个中央 1 号文件指引下，中
22、国农村发生了历史性变化，中国“三农”工作取得了让农民高兴的可喜成绩。三、综述 10 个中央一号文件的政策主张如果说改革开放初期的“个一号文件”着重解决了亿农民的温饱问题，为后来展开的城市改革奠定了坚实基础；那么，党的十六大以来连续出台的“个一号文件” ，则以统筹城乡的科学发展观为主线，以“多予、少取、放活”为手段，以全面建设小康社会为目标，开启了以工补农、以城带乡的新时代。（一）关于农村基本经营制度改革开放以来，我国农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一农村基本经营制度的实行，改善了农业生产关系，解放了农业生产力，农业和农村经济发展取得了长足的进步。新农村建设必须坚持农村基
23、本经营制度不动摇。因为，这个制度是中国农业、农村发展和进步的基石。这种经营制度有广阔的发展空间，有顽强的生命力。长期稳定和不断完善农村基本经营制度，必须切实保护农户的土地承包经营权；必须在依法、自愿、有偿基础上健全土地承包经营权流转机制。要重视保护农民的合法权益，坚决制止乱占滥用耕地行为，把农民的积极性保护好、调动好、发挥好。坚持和完善农村基本经营制度，必须尊重农民的主体地位，不断创新农村体制机制。要积极探索农村集体经济的有效实现形式，增强农村集体经济组织的服务功能。积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织。（二）关于以市场为取向的改革建立社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标。农村改
24、革实际上从一开始就是朝着这个方向走的。以市场为取向的改革，为农村经济注入新的活力。搞家庭承包，确立了农户自主经营、自负盈亏的市场主体地位。农民有了自主权，就要按照市场需求调整产业结构，发展商品生产，这就必然带来分工分业，促进生产要素的合理流动。顺应农村经济发展的客观要求，及时改革农产品购销体制，鼓励农民进入流通领域，培育农产品市场和生产要素市场，从而为农村经济注入了新的生机和活力，使农村经济摆脱了自然经济的局限和计划经济的束缚，逐步走上了社会主义市场经济的轨道。坚持市场取向，不断深化改革，对于实现农业专业化、市场化、现代化具有长远的和根本性的意义。（三）关于“三农”中的农民问题重视农民是解决“
25、三农”问题的关键。 “三农”问题是关系新世纪新阶段改革开放和现代化建设全局的大问题，也是关系社会稳定的大问题。 “三农”问题中尤为重要的是农民问题，它是“三农”问题的核心。中央一再要求，拓宽农民增收渠道。加快发展高产优质高效生态安全农业，支持农业产业化经营和龙头企业发展。加强农村现代市场流通体系建设，壮大和提升农村二三产业，发展乡镇企业，增强县域经济实力。加强农村职业教育和技能培训，提高农民转移就业能力，发展劳务经济。加大扶贫开发力度，继续减少贫困人口。（四）关于推进统筹城乡发展统筹城乡发展，是党中央科学把握现代化发展规律，深刻总结新中国成立以来特别是改革开放以来处理城乡关系的经验教训，根据现
26、阶段我国经济社会发展的特点而做出的一项重大战略决策。统筹城乡发展是落实科学发展观、实现经济社会又好又快发展的重要内容，是构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的必然要求，是建设社会主义新农村、解决“三农”问题的有效途径。从新世纪“个一号文件”来看，统筹城乡发展的新机制已初具雏形：其一，投入分配体制上已形成“三个明显” 、 “三个调整” ，如财政支农资金用于农村的增量要明显高于上年，调整城市维护建设费的使用方向等。其二，继续巩固、完善、强化强农惠农政策。主要措施为“四个增加” ，即增加对农民的种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料价格综合补贴。其三，以新农村建设为抓手，加快农村社会公共
27、服务等民生建设，加速城乡一体化进程。随着城乡之间、工农之间的联系越来越紧密，农业和农村发展对工业和城市发展的依赖性越来越强。（五）关于建设社会主义新农村农业、农村和农民问题是关系现代化建设全局的根本性问题。十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议 ，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。2006 年 1 号文件的中心内容是建设社会主义新农村。建设社会主义新农村就是把农业和农村工作放在现代化建设全局的更加突出的位置。通过工业反哺农业、城市支持农村，促进农村的小康和农业的现代化，这是整个现代化建设的一个重大步骤。加强农业和农村建设是一着“活棋” ，这一步棋走好
28、了，就能够带动内需和消费，从而使中国的经济发展建立在更加坚实的基础上。建设社会主义新农村的着眼点是发展现代农业，提高农业的综合生产能力。我们之所以提出要加强农村基础设施建设和农村各项社会事业的发展，就是为了改善农民的生产和生活条件。建设社会主义新农村必须坚持两条根本原则：一是保障农民的民主权利，特别是土地承包经营的自主权。要尊重农民的意愿，不搞强迫命令。二是让农民得到实实在在的利益，要把提高农民的物质文化生活水平贯彻始终，并且作为检验的标准。要讲求实效，不搞形式主义。（六）关于解决农村民生问题“切实解决农村民生问题”是 2008 年 1 号文件鲜明的亮点，也将成为今后一个时期“三农”工作的特点。继新型农村合作医疗制度受到农民的广泛欢迎之后，中央提出 2008年要进一步普及这项制度，并探索建立农村养老保险制度。对农村民生问题的高度重视，有利于进一步缩小城乡差距，促进社会和谐。2008 年将为义务教育阶段的农村中小学生全部免费提供教科书，在全国范围内普遍建立新型农村合作医疗制度。这两个“全覆盖”将极大提升农村民生事业的发展水平。
