1、中国现代行政法的发展对宪法的影响二我国现代行政法的发展对宪法的影响如前所述，行政法与宪法密不可分。因此，行政法的发展必然会对宪法产生直接的影响。而且这种影响既有正面的，也有负面的。诚然，正面与负面在很大程度上是一种价值评价，不同的价值标准，对同一问题会作出截然相反的评价。有些则是个“度”的问题，在一定“度”内是正面的，超过一定的“度”就是负面的。因此，有必要先对什么是正面影响，什么是负面影响作一澄清。本文所说正面的影响，是指有利于促进宪法的实施、宪法观念的传播和普及、宪法确定的社会目标的实现和宪法自身的发展和完善。而负面的影响则相反。根据笔者的观察，我国现代行政法的发展对宪法的正面影响有以下几
2、方面：第一，行政法的发展使抽象、文本的宪法成了现实、具体的宪法。宪法是公民权利的宣言书，要把宣言变成现实，必须还要有可供实际操作的法律。行政法就是宪法的操作法。例如，长期以来，不少学者批评我国宪法实施所存在问题，其中突出的一点就是宪法条文并不能直接被引用，12以作为审理案件的依据。我国的行政法的发展及其具体适用，在某种意义上弥补了这一缺陷。又例如，行政法关于行政机关的组织、职权、程序等，关于公民的陈述、申辩和听证、起诉以及获得行政赔偿的权利等，无不是宪法有关规定的具体化。如果没有行政法对宪法条文的具体化，宪法就只能停留在文本上而无法成为公民权利的现实保障。比如，宪法第 41 条规定：“由于国家
3、机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”但在国家赔偿法制定以前，公民的求偿权只是条文上的，只有在国家赔偿法颁布施行以后，公民的这一权利才有了实际的法律保障。因此，行政法的发展无疑是可以促进宪法的实施的。从某种意义上甚至可以说，行政法的发展程度标志着宪法的实施程度。因此可以说，行政法发展的现状和趋势，在一定程度上代表着宪政的现状和趋势。第二，行政法的发展注释和发展了宪法。社会的不断发展变化，使相对稳定的宪法逐渐显得僵化和保守。为了使宪法适应新的情况，对宪法进行解释，赋予新的含义，是宪法发展的一种重要形式。13根据宪法规定，我国的立法机关同时也是宪法的解释机关
4、。因此，在实践中我国的宪法解释主要不是通过“解释”进行解释的，而可视作是通过立法进行解释的。行政立法在解释宪法和发展宪法上，由于其与宪法的特殊关系，有着其他法律部门不能比拟的贡献。行政立法解释宪法和发展宪法的具体案例很多，下面仅举其中两例，以供参考。例一：宪法规定，国务院编制和执行国家预算，全国人民代表大会审查和批准国家预算的执行情况。14 “国家预算”是否包括地方预算?在 1994 年以前，历年由国务院编制经全国人大批准的预算是包括地方预算的。但省级人民代表大会也要审批本级财政预算，这就造成了同一级预算由上下两级人民代表大会重复审批，使预算审批的法律关系很不清楚。特别是从 1994 年起，国
5、家进行税制和财政体制改革，中央和地方实行分税制以后，如果“国家预算”还包括地方预算，就更不合适了。因此，1994 年 3 月八届全国人大二次会议通过的预算法规定，国务院编制中央预算、决算草案，全国人民代表大会审查中央和地方预算草案，批准中央预算和中央预算的执行情况，15不再批准地方预算。这样，预算法就将宪法规定的应由国务院编制、全国人大审查和批准的“国家预算”解释为“中央预算”。例二：根据我国的宪法规定，法院没有司法审查权，但行政诉讼法规定，法院审理行政案件参照规章。全国人大常委会副委员长兼法制工作委员会主任王汉斌在“关于中华人民共和国行政诉讼法(草案)的说明”中对这一规定的解释是：“对符合法
6、律、行政法规规定的规章，法院要参照审理，对不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章，法院可以有灵活处理的余地。”这实际上就赋予了法院对规章进行司法审查的权力，从而成功地建立起了我国的有限的司法审查制度，成为通过行政立法发展宪法的成功案例。第三，行政法的发展使人权、民主、法治、依法行政等现代宪法、宪政观念得到了广泛的传播。人权、民主、法治、依法行政等宪法、宪政观念是近代才从西方传入我国的，在这以前，绝大多数人并不知道宪法、宪政为何物，不懂什么叫民主、法治、依法行政。这些观念在经过与我国传统的“礼治”、“仁政”观念的长期较量后虽然获得了国人的认可，但要真正在我国人民的脑子中扎下根来，还需要再
7、经过很长时间的努力。凡一个厉行宪政的发展中国家，制定一部写在纸上的宪法是非常必要的，也是比较容易的，但却是远远不够的，只有真正把宪法写在每一个人的心里，宪政才有了可靠的、坚实的基础。行政法是活的宪法，具体化的宪法，是老百姓看得见、摸得着的宪法，是宪法的普及本。因此，行政法的发展，一般来说，对宪法的宣传、公民宪法意识的培养，可以作出积极的贡献。第四，行政法的发展对宪法的进一步发展和完善提出了自己的主张和要求，从而为宪法的进一步完善和发展提供了契机。行政法虽然具有对宪法的发展功能，但它毕竟是从属于宪法，受制于宪法，只能在宪法允许的空间内发展。超出这个空间就会因得不到宪法所能给予的最大限度的支持而失
8、去合法性。因此，行政法在发展过程中所遇到的与宪法的适应问题，并不是都可以依靠自身得到解决的，在许多情况下，必须通过宪法的自身发展和完善才能解决。由于行政法比宪法更加追紧社会变革步伐，对社会发展更加敏感，使之有可能不断为宪法的发展提出自己的主张和要求，对宪法的发展和完善起到促进和催化的作用。就目前来讲，行政法的发展至少向宪法提出了以下两个重要问题要求解答：一是关于司法审查问题，一是关于司法独立问题。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”16实践证明，以司法权制约行政权，是一种行之有效的办法。因为司法权与行政权同属执行权，拥有大量的人力
9、资源(包括智力资源)、物质资源、法律资源等可供利用，可以经常地、有效地对行政权进行制约，这是立法权力机关所不能比拟的。但我国宪法的强行权、弱司法构架，却使司法权无法有效地发挥对行政权的制约作用。首先，由于没有司法审查权，使法院往往无法独立地判断行政行为是否合法。在行政诉讼中，行政机关总是可以拿出各种各样的规定(法规、规章、内部文件等)来证明自己的行为是有依据的。由于法院没有司法审查权，法院如果认为行政机关所依据的规定不合法，则必须提请有关机关对该规定是否合法问题作出决定。而有关机关又往往还得跟该规定的制定机关进行协商，其结果往往是久拖不决，最后不是不了了之，就是和稀泥，不但使司法效率、行政效率
10、都受到严重影响，也使法制的权威受到严重破坏。行政诉讼法虽然赋予了法院以有限的司法审查权，但由于很“有限”，其作用也十分有限。其次，由于司法不能真正独立，使法院无法做到不受干扰地对行政案件进行审判。1982 年宪法将1954 年宪法规定的“人民法院独立进行审判，只服从法律”改为：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”使那些以组织名义出现的个别人干预法院依法审判有了合法依据，而宪法规定地方法院按照行政区划设立，法院财政开支由当地政府拨款，人事由地方管理，又使我国的地方法院成了“地方的法院”，成为地方政府的一个部门，没有足够的权威资源能够承担制约政府职能。但行政
11、法的发展，依法行政原则的确立，公民主体意识的觉醒，公民必然会将更多的行政案件诉求到法院。要求法院主张公正，维护法律的威严。在这种情况下，如果司法权威得不到相应的加强，公民的合法要求总是得不到司法机关的支持，那么，依法行政的基础就可能被动摇。因此，行政法的发展要求宪法对司法审查权和司法独立问题重新进行检讨，要求宪法重新检讨行政权与司法权之间的关系，要求赋予司法权以足够的权威以制约过于强大的行政权，从而使公民的合法权益能够得到确实有效的保障，特别是正在强调要实行和坚持依法治国的今天，这方面的呼声已经越来越高，越来越多的人已经认识到赋予法院以司法审查权和司法独立是不可避免的事。为将来宪法的修改和补充
12、提供了理论、社会舆论和领导上心理上的准备。以上是行政法的发展对宪法所产生的正面影响。但任何事物都是一分为二的，有其正面的影响，也就可能会有负面影响，关键是如何尽可能地充分发挥其正面影响，而将其负面影响限制在最小的程度。而要将其负面影响限制在最小程度，首先必须对其可能和已经产生的负面影响保持高度的警惕和清醒的认识。根据笔者观察，行政法的发展对宪法可能产生的负面影响或者叫挑战，很可能在以下几个方面得到反映，值得我们认真对待。第一，宪法作为一个国家的根本大法，一般都规定得比较原则、灵活，这是宪法既能保持相对稳定，又能适应不断发展的社会所必需的，是宪法具有较强生命力的重要因素之一。行政法具有对宪法进行
13、解释、具体化和定型化的功能。一般来说，是可以促进宪法的实施和发展的，但如果对行政法过分迷信，使行政法过分膨胀，也可能适得其反，反而影响了宪法的实施，束缚了宪法的发展。首先，由于我国的经济体制改革和政治体制改革仍在进行之中，不管是经济体制还是政治体制都还远未建立起成熟的制度，还处在转轨过程中，在这种情况下，如果过早地将宪法的规定定型化，可能会使宪法失去了进一步发展的广阔空间，特别是有关市场经济和公民权利、自由方面，如果过分依赖行政法，很可能会使宪法规定的实行社会主义市场经济的理想，被过分膨胀的行政法所扼杀，公民的权利、自由被行政法所限制甚至剥夺。比如，现在有关经济管理方面的法律、法规特别是规章的
14、行政干预色彩仍很浓重，行政管理层次过多，环节过多，而且多一层管理又往往还要多一关许可，多一道收费，多一次处罚，这样一种管理体制是否能够适应社会主义市场经济发展的要求，就很值得研究。因此，对行政法的发展在欣喜其为宪法的实施和发展提供了契机的同时，要防止出现宪法赋权、行政法限权、剥夺权利的情况。另外，对有些宪法规定是由行政法加以定型化更好呢，还是通过具体案件逐步积累一些规则更好一些?也是一个值得很好研究的课题。我国是个没有多少法制传统的国家，要在我国建立起法治社会，更多依赖成文法是必要的。但毕竟法治更多的是一种传统，需要时间的积累，成文法的作用总是有限的，更不是万能的。对成文法采取虚无主义和过分的
15、迷信，都是有害的。所以，在短时间内制定过多的成文法是否有益，是否都能使社会所接收、消化，是否都有利于社会发展而不成为社会发展的障碍，在经过了十多年的快速立法后，很有必要冷静下来进行一些反思。总之，宪法作为国家的一部根本大法，具有非常丰富的内容，具有很强的适应能力，不应轻率地对宪法的规定制定具体法律使之定型化，特别是对一些还没有多少实践经验的规定，更不应匆忙加以定型化，而应当为宪法的进一步发展留下空间，让我国改革的步伐为自己开辟前进的道路。即使必须制定具体法律的，在立法时也应特别注意为宪法的发展，为改革留下余地，决不能将宪法变成僵死的条文，使改革变得困难重重，甚至将符合宪法规定的改革置于违法境地
16、。其次，对宪法进行具体化和解释性立法是一把两面剑。怀有真诚的宪政理想，对宪法的精神实质有准确的把握，对人权、民主、法治有崇高的信仰，则对宪法的具体化和解释性立法可以促进宪法的完善和发展，否则，则会对宪法起削弱甚至破坏作用。虽然到目前为止，作为宪法解释机关的全国人大常委会还未曾宣布过哪部行政法律、(注：由于全国人大常委会是法律的制定机关，又是宪法的解释机关，因此，由全国人大常委会宣布自己制定的法律违宪，理论上很难成立。由于没有可供操作的程序，实际也做不到。另外，全国人大常委会更不可能宣布有制宪权的全国人大制定的法律违宪。对这样的一种宪法监督机制，现已有不少学者提出不同意见，要求设立宪法委员会，专
17、职负责对宪法的监督事宜，包括可以对全国人大及其常委会制定的法律是否符合宪法提出审查意见。)法规违背了宪法规定，但也确有一些行政法律、法规是否完全符合宪法精神，很值得研究。特别是通过行政立法扩大自己的权限而使宪法确定的权力平衡机制改样的倾向，已经有所表现，比如，我国宪法只规定国务院可以制定行政法规，没有规定中央军事委员会可以制定法规，这恐怕不是制宪者的不经意中的疏忽。但今年八届全国人大五次会议通过的国防法却规定中央军事委员会可以根据宪法和法律制定军事法规，17这是否完全符合宪法，就很值得讨论。又如，国务院颁布的出版管理条例关于设立出版单位的规定是否与宪法的有关规定完全相符，18也很值得评点。因此
18、，对宪法进行具体化和解释性的立法应当十分慎重，必须经过更加充分的研究论证才行。第二，由于行政法比之于宪法，具有更贴近实际、更加追紧社会的发展脚步和可操作性的特点，因此，行政法的充分发展在促进宪法实施的同时，随着宪法确认的各项原则已经逐渐渗入到行政法的各项具体规定之中，行政法越来越成为人们保护自己权利的直接武器时，渐渐地人们是否将会只知有行政法而不知有宪法?宪法之所以需要，是因为在没有宪法的年代，人权、民主、法治的原则总是每每被漠视、遗忘、践踏。而当宪法确认的原则已经被行政法所肯定，变成行政法的各项具体规定时，宪法是否还会被人们经常挂在嘴边?宪法在人们的心目中是否将会变得不那么举足轻重?记得有一
19、位宪法学者曾经说过：“行政法存在，宪法消亡”，或许这并不是一句不经意的断言。也许宪法的充分实施本身就是意味着宪法的消亡，行政法的发展只不过是这个过程的见证而已。记得在 1982 年宪法刚颁布后的几年，人们对宪法总是怀着一种尊重的感情，感到它是自己权利的保障，但现在似乎人们已经不那么经常讲宪法了，似乎宪法已经是过去的事了。为什么会这样呢?因为行政法发展了，它给人们带来了更加具体、实在的保障。而宪法由于不能作为执法机关的执法依据，人们不能提起宪法诉讼，它不能成为人们保护自己权利的直接武器，因此，逐渐地人们就觉得宪法离他们的现实生活是一个很遥远的东西，对他们的现实生活缺乏实实在在的、具体的影响。进而
20、，人们对宪法的关心也不如对某个具体法律那样热切，对宪法规定了些什么抱着无所谓的态度，渐渐地对宪法的有无也感到不那么重要了。而行政法却是实实在在的，是对人们的现实生活起着具体的、实实在在的影响的东西。谁触犯它就被执法机关追究。因此，人们对行政法的关心程度远胜于对宪法的关心。比如，自 1982 年宪法颁布以后，1988 年和 1993 年曾先后两次对宪法进行了修改，但在修改前后，都没有太多的人去关心它究竟为什么要修改，修改了些什么。因为不管它是否修改，修改了些什么，对人们的实际生活并没有什么具体的影响，而每一部行政法的制定实施，特别是那些直接涉及公民的权利义务的行政法，如行政诉讼法、国家赔偿法、行
21、政处罚法等法律的制定实施，都在社会上引起了广泛的关注，形成一股股宣传和学习的热潮。也许“宪法消亡，行政法存在”本身并无所谓好或坏，只要行政法仍然蕴含着人权、民主、法治的理想，没有宪法又有何妨。但如果真的宪法不再被人认为是不可缺少的，行政法失去了宪法的指引，是否还会继续为人权、民主、法治尽力而不被魔鬼所引诱，则很难预测。因此，对行政法的发展在肯定其对宪法的发展和完善具有积极的作用的同时，对其可能产生的功高盖主，或者可能摆脱宪法的约束，试图偏离甚至脱离宪法而独行的倾向，必须保持高度的警惕和清醒的认识。在对行政法进行宣传的时候，不能只谈行政法而不谈宪法，必须注意宣传行政法与宪法的紧密关系，必须建立有效的约束机制，使行政法始终沿着宪法指引的轨道发展。低价购买卖百度文库财富值帐号 QQ174788632 旺旺 whx0910 怎么增加百度文库财富值 怎样增加 如何增加 增加百度财富值 如何快速增加百度文库增加财富值专业的爱问共享资料积分销售团队http:/ 或者 http:/
