1、1第四编 国家结构形式第十章 国家结构形式概论教学目标 识记和理解国家结构形式的概念和主要类型、中央与地方关系的基本形态和结构、地方自治的理论与制度。学法指导 运用比较法的方法掌握国家结构形式中最主要的类型单一制和联邦制，以及地方自治的相关理论和实践。重点难 点分析学习重点：1、国家结构形式的概念；2、国家结构形式的主要类型：单一制、 联邦制和邦联制，它 们的概念、特征和典型国家；3、中央与地方关系的基本形态：中央集权式、地方分权式、中央与地方均 权式；4、中央与地方关系的结构：中央与地方的权力关系、中央与地方的行政关系、中央与地方的财政关系；5、地方自治的理论与制度。学习难点：单一制、联邦制
2、和邦联制的特征与相互之间的比较。国家权力体系的分权包括：政府间横向分权包括了立法、行政、司法三个主要机关相互之间的分权；政府间纵向分权主要是指中央与地方政府之间的分权。前面三章所学的一个层级的政府内部，特别是中央政府一级的内部，三大权力分支的机构和权限，是横向层 面的政权组织形式。 这里 讨论和学习的就是政府间纵2向权力分配而产生的国家结构形式，也就是中央与地方关系。这一章讨论国家结构形式的概论。在下一章学习中国的国家结构形式，也即中国的中央与地方关系问题。第一节 国家结构形式的概念和类型一、国家结构形式的概念国家结构形式 是指一个国家的整体与其组成部分之间、中央政权与地方政权之间在相互关系方
3、面所采取的宪法安排，表现为权力的划分形式和控制关系。自远古时期人类从原始社会向奴隶社会转变，产生最早的国家开始，就逐渐形成国家整体与其组成部分之间的内部关系。当然早期部落国家，由于范围很小，只需要一级政府进行管理。而在逐渐扩大的氏族国家中，这种内部关系很大程度上是按照血缘关系进行安排的。古罗马的共和国时期还保留了这样的特征，我们从古罗马的发展可以比较清楚地看出早期国家的结构形式的标准从血族向地域转变的过程。在面积狭小、人口较少的早期国家或者近 现代的若干小国，所管 辖的地域有限，政府所管理的事务也比较简单，一般只需要设立一个层级的政府就足够进行有效的统治或管理。但随着人类社会的发展和国家规模的
4、扩大，一个层级的政府进行管理已经显然不够，这也形成了一个国家内部权力和利益的层级分配问题。中世纪的欧洲国家内部的国家结构形式则是在贵族等级制度基础上形成的上下级封建领地关系， 这往往是一种属人性的关系。而从近代开始，任何一个国家向民主共和制度转变，都面临重新解决地域上的整体与组成部分之间的关系问题。欧洲国家中世纪 晚期建立君主制的中央集权模式，并配合相应的地方自治管理。中国则早在秦汉 开始，就通 过设立郡县的方式，开始建立起君主中央3集权的地方管理模式。这就形成了中央与地方间关系问题，在宪法学意义上， 这个被称作国家结构形式问题。国家结构形式实质上就是一个国家内中央与地方之间关系、或者说整体与
5、其组成部分的关系是如何通过宪法实现合理的安排的。由于单一制国家和联邦制国家在政府形式上有所不同，联邦制国家的国家结构形式主要是在联邦与联邦组成单位（一般称作州、邦或省），以及各联邦组成 单位内与其所管辖的地方单位之间的关系，后者基本上是 单一制形式， 为了讨论 的简便，我 们也将前者称作中央与地方之间的关系。例如，美国联邦政府和各州政府之间，我 们通常也称之为中央政府与地方政府间关系。一个国家内部整体与部分之间这种结构关系一旦形成，必将产生一定的利益划分关系，有利益一致的方面，也有利益 对立和矛盾的一面，由此产生的权力划分就是近现代各国宪法和宪政所要解决的一个重要课题。各国基于各自的历 史传统
6、和实际国情，会在特定背景下选择适合自身需要的国家结构形式，因此就形成了几种类型的国家结构形式。二、国家结构形式的主要类型近代以来，世界上主要国家形成的国家结构形式主要有单一制、复合制，复合制包括联邦制和邦联制两种形式。另外，世界上还 曾经短期存在过政合国和君合国这两种复合制国家结构形式，但仅是少数个例。现代国家进行权力的纵向配置中最为基本和典型的两种模式是单一制和联邦制。下面我们就主要对这几种类型进行介绍，并进行适当的比较。1、单一制单一制 是指国家由若干不具有独立主权的一般行政区域地方（包括普通地方、自治地方和特别地方）组成的统一主权国家的一种国家结构形式。单一制国家既4可以采取中央集权的形
7、式，也可以采取地方自治的形式，这完全取决于该国的政治、经济和文化的传统和发展现状。 单一制的国家结构形式有这样一些 特征 ：第一，国家立法权统一，只有一部宪法，一个中央政府，一套政府体系；第二，每个公民只有一个统一的国籍，即公民身份只在国家层面有意义；第三，全国按地域划分为行政区域或自治区域，地方作为国家的行政区域单位或者自治单位，都受中央的统一领导，不具有独立性，没有从国家分离出来的权力；第四，不 论中央与地方之间是集权还是分权，以及分权的程度如何，地方的权力来源于中央的授予，中央政府可以单方面改变权力分配的安排；第五，中央政府是代表国家进行国际交往的唯一主体，在对外关系上，中央政府是唯一的
8、国际法主体；第六，国防决策权和军队统帅权统一于中央，且国家推行统一的税收和货币制度。在单一制模式下，中央政府的权力集中，几乎主要的国家权力都掌握在中央层面。地方政府则在中央政府的授权之下进行本区域的管理活动。但是由于各国的历史传统、社会现实、政治制度和法律文化存在众多的差异，就中央政府与地方政府之间的权力划分和安排上，单一制又可以区分为中央集权单一制和地方自治单一制。（1）中央集权单一制。中央集权单一制的特点是中央行政机关往往直接指挥和控制地方各级行政机关，中央立法机关监督地方各级立法机关，行政机关一般不对本级的代议机关负责，而是向上级行政机关负责。在这种体制下，即使 宪法规定了地方政府的自治
9、权，但是地方政府实际上是在中央政府在地方的延伸，是在中央政府的授意和许可下行使权力。法国在 1982 年权力下放改革之前，就是一个典型的中央集权单一制国家，地方各省的省长和各市的市长均有法国中央政府任命。（2）地方自治单一制。地方自治单一制的特点是地方自治权力比较广泛，虽然5在单一制的国家结构形式下，地方政权机关并不享有主权权力，但是在处理本地事务时拥有更大的自主治理的权力，在一定范围内处理本地事务不受上级和中央政府的指挥、命令，而直接对法律负责。这种地方自治体制往往 还获得宪法的确认和保障。各个地方均选举产生代议机关和行政机关作为地方自治机关。英国和日本是最典型的地方自治单一制国家。欧洲其他
10、的一些单一制国家也大多属于这个类型。事实上，当今世界上已经几乎没有完全的中央集权单一制国家，多数单一制国家都或多或少地实行地方分权自治的国家结构形式。传统上最典型的中央集权单一制国家：法国和中国，也在近几十年进行了深入的地方自治改革。法国已基本成为实行地方自治单一制模式的国家。2、复合制复合制是指两个或两个以上的国家，基于共同的目的联合组成联盟国家或国家联盟的国家结构形式。根据国家联合紧密程度和联合范围的不同，复合制又可以分为联邦、邦联等形式。（1）联邦制联邦制 是由全国性政府和区域性政府根据宪法分享包括主权权力在内的国家权力行使权，并且不得单 方面改变宪定权力分享格局的一种国家结构形式类型。
11、这里面涉及的是联邦制中的权力安排是一种联邦政府和各成员政府之间的约定，任何一方想要改变都需要双方的同意，这种安排体现在美国联邦宪法的制定、批准以及修改的程序中。由于联邦制没有形成一个概念上的共识，我们以美国为典型，并结合联邦制的基本原理和各联邦制国家制度的基本架构，可以归纳出联邦制具有这样一些基本 特征 ：第一，联邦成员 在加入联邦之前，是 单独的享有主权的政治实体，在加6入联邦之后，在联邦宪法规定的范围内仍享有部分主权；第二，存在两套政府体系，一套是联邦政府，一套是联邦各成员的政府；联邦和各联邦成员都有各自的宪法和法律，有各自的立法、行政和司法机关；第三，有一部刚性的成文的联邦宪法，联邦权力
12、来源于各州的让与，一般由 宪法以列举的方式规定， （在美国）剩余权力属于各州，联邦政府是有限的宪法性政府， 联邦政府和各联邦成员政府都不得逾越宪法中关于它们各自权力和地位的条款，而干涉到另一方的权力范围；第四，各联邦成员可以在联邦宪法所确定的范围内制定法律，自主管理和决定自身权限内的事务，但它们的法律不得同联邦宪法和法律相抵触；第五，公民既是联邦国家的公民，又是所在州的公民，但在国际法上通常只使用联邦公民的资格；第六，联邦宪法的修改程序极其严格和困难，需要成 员州的绝大多数同意方能通过；第七，通常，联邦国会中有一院代表联邦成员，各州不论大小，权力相同；第八，各联邦成员下属的地方政府，实行地方自
13、治，其自治权受法律的保护， 联邦成员政府不能干涉属于地方政府自治范围内的事项。（2）邦联制邦联制是一种较为松散、且联合领域较为单一的国家结构形式。邦联（confederation）是若干国家为了实现某种共同目的而建立起来的松散的国家联盟。这种联盟一般以条约为基础。邦联不是一个主权国家，甚至有人认为邦联制已经不能算是一种国家结构形式了。邦联制主要具有这样一些特征：第一，邦联没有共同的宪法和国家元首，没有统一的军队、税收、预算等；第二，成 员国是独立的主 权国家，均保留自己独立的主权，是国际法上的主体；第三，邦联没有设在各 组成单位之上的中央政府，只有一个协商性的邦联中央机构，邦联的主要机构由成员
14、国按平等原则派遣代表7组成，或者定期由成员国的元首、政府首脑参加的会议；第四，邦 联中央机构所作出的决议或制定的法律必须经过各国政府批准才能生效。邦联这种国家结构形式主要产生于近代一些资本主义国家形成的早期，成为一些小国联合起来，并向 联邦制国家过渡的形式。历史上比较著名和典型的邦联有：17761787 年的北美邦联，也就是美国独立之后、制定美国联邦宪法之前十三个州的联合形式；18151848 年的瑞士同盟；18151866 年的德意志同盟等。第二节 中央与地方关系的基本形态和结构本节要学习的是中央与地方关系的基本形态，以及中央与地方关系的结构。一、中央与地方关系的基本形态所有现代国家都在本国
15、的宪法中规定了中央与地方之间的基本关系，这里我们将联邦制国家的联邦与联邦成员之间的关系也包含在中央与地方关系中。宪法规范了各级政府之间的职能、职权的范围。如果我们超越或者撇除单一制和联邦制等国家结构形式的通常类型来看待现代国家的中央与地方之间的关系，特别是包括主权权力在内的宪法安排，我们会发现在中央与地方关系上存在这样三种主要模式：中央集权式、地方分权式和中央地方均权式。但是中央集权并等于单一制，单一制也并不必然导致中央集权。中央集权式主要出现在单一制模式中，是宪政实践中较为普遍的现象，但是并不代表必然。事 实上，任何现代国家都是集权和分权统一的结果，绝对的集权和绝对的分权只是理想的两种形态，
16、在现代国家是不可能存在的。 绝对的中央集权实质上是中央专制，根本没有民主的踪影。绝对的分权只能导 致国家的分裂。因此，这 里所要讨论的中央集权和地方分权是相对的，而不是绝对 的。中央集 权式包含地方分权的因素，地方分 权式8也包含中央集权的因素。（一）中央集权式中央集权式 的中央与地方关系，强调将国家的主要权力集中在中央政府，并且中央政府在整个国家中发挥主导性作用。当然这里也不是指绝对的由中央政府管理全国的所有事务，在 现代国家这是不可能的。即使是 1982 年权力下放改革之前的法国或者 20 世纪 70 年代末启动经济改革之前的中国，在中央集权之下，地方也存在相当的自主管理权。中央集 权式的
17、中央与地方关系有利于国家的统一和经济、社会的一体化，这种模式在历史上主要出 现在资本主义民族国家形成初期的君主集权专制统治时期，典型的如法国著名的“ 太阳王”路易十四、英国伊丽莎白一世女王建立的君主专制，他们为本国进入近代资本主义国家准备了国家政治结构的基础。在民族国家已经形成并且十分完善和发达的现代社会，有学者从这几个方面主张中央集权：第一，中央集权有利于社会化大生产的发展；第二，有利于提高中央政府的 权威，消除社会的无政府状态，从而保 证社会的稳定和发展；第三，有利于社会 资源的合理利用和有效配置，特别是对后起国家的超越式发展有很大的推动作用。（二）地方分权式地方分权式 的中央与地方关系，
18、强调将国家的主要权力分散给各地方行使，中央政府主要管理一些全国性的重大事务。地方分权的核心是地方自治的相关理论和制度。从历史上看，地方分权式的中央与地方关系源自封建时代的领主分封体制。欧洲中世纪一些国家君主与贵族之间的分权直接导致了和继续影响着近现代这些国家的地方自治制度。地方分权强调地方区域对国家事务的参与，与中央集权式相比，地方分权 式是将国家管理权力的重心倾向于地方区域。这种模9式的理论基础主要是两个方面：第一，民主制度要求地方区域作为组成国家的主体有自主决定地方自身事务和平等参与国家事务管理的权利，同时反对任何形式的专制。地方分权，特别是地方自治制度，是 现代社会中 维护和扩大普通民众
19、参与政治活动和社会管理的重要表现形式，是民主的基本要求之一。第二， 认为地方权力是固有的，这种理论认为在国家组成之前，各个地方本身都拥有各自的权力，中央政府的权力来自地方的让与。 这种观点不仅适用于多数联邦制国家，也适用于地方自治单一制的某些国家，例如英国。英国历史上各郡长期保持较为独立自主的地位，以及近代英格兰、 苏格兰、威尔士和北 爱尔兰合并的历史原因，都给英国实行地方分权程度较大的地方自治制度提供了深厚的传统基础。第三，认为中央政府为了便于对全国进行有效的管理，必须将适当的权力让与或者授予地方区域的政府，因此地方主要还是在中央的主导或领导下获得适当的权力。这个权力并非地方固有的，而是中央
20、为了实现统治国家和管理社会的目的，主动让出或交给地方的权力，因此，中央也可以根据需要继续下放或者收回权力。 这种观点适用于多数的地方自治单一制国家，一些中央集权联邦制也比较适用这个观点进行解释。（三）中央与地方均权式还有一种模式，就是在中央与地方之间权力分配上保持一种平衡的均势。中国革命的先行者孙中山先生首创和倡导这种处理中央与地方间关系的模式。这种观点是综合以上中央集权式和地方分权式这两种模式基础上的发展，可以说是一种折中的办法。这种观 点是在中央与地方之间的权力上，寻求中央与地方之间的平衡和地方自治的合理性。均权模式不否认权力在中央与地方之间集中与分散的重要性，但认为更重要的应是职能在中央
21、与地方之间的分工与协调，只有10如此，中央与地方之间的权力关系才能在合理的职能关系基础上得到合理的解决。我们认为，中央与地方间权力关系的完全均衡是很难达到的，如果从分散 权力到地方政府的角度来看，这种均权式和地方分权区别并不大，强调权力平衡实质上是很难做到的。一个国家根据自己的历史传统和社会现实需要，总会选择将权力适当的倾向于中央政府或者倾向于地方政府。二、中央与地方关系的结构中央与地方的关系主要体现在权力关系、行政关系和财政关系三个方面：（一）中央与地方的权力关系现代国家的中央与地方关系的基本权力关系往往是由该国的宪法加以规定，因而也是一种宪法关系。中央与地方的权力关系基于中央与地方的职能划
22、分而形成，它规范着各级政府的基本活动范围和活动形式，是中央与地方关系的基础。宪法作为国家的根本大法，对中央与地方关系以及各自权力范围都作了原则性的规定。一般而言，在这个问题上，单一制国家的 宪法较之于联邦制国家的宪法规定要简单一些，因为联 邦制国家的国家结构形式决定了联邦宪法必须要对联邦政府的权限范围、联 邦成员政府各自的权限范围以及两者之间的权力关系做出具体的规定，而且这 种规定的权威性要比单一制国家的宪法规定的权威性更大。联邦制国家在这个方面的规定一般有三个方面的内容，包括联邦政府的权力、联邦成 员政府的权力和 联邦政府与联邦成员政府共享的权力。以美国宪法为例，规定了 联邦政府和州政府各自
23、的专有权力，也分别规定了禁止联邦政府和州政府行使的权力。同时还规 定了州的保留权力，即剩余权力由各州保留的原则：宪法规定未授予联邦政府或没有禁止州政府行使的权力，皆由各州保留。11单一制国家宪法一般都是在宪法中对中央政府与地方政府作原则性规定，并在一些直接源于宪法的有关地方政府的法律中进一步确认中央与地方关系。例如日本的地方自治法、英国的地方政府法，我国的地方人民代表大会和地方人民政府组织法和民族区域自治法等。（二）中央与地方的行政关系中央与地方的行政关系主要体现在：行政领导关系、行政指导关系以及行政合作关系。但是由于单一制与 联邦制的差异，中央集权与地方分权的不同，各国在中央与地方的行政关系
24、上有很大的区别。1、行政领导关系在联邦制国家，联邦政府和联邦成员政府是二元政府，它们都有统一宪法规定的权力范围，保持相对独立，不存在权力上的隶属和依附关系，因此，联邦政府与各成员政府之间不形成行政领导关系。各联邦成员政府所属的地方政府一般实行地方自治制度，地方政府的权力往往直接由其所在的联邦成员的宪法或法律所赋予，因而在法律上也 处于相对独立的地位。在理论上， 联邦成员政府与地方政府之间也不形成行政领导关系，而主要是行政监督指导关系。在单一制国家，政府体系是一元的，中央政府居于核心地位，掌握主导权力。但由于单一制也分为中央集权单一制和地方自治单一制，中央与地方的行政关系也是不完全相同的。在实
25、行地方自治的单一制国家，地方政府的权力来自于法律的赋予，具有相对独立性，在这种情况下，中央政府与地方政府之 间一般不形成行政领导关系。在实行中央集权单一制的国家，例如我国，宪法规定，中央政府可以随时授予地方政府一定的行政权能，委以地方政府一定的行政任务，下级政府服从上级政府的调遣，各级地方政府都必须接受中央政府的调遣和指挥。于是，中央政府12与地方政府以及地方的上级政府与下级政府之间形成了行政上的领导与被领导关系。2、行政监督（指导）关系行政监督（指导）关系是维系政府上下级关系的主要形式，是保证整个政府体系协调和国家政令统一的重要机制。这种关系主要存在于单一制国家和联邦制国家的各联邦成员内的政
26、府体系之中。世界各国实行行政监督（指导）的方式不尽相同，英国作为实行地方自治单一制国家，是 实 行行政监督（指导）关系最为典型的国家。3、行政合作关系随着经济与社会的发展以及社会福利政策在许多国家的推行，大量社会问题要求政府干预和解决，而在当代高度一体化的社会中，许多社会问题需要各级政府，特别是中央与地方政府，以及各相关政府机构之间的共同合作。因此，行政合作关系在当今政府间关系中具有日益重要的意义。（三）中央与地方的财政关系中央与地方的财政关系是中央与地方关系中的实际权力关系的核心问题，它基于各自国家的政治结构和财政体制而形成。世界各国的财政体制大体上可以分为集权型和分权型两种类型。在分权型下
27、， 财政 权分属于中央与地方，中央和地方各有其独立的财政。集 权型主要存在于单一制国家，分权型则主要存在于联邦制国家。但一些采用中央集权的联邦制国家，例如印度，重大 财权掌握在中央。1、集权型财政体制。在这种体制下， 财政权集中于中央，中央政府的权限很大，地方虽有一定的自主权 ，但其 财政收入在一定程度上依赖于中央财政的补贴或拨款。中央政府通过财政控制来保证其对全国的集中统一领导。英国、法国、意大利、日本、中国等国都实行这种财政体制。132、分权型财政体制。这种体制主要存在于联邦制国家，联邦与联邦成员的财政收支范围划分明确，各联 邦成员和地方政府收支力求平衡，地方政府对联邦中央政府的依赖性较小
28、；在财力分配上，中央财政收入不占绝对优势；在支出上，中央对地方的拨款也相对较少。美国、德国是这种类型的典型国家。第三节 地方自治的理论与制度地方自治是现代世界上很多国家采取的治理模式，在单一制国家里多数采行的是地方自治单一制；在联邦制国家，每个联邦成员下属的地方行政区域也为地方自治模式。因此，地方自治是国家结构形式中的重要问题。并且，地方自治也是地方分权式的主要实现形式，是现代民主社会的重要制度表现之一，具有重要的宪政意义。一、地方自治的概念一般而言， 地方自治 是指在特定的行政区域内，由本地方人民和地方政府自己决定地方政府的组织、人 员，自主管理地方事 务，而不受中央政府的非法干涉。根据欧盟
29、法中对地方自治的规定，地方自治是指“地方政府在法律 规定的范围内，确定并管理属于其各自职责内的、以本区域内居民的利益为目的的重要公共事务的权利和能力” ；“这种权 利和能力应通过以直接、平等、普遍选举权基础上实行的秘密投票方式自由选出的议员组成的地方议会来行使，且地方议会包括对其负责的地方执行机关。但上述条款在任何情况下，均不得影响采用法律允许的地方居民大会、公民投票或其他任何形式的公民直接参与。 ”根据中国权威的中国大百科全书所描述的，地方自治是指“在一定的 领土单位内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在 宪法和法律范围内，并在国家监督之下，按照自己的14意志组织地方自治机关，利用本地
30、区的财力， 处理本区域内公共事务的一种地方政治制度”。地方自治往往与地方分权等紧密联系在一起，但地方自治与地方分权并不等同，两者之间是有区别的：第一，地方自治是在单 一制的国家结构形式中，或者在联邦制下各联邦成员采取单一制时存在于地方行政区域；而地方分权则是针对中央集权而言，地方自治单 一制和分权制衡联邦制都属于地方分权的形式。第二，地方自治是在中央政府职权之外，仅行使关于地方自身事务的职权，地方上属于中央政府权限的事项，即使身 处地方，也由中央行使，地方政府行使的 权限以地方自治事项为限；地方分权则是在宪法中对中央与地方之间的权力进行明确划分的宪政理念，这种分权既可以 发生在联邦制中，也可以
31、发生在单一制中。二、地方自治制度的形成与发展地方自治制度是从城市国家发展而来的。城市国家包括了古希腊罗马时期的城邦国家和欧洲中世纪的城市国家。最典型的城邦国家例如古希腊的雅典、斯巴达，古罗马等。最典型的欧洲中世纪城市国家例如意大利的威尼斯、 热那亚、佛罗伦萨、法国的马赛等。这些城市国家有自己的政 权机构、税收和 财政系统，自行铸造货币，可以单独对 外宣战、媾和。根据历史时期和地域上的分布，可以将地方自治分为古典时期、中世纪和现代三个时期。（一）古典时期城市自治古希腊、古罗马的城市自治是这一时期的典型，并且它们实行的都是奴隶制共和政体。古希腊的城邦国家一般实行的都是直接民主制，所有的政权机关都隶
32、属于公民大会，它是国家最高的权力机关，其常 设机关是议事会， 实际上起着中15央政府的作用；同时设有法庭作为最高司法机关，贵族元老院则掌握立法权和一部分刑事案件的审判权。古罗马最初是一个城邦，随着实力的增强逐渐演变为一个横跨三大洲的帝国。古罗马 先后经过了王政 时期、 贵族共和时期和帝国 时期。 这里我们关注的是共和时期的罗马城和帝国时期的罗马城市自治。共和时期罗马实行氏族大会掌握国家权力，元老院掌握立法 权， 执政官则掌握行政 权和军事指挥权。 帝国时期罗马城市取得自治权，自治体的组织机构有人民大会、市议会和市政官员三种。后来随着城市土地被占取，城市财源枯竭，城市自治出现危机。到哥特人入侵
33、时，古罗马自治制度随之消亡。欧洲进入了漫长的封建君主制的中世纪时期。（二）中世纪城市自治古罗马灭亡后，大约到 10 世纪后期，特 别是 11 世纪开始，欧洲的城市（主要是意大利的城市）进入了它们的复兴时期。随着社会生产的提高、城市人口的增加以及手工业和商品经济的发展，各地开始不断出现新的城市。意大利有着原来罗马的社会基础和传统，并且出现了文艺复兴运动。这个时期的城市自治有它们自己的特点，并且形成的传统对近代西方资产阶级革命和宪政都产生了重大的影响。中世纪欧洲诸国实行的是封建领主制，所以中世纪的城市自治是相对于封建领主的统治而言的。很多城市在同封建领主的斗争中，获得并拥有了自治权。这些自治城市成
34、为一个独立自主的政治经济单位。有些则是市民共同出资向封建领主买下自治权。这些城市的自治权受到法律的保障，这种保障具有自身的特点：领主向他管辖的城市颁发特许状，保障城市及市民的自由和特权。这与近现代资产阶级革命后通过宪法确立和保障的自治制度是不同的。特许状的内容主16要是领主给予城市的权利，一般包括：市民的人身自由和人身安全权利；取消城市某种封建赋税的权利；有关城市的司法权等内容。这些权利对中世纪后期到近代城市的发展起到了重要的保障作用，并推动了近代资产阶级革命和宪法的制定。（三）现代地方自治制度地方自治的典型代表是英国和日本，它们的国家结构形式都是当今世界上很有影响力的。但是，两国的法律文化和
35、历史传统存在 诸多的巨大差异，所以有必要进行简要的介绍和阐述：1、英国的地方自治制度英国的全称是不列颠及北爱尔兰联合王国，本身表明英国是一个由四大区域英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰联合起来的国家，这些区域都有自治传统和各自独特的地方政府体系。在英国，地方政府的 职权被称为地方政府的自治权。英国的地方自治，是指在中央政府的监督下，由地方居民选举产生地方议会和地方政府，根据本地方居民的意志，在法定的权 限内独立自主地管理本区域的公共事务。在单一制的英国，地方自治权是由国会以立法形式授予的， 1888 年和 1894 年的地方政府法是英国地方自治制度的里程碑，其他法律还包括伦敦政府法、财产 税法、
36、地方政府财政法等。英国地方各 级 政府都是法人，法人必须以法律明确的授权以及由这种授权产生的默示权力为依据方才是合法的。英国中世纪的传统便是城市是在封建王权的特许下获得有限的自治权。所以，当今英国地方政府的自治权归根到底是来自英国议会的授予或认可。英国的四大区域中，各个区域的自治权都有程度不同的差别，在同一区域内各级地方政府的自治权也不一样。英国首都伦敦地位特殊，大伦敦曾作为一个都会郡拥有更大的自治权。1986 年大伦敦议会和英格兰各都会郡议会同时被取消17后，大伦敦各自治市议会的自治权与都会郡之下的区议会基本上相同了。但伦敦城的自治权比一般的自治市更大，尤其是在治安和司法方面。19 世纪以来
37、，英国各级地方政府在自治权的配置上一般遵循三项原则：第一，凡只适用于高一级地方政府行使的自治权，既可以由高一级地方政府掌管，也可以由一个以上较低一级的地方政府单位监理的联合机构掌管；第二，不宜于由高一级地方政府行使的自治权，一般交由较低一级地方政府或基层行使；第三，宜于各级地方政府分享的自治权则由各级地方政府分别行使。2、日本的地方自治制度日本的地方政府分为两级，第一级为都、道、府、县，第二级即为基层政府，为市、町、村。都、道、府、县管辖范围较大，包括了所辖的市、町、村。在日本，地方政府就是地方公共团体，他 们的职权是依法行使地方自治的权力。日本地方自治法具体列举了地方公共团体有权处理的 22
38、 项地方性事务，可以概括为四个方面：第一，行政自治权，是地方自治的基本权力，是地方公共团体行政管理职权。这个权限可分为团体事务和机关委任事务两类：（1）团体事务又可分为公共事务、委任事务和行政事务。公共事 务是由地方公共团体的宗旨所决定的事务，体现组成地方公共团体的直接目的，所以往往又被称为固有事务。委任事务，是根据国家的法律或政令的规定，由国家委托地方公共团体处理的事务。行政事务，是指防止和排除对居民福利的侵害，行使限制居民权利和自由的权力而出现的事务。（2）机关委任事务，不同于上述的委任事务。委任事务是国家通过法律或政令委托给地方公共团体的，已成 为地方事务， 该地方议会有 权对执行情况进
39、行干预；机关委任事务是根据国家的法律或政令，委托给地方公共团体的行政首长或其他执行机关处理的国家事务，地方议会无权干预，只能要求该地方行政机关说明情况，对 此提出意见。第二，组织自治权，是指地方公共团体有权依法选举和组18织本地代议机关和行政机关。地方公共团体通过普遍的、直接的选举选出本地议会，地方行政首长也由本地居民直接选举产生。第三， 财政自治权，是指地方公共团体为行使行政自治权而筹措和支出财政资金的权力。地方公共团体的财政收入包括自主财源和国库拨付财源。第四，立法自治权，是指地方公共 团体为了行使自治权而依法制定必要条例的权力。这种条例属于地方的自主性法规，不得同国家的宪法、法律、法令等
40、相抵触。三、近代中国的地方自治运动近代中国地方自治的主要倡导者是革命先行者孙中山先生。地方自治是孙中山的民权主义的一个重要组成部分。在孙中山看来，地方自治的完全成熟是在宪政时期， “此时一县之自治团体，当 实行直接民主权。人民对本县之政治，当有普通选举之权、创制之权、复决之权、罢官之权”孙中山主张推动地方自治的目的是要彻底结束中央集权的专制统治，推进民主发展和社会进步。在孙中山的整个民主宪政的构想中，地方自治是实行民主宪政的重要基础。孙中山试图建立一个以中央政府为主导的、实 行地方自治单一制的国家结构形式。这个设想，不 仅考虑了近现代政治发展的总体趋势，而且也充分考虑了中国的国情。这种国家结构
41、形式既能保证国家的统一与安定，又能保证地方的自治和发展。近代中国的地方自治运动最终由于当时国内军阀割据和外敌入侵而最终失败，但是其经验和教训还是 值得当今世人思考和总结的。小结1、国家结构形式的概念：是指一个国家的整体与其组成部分之间、中央政权与地方政权之间在相互关系方面所采取的宪法安排，表现为权力的划分形式和控制19关系。2、单一制：是指国家由若干不具有独立主权的一般行政区域地方（包括普通地方、自治地方和特别地方）组成的统一主权国家的一种国家结构形式。3、联邦制：是由全国性政府和区域性政府根据宪法分享包括主权权力在内的国家权力行使权，并且不得单方面改变宪定权力分享格局的一种国家结构形式类型。4、邦联制：是一种较为松散、且联合领域较为单一的国家结构形式。邦 联是若干国家为了实现某种共同目的而建立起来的松散的国家联盟。5、中央与地方关系的基本形态：中央集权式、地方分权式、中央与地方均 权式。6、中央与地方关系的结构：中央与地方的权力关系、中央与地方的行政关系、中央与地方的财政关系。7、地方自治的概念：地方自治是指在特定的行政区域内，由本地方人民和地方政府自己决定地方政府的组织、人员，自主管理地方事务，而不受中央政府的非法干涉。8、地方自治制度的形成与发展：古典时期城市自治、中世纪城市自治、 现代地方自治制度。9、近代中国的地方自治运动：尝试与失败的原因。
