1、决 策导刊 2011.9Decision-making管理决策 文 /钟 渝今年 2 月 ， 胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理创新专题研讨班开班式上提出 ： 加强和创新社会管理 ，要完善 “党委领导 、政府负责 、社会协同 、公众参与 ”的社会管理格局 。笔者以为 ， 形成调动各方力量参与社会管理的新格局 ， 需要政府承担起重大责任 ， 同时积极引导各种社会组织（社会团体 、民办非企业单位 、部分中介组织 、基金会以及社区活动团队 、非政府组织 NGO） 及企业参与其中 ，尊重其社会主体地位 ，突出以人为本 ，支持鼓励他们参与公共服务和管理 ，充分发挥社会组织参与社会管理的作用 ，走官
2、民共治的社会管理道路 。社会组织参与社会管理的作用在中国社会全面 、高速发展的今天 ，“以人为本 ”的理念已成为各级政府推行工作的根本 ，但在发展中的中国 ， 推动发展的基础还存在较多问题 ，机制还未建立 ，如 ：政府工作应接不暇 ，矛盾衍生 ；资金缺乏 ，负债累累 ；手段缺失 ，机制不全 ；公共事务社会共同参与的氛围没有建立 。 “有需求找政府 ，有困难靠政府 ，有矛盾怪政府 ”的观念形成定式且无处不在 。上世纪末西方公共服务改革给我们的启示是 ：在公共服务领域必须打破政府垄断 ，引入竞争机制 ，发挥政府 、 市场和非营利组织的作用 ，政府通过创新 ， 广泛调动社会组织 、企业参与社会服务
3、。 在探索政府 、社会组织 、企业相互合作这一社会管理模式的过程中 ，首先应了解各类社会组织所发挥的基本作用 。（一 ） 协助政府应对自然灾害和突发事件 。 在某些突发事件和自然灾害事件发生时 ，政府的力量和强势更多体现在宏观层面 ，而灾难中的细枝末节 ，政府往往应顾不暇 ，这些细枝末节同样是社会不可或缺的 。 面对细枝末节 ，社会组织恰好可以发挥灵活优势 ，根据其具有的专业性迅速提供相应的服务 ，并且社会组织往往可以最及时有效地帮助政府进行社会力量和社会资源的组织和动员 。 在 2008年汶川大地震中 ，社会组织作为一种积极的力量 ， 发挥了预期外的作用 ，受到社会各界及政府的关注 。 例如
4、 ，南都公益基金会在地震第二天就发出一个联合声明 ， 包括自然之友 、绿家园 、NGO 发展交流网 、 震旦纪在内的社会组织联合行动 ，三天之内就有160 多家社会组织响应 。 这些社会组织联动配合的效率非常高 ，在募集资金 、调动资源及现场救助 、心理援助 、志愿者管理和灾后重建等方面表现突出 。 又如 ，美国 9.11 事件发生后 ，政府和非营利组织的合作相得益彰 ，政府投入几十亿资金主要用于基础设施重建和提供基本服务 ，非营利组织则提供食品和住宿等急需服务 ，仅美国红十字会就筹集 10 亿美元善款 。（二 ）调解利益矛盾 、促进社会公平 。 构建和谐社会的本质是促进利益均衡 ，使不同的社
5、会群体达成利益均衡 、和谐相处 。 现阶段我国经济快速发展 ，而社会分配的差距也在不断扩大 ，贫富差距已经成为影响社会协调发展和长治久安的问题 。 社会能否和谐 ，很大程度上取决于经济发展所取得的成果能否在不同阶层和群体间实现合理 、公平分配 ，能否获得大多数人的认可 。 一些非政府组织有效动员社会力量和社会资源 ，帮助政府解决社会管理中的一些薄弱环节 ，对下岗职工 、进城农民 、妇女 、儿童 、老年人 、残疾人等弱势群体提供社会援助 ，促进了社会公平 。 如中国青少年发展基金会对失学儿童的救济 ，开展了希望工程项目 ；中华慈善总会对孤寡残疾等弱势群体的救助 ；中国扶贫基金会对贫困地区群众的帮
6、助 ，援助贫困大学生上学的 “新长城助学计划 ”；陕西妇女研究会在关注妇女问题 ，维护妇女权益方面利用国际基金会的援助相继筹建了婚姻家庭问题研究 、反充分发挥社会组织参与社会管理的作用34决 策导刊 2011.9Decision-making管理决策家庭暴力和妇女法律服务中心以及农村发展扶贫等项目 。 全国道德模范陈光标高调慈善十余年捐赠了十几亿 ，他呼吁有成百上千个 “陈光标 ”站出来 。 “中国最慷慨的慈善家 ”曹德旺认为捐赠的目的除了本身是做慈善救济外 ，还有就是树立中国企业家的良好形象 ，倡导全民爱心行动 。（三 ）承接部分政府职能 ，推动社会公益事业发展 。 政府对社会的管理 ，特别
7、是在事关民生的社会管理领域 ，绝对不能放弃自己的职责 ，同时还需要借助政府掌握的权力 、权威和信息 、资源 ，调动社会的积极性 ，充分动员社会各方面的力量 ，解决社会问题 。 例如 ，昆明市近日出台的 关于加快推进保障性安居工程建设的意见 ，意见 规定集中建设的保障性公租房项目 ， 可结合实际情况采取“政企共建 ”，政府补助 、企业配套 、住户分担部分资金等多种方式建设保障性住房 ，并适时推行由政府安排优价土地和优惠政策 ， 选择实力强 、信誉好的房地产企业建设和经营公租房 。 按照 “政企共建 ”方式建成的公租房 ，可以优先向承担公租房建设的企业职工出租 ，超出部分由政府安排向社会出租 。
8、又如 ，重庆市在完善住房保障制度过程中 ，提出了 30%至 40%的中低收入群体 ，由政府提供的公共租赁住房和棚户区 、城中村改造的安置房予以保障 ，60%至 70%的中高收入群体由市场提供的商品房解决 ，并对高端商品房和投机性炒房采取相应的遏制措施 ，形成 “低端有保障 、中端有市场 、高端有约束 ”的住房调控思路 ，建立起市场供给与政府保障并举的 “双轨制 ”住房体系 ，并以公租房为 “抓手 ”在全国率先推出 ，效果良好 。（四 ）开展公益事业 ，向政府提供公共服务 。 社会组织通过弥补政府的不足和市场体系的缺陷 ，在社会公益事业方面也发挥着越来越重要的作用 ，政府向民间组织购买公共服务渐
9、成趋势 ，购买服务的领域主要发生在养老 、社区 、就业 、社会工作 、残障 、医疗卫生等方面 。 宁波市海曙区以 “政府扶持 、非营利组织运作 、社会参与 ”的思路 ，探索出了一条 “社会养老居家化 ，居家养老社会化 ”的低成本亲情化居家养老新路子 。 政府 、非营利组织 、社区在实施购买居家养老服务的过程中 ，由政府将购买服务的开支列入年度预算 ，协会负责培训服务人员等项目运作 ，社区具体落实居家养老服务员的上门服务 ，从而形成一种网络状的协作局面 。 这种养老模式既符合我国现阶段的国情 ，又大大提高了老年人的生活水平和生命质量 。 实践证明 ，只有动员社会积极 、广泛 、持续参与协作 ，才
10、能真正在政府职能转变的基础上建构一种新的政府与社会的良性互动关系 。截至 2010 年底 ，全国在民政部门登记的社会团体有 24.3 万个 ，民办非企业单位 19.5 万个 、基金会 2168 个 。社会组织的快速发展是工业化 、信息化 、城镇化 、市场化 、国际化深入发展的产物 。 国际上大批民间组织继国家 、国际政府组织之后成为国际舞台上又一重要力量 。 这些因素必然要求和促使我国的社会管理和社会组织形式发生重大变化 。社会组织参与社会管理的建议民间组织和非政府组织当前在社会建设中虽然发挥着越来越大的作用 ，但也面临很多制约因素 ，如 ：政策上 ，对非政府组织的登记注册限制过多 ；法律上
11、，具体管理措施的立法滞后于社会组织的发展需要 ； 资金上 ，社会组织比较缺乏 ，无法正常的开展活动 ，影响其生存与发展 ；人才引进上 ，由于资金的限制和现行体制下人们就业观念的影响 ，社会组织普遍人才匮乏 。 由于上述制约因素 ，社会对民间组织的认可度较低 ，其作用发挥受到严重制约 。为了更好地发挥社会组织和非政府组织的作用 ，实现 “政府主导 、多方参与 ”的社会管理机制 ，我们从政治 、 经济和社会管理三方面提出建议 ：（一 ）政策机制 。 政府应该转变观念 ，从思想上明确社会组织不是反政府组织 ，而是政府的合作伙伴 ，是社会发展的必然产物 ，政府与其之间是“指导 +合作互助 ”的关系 ，
12、双方合作会形成共赢和整个社会得到发展的良好局面 。 要在社会上形成共识 ，鼓励社会组织发展并参与社会事务管理 ，努力营造官民共治的社会管理格局 。 如前文提到的汶川地震中各类非政府组织参与灾后救助和重建 ，昆明市政企共建公租房 ，宁波海曙区社会组织承接居民养老服务等都是政府与社会组织合作互助 、取得共赢的典型实例 。 同时 ，应尽快在法律和制度上加以完善 ，明确非政府组织的合法地位 ，以及政府主导 ，社会力量共同参与社会事务的社会管理新机制 。（二 ）经济机制 。 打破 “无限政府 ”对整个社会的大包大揽 ，建立政府通过减免税和其他优惠政策引导 、鼓励多方力量共同参与公共事务的利益机制 。 以
13、保障性住房建设为例 ，很多地方政府都在探索 “政府牵头 、社会共同参与 ”的模式 ，除前文提到的昆明“政企合作 ”和重庆 “双轨制 ”模式外 ，做得比较好的还有上海 、广州等 。上海的 “保障性住房开发公司 ”模式是一种大胆的尝试 ，以政府和房地产开发企业联合成立 “保障性住房开发公司 ”的形式来完成保障性住房的开发 。 在这个制度上 ，政府给 “保障性住房开发公司 ”部分资金和减免税等政策条件 ，这个新成立的企业则将保障性住房的建设以公司的形式固定下来 。 这个新成立的机构将成为房地35决 策导刊 2011.9Decision-making管理决策产市场上的一个半官半民的均衡机构 ， 承担政
14、府保障性住房的开发任务 ， 也在争取企业运作下的资金回笼 ，平衡市场 、满足市场对房屋的中低层需求 。广州的尝试则是让保障性住房建设成为土地市场的均衡器 。 新的住宅土地拍卖核心规则是 “限地价 ，竞公租房 ”， 在地价竞至预设限价时开始竞增建公租房面积 ，以公租房的成本增加来均衡土地竞价 。 4 月 2 日 ，房管局对荔湾区高尔夫球场地块进行挂牌 ，房管局预设一个保密的最高地价 ， 当开发商竞投达到这一地价时 ，就开始举牌竞增加配建公租房的面积 ，每举一次牌 ，增加 500 平米公租房建筑面积 ，而公租房的套型建筑面积控制在 40 至 50 平米之间 ， 这就意味着每举一次牌 ，就得多建 1
15、0 套以上的公租房 。 ，重庆提出十年建 4000 万平方米公租房 ，需 1000 亿元建设资金 ，这么多钱如何解决 ，政府自信地做了较为详细的计算 ，但这 1000 亿元主要来源是政府拨款 （现金拨款 、土地储备 ）和筹资 （银行贷款 、基金融资 、保险融通 、租金收取 、商业配套设施出售 、房屋出售 ）。 建设公租房出钱的 ”主角 ”只有政府 。 公租房的建设和管理应该走向社会化 、企业化 ，应该有更多的“主角 ”。全国政协委员 、中国城市建设控股集团总裁于炼认为 ，目前国内保障房覆盖率不到 8%， 建议政府应该把保障房建设产业化 ，而不应该像现在一样把建设保障房作为一项政治任务 。 政府
16、应将保障房建设任务转变为可持续发展和透明的产业 ，此举可以解决保障房建设目前面临的土地和资金等困难 。全国人大代表何苇杭在今年的两会上提出 ：盖好保障房需凝聚社会合力 。 “万夫一力 ，天下无敌 ”这是古人的治理智慧 。 破除资金瓶颈不能只靠政府一家 ，需要多渠道筹集 、多种方式解决 。 在公共问题纷繁复杂的社会主义初级阶段 ，政府的社会管理和民生工作依然离不开一个 “合 ”字 ，政府要履行好改善民生的职责 ，实现各项民生目标需善用社会资源 、调动各方积极性 ， 凝聚社会合力来破解难题 。 公租房的建设资金应更多的把目光投向社会力量 ， 形成政府出资 、民间集资 、民企投资的大格局 。政府固然
17、是以人为本 ， 民生为责 ，但作为高速发展中的中国要实现各种各项民生目标 ，如何创新社会管理模式 、建立良好的运行机制 ，让全社会有积极性来参与公共民生问题的解决 ，发挥出可持续效用 ，这才是政府创新管理的目标和效果 。（三 ）社会管理机制 。 一是政府应尽快建立对社会组织的资助机制 。 将这块经费列入政府预算 ，将部分公共财政用于支持公共服务和管理 。 如美国政府在全社会范围内积累一定比例的公共基金直接用于支持民间非政府组织的社会服务 ，通过减免税鼓励私人 、 公民慈善和志愿组织捐赠 ，通过补贴 、税收返还等对慈善和志愿组织提供间接支持 。 二是建立社会组织人才引进机制 。 通过法律法规鼓励
18、人才去非政府组织就业 , 鼓励志愿者行为 ，加强志愿者队伍建设 ,为社会组织和非政府组织提供更多 、更好的人才 。 例如 ，上海市颁布的 上海市社区志愿者行动纲要 规定 ，考核通过的社区志愿者须经过必要培训后方可上岗 ，并要明确服务领域 、承诺服务时间 ；同时 ，为了提高社区志愿服务的专业化水平 ，鼓励专业社工融入社区志愿者队伍 ；市民政局还举办 “社区公益创投大赛 ”， 组织开展志愿服务项目评比和展示活动 ，鼓励社会力量捐资支持志愿服务行动 ，支持优秀志愿服务组织和服务项目健康发展 ，长效运作 。 三是加强政府对社会组织和非政府组织的监管 。 政府有责任对这类新兴的社会服务提供者进行服务前的
19、资格审查 、服务中的运营情况掌握和服务后的工作实绩评估 。 具体做法上可以参照国外发达国家 ，如美国政府委托大学和科研机构进行研究 、评估非营利组织的投入产出的做法 ，以及国会参议院财经委员会每年就非营利组织的问责性 、透明性和运作能力建设等治理问题进行的听证 。四是理顺并整合政府和社会组织 、非政府组织的关系 。 依法严格界定政府对社会管理的范围 ，凡是公民 、法人和其他社会组织能够自主决定的 、市场竞争机制能够有效调节的 、行业和中介机构能够自律管理的 ，政府应坚决退出 ， 真正实现从大政府到小政府 、从全能政府到有限政府 、从包打天下到分打天下的转变 。 要大力培育社会中介组织 ，为它们
20、创造良好的成长环境 ，使社会组织尽快发育成熟 ，有能力承担起社会管理的责任 。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理创新专题研讨班开班式上讲到 ：“创新社会管理 ，首先要进一步加强和完善社会管理格局 ，切实加强党的领导 ，强化政府社会管理职能 ，强化各类企事业单位社会管理和服务职责 ，引导各类社会组织加强自身建设 、增强服务社会能力 ，支持人民团体参与社会管理和公共服务 ，发挥群众参与社会管理的基础作用 ”。 在社会建设日益成为经济社会协调发展和和谐社会建设的一项重大任务的今天 ，构建 “政府主导 、多方参与 ”的社会管理新机制 ，以改革创新的理念 ，以更大的支持力度 ，突破当今中国的发展瓶颈 ，推动全社会共同参与到社会建设中来 ，这是今后相当长时期各级党委政府的一项重要工作 ，我们任重而道远 !决策（作者系大渡口区建胜镇党委书记 ）36
