1、附件2006 年中国城市规划设计研究院科研资金资助项目城市总体规划中四区划定技术指南（征求意见稿）中国城市规划设计研究院2009 年 1 月 22 日承担单位：中国城市规划设计研究院环境所主管院长：主审人：官大雨主管所长：易翔项目负责人：彭小雷项目参加人：苏洁琼、焦怡雪、王磊、徐超平项目完成时间：2009 年 1 月目 录1 总则 .12 术语 .23 基础资料 54 划定方法 55 成果要求 811 总则1.1 依据中华人民共和国城乡规划法和城市规划编制办法 ，城市总体规划应当划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区和已经建设区（以下简称“四区” ） ，为使城市总体规划编制工作中四区划定的内容
2、、深度、程序规范化，保证成果质量，便于技术管理，特制定本技术指南。1.2 依据中华人民共和国城乡规划法 、 城市规划编制办法 ，在城乡规划体系中，四区划定应以城市规划的总体规划阶段为主，其中包括市域城镇体系规划和中心城区规划。依据中华人民共和国城乡规划法第二条，城 乡规划包括城 镇体系规划、城市 规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。依据中华人民共和国城乡规划法第三条、第十三条、第十七条、第十八条，省域城镇体系规划的编制内容应包括为保护生态环境、 资源等需要 严格控制的区域，城市 总体规划、镇总体规划的内容应当包括禁
3、止、限制和适宜建设的地域范 围，有条件编制的乡规划和村庄规划的编制内容应包括对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。依据城市规划编制办法第二十条、第三十条、第三十一条，城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划。市域城 镇体系规划应当确定生 态环境、土地和水 资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保 护与利用的综合目 标和要求，提出空 间管制原则和措施。中心城区规划应当划定禁建区、限建区、适建区和已建区，划定历史文化街区、历史建筑保护范围（紫线），划定各种功能绿地的保护范 围（绿线），划定河湖水面的保护范围（蓝线）。依据城市规划编制办法第三十六条、第三十九条、第四十一条、
4、第四十三条，城市近期建设规划应当确定历史文化名城、 历史文化街区、 风景名 胜区等的保护措施，城市河湖水系、绿化、环境等保护、整治和建设措施。城市分区规划应当确定绿地系统、河湖水面、供电高压线走廊、对外交通设施用地界线和风景名 胜区、文物古迹、 历史文化街区的保护范围，提出空间形 态的保护要求。综合以上规定，在城乡规划法定体系中，省域城镇体系规划必 须明确禁止建设区。城市总体规划应是四区划定的重点阶段。城市 详细规划、城市分区规划、城市近期建设规划阶段应落实四区和四线。镇总体规划中四区划定可参照城市 总体规划执行。有条件编制的乡规划和村庄规划，宜落 实四区。1.3 在执行中华人民共和国城乡规划
5、法 、 城市规划编制办法及其他省市总体规划编制相关的法律、法规、标准与规范的前提下，制定和执行本指南。四区划定相关的法律、法规有：218 项法律为，城乡规划法（2007 年）、土地管理法（2004 年）、环境保护法（1989 年）、文物保护法（2007 年）、水法（2002 年）、水 污染防治法（2008 年）、防洪法（ 1998 年）、森林法（1998 年）、军事设施保护法（1990 年）、公路法（ 1997 年）、 铁路法（1990 年）、电力法（1995 年）、民用航空法（1995）、 环境噪声污染防治法（1996）、 矿产资源法（1996 年）、防震减灾法（1997 年）、水土保持法（
6、 1991）、海洋环境保护法（1999 年）。10 项法规规章为，自然保护区条例（ 1994 年）、基本农田保护条例（1998 年）、风景名胜区条例（2006 年）、地质遗迹保护管理规定（1995 年）、地质灾害防治条例（2003）、森林公园管理办法（1994 年）、广播电视设施保护条例（2000 年）、关于加强蓄滞洪区建设与管理若干意见的通知（2006 年）、辐射防护规定（1988 年）、核电厂应急计划与准备准则（2009 年）1.4 按国家行政建制设立的市，其城市总体规划编制中四区划定工作应遵守本指南，县人民政府所在地镇的总体规划编制中四区划定可参照本指南执行。依据中华人民共和国城乡规划法
7、第二条，城市 规划和镇规 划是城乡规划体系中不同的规划类别。依据城市规划编制办法第三条、第四十五条，按国家行政建制设立的市，组织编制城市规划，应当遵守本办法。县人民政府所在地镇的城市规 划编制，参照本办法执行。四区划定重点在城市总体规划阶段，因此适用于按国家行政建制 设立的市， 县人民政府所在地镇可参照执行。1.5 本指南若与地方有关城市总体规划阶段工作深度要求不一致时，可以本指南为基础，结合地方相关部门要求划定。2 术语2.1 城市总体规划编制中的四区划定，应遵循依法划定、科学编制、因地制宜的原则。四区本质上是对土地开发权的管制，具体地域范 围的划定 应慎重。禁止建 设区管制严格，具体范围应
8、当有法律法规 支持。限制建 设区和适宜建设 区关系到城镇建设用地选择，需要通过研究空间增长边 界来确定具体范围，必 须强调规 划编制的科学性和合理性。我国设市城市行政级别、地域范围差别很大，四区划定的必要性和可能性要综合考虑城市的城乡建设密集程度、建 设管理水平等来确定，因此在提出城市总体规划编制中四区划定的基本要求以外，鼓励各地因地制宜调整四区划定的深度。2.2 四区重点管制城镇建设行为，即具有一定规模的、应在城乡规划指导下进行的建设行为。单个建设行为，如交通、市政、军事设施、农村住宅建设等，应依据相关法律法规、规划或者环境影响评价等来决定是否建设。城镇建设行为具有一定规模， 对生态环境、
9、历史文化、公共安全的影响程度大，应在城乡规划指导下进行。而单个建 设行为对生态环境、 历史文化、公共安全影响不同，无法3提出统一的管制方式，比如在水源一级保护区需要建设供水 设施，但不可建 设住宅。从管理而言，现行法律并没有要求城市市域范 围内的所有建 设行为都有城乡规划指导，比如村庄规划仅是有条件的村庄才编制，量多面广的 农村住宅建 设许多并没有规划作依据。因此，单个建设行为应依据依据相关法律法规、 规划或者环境影响评价等来决定是否建设。2.3 禁止建设区，是范围依法确定、区内严格禁止城镇建设及与限建要素无关的建设行为的地区。按照国家规定需要有关部门批准或者核准的、以划拨方式提供国有土地使用
10、权的建设项目，确实无法避开禁止建设区的，必须经法定程序批准，必须服从国家相关法律法规的规定与要求。总结我院、深圳院、广州院等现有的部分总规项目和深圳基本生态控制线、北京限建区规划的实践，对禁止建设区有三种管制程度不同的定 义 ：一是禁止任何建设行为，特殊项目必须经审批允许，如温岭；二是禁止与限建要素无关的建 设行为，如襄樊、天津；三是禁止城镇建设，如北京、成都、包头、苏州、广州。各地对禁止建设区的概念差异，根本上是反映了各地对于空 间管制的理念有区别。从现有实践来看，有两类不同管制方式，一类是禁止建设区范 围大，但管制相对宽松。如深圳的禁止建设区为基本生态线范围，面 积 974 平方公里，占市
11、域面积的 50。禁止建设区内可建设重大道路交通设施、市政公用 设施、旅游 设 施和公园；另一类是禁止建设区范围小，比如水源保护地根据一 级保护区、二 级保护区来区 别对待，但管制严格。四区划定是目前城市总体规划编制中的重要工作，但 实际 管理中四区是一项长期艰巨的工作，管理艰难（涉及到多方面利益博弈）、起步晚（ 1996 年珠江三角洲经济区城市群规划是较早提出空间管制的规划）、基 础薄弱（多数城市工作基 础和城市管理薄弱，资料缺乏）。如深圳市从 2003 年开始提出基本生态控制线，到 2005 年 11 月出台深圳市基本生态控制线管理规定（深圳市人民政府第 145 号令），到 2007 年 9
12、 月实际开始进行现状一级水源保护区内违法建设清退， 经历了近五年 时间且实际管理推进艰难。因此从依法行政和现实管理基 础的角度，本指南 认为现阶 段四区划定宜范围小，但管制严格，重点是保护核心要素。本指南定义的禁止建设区有三方面内涵：一是范围依法划定；二是区内严格禁止与限建要素无关的建设行为，也禁止城 镇建设，如自然保 护区缓 冲区内禁止与科学研究观测无关的建设行为，一级水源保 护区禁止新建、 扩建与供水 设施和保护水源无关的建设项目；三是特殊的建设行为需要经过法定程序批准，并服从法律法 规的规定与要求。其中特殊的建设行为包括交通、市政、军事设施等，但不应包括村庄住宅建设，禁止建设区内的农村居
13、民点应择期搬迁。2.4 限制建设区，是范围依法或由城乡规划确定、区内原则上禁止城镇建设的地区。按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目在控制规模、强度下经审查和论证后方可进行。总结现有的案例和实践，限制建 设区有三种不同的定义：一是禁止一般开 发建设行为，仅允许必要的建设行为；二是原则上禁止城镇建设，如北京、成都；三是在控制规模强度后经论证可城镇建设，如襄樊、苏州。4对限制建设区的概念差异，在于 对限制建设区和适宜建设 区的理解。根据土地管理法（2004），应切实保护耕地，严格保护基本农田，控制非 农业 建设占用农用地。征收基本农田、或基本农田以外的耕地超 过 35 公顷的、或其他土地超
14、过 70 公顷的，由国 务院批准，征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直 辖市人民政府批准，并报国务院备案（第四十五条）。在实际操作中，国家要求耕地和基本农田保护数量大、 质量好，现有城镇建设用地周边多是良田。因此，各地土地利用规划除将城乡规划确定的城乡建设用地范围内调整为建设用地和一般农田外，周 边地区一般尽可能划为基本 农田。即市域范 围内，除了已经建设区和禁止建设区，可 进行城镇建设地区（适宜建设 区）仅是城镇规划确定的城镇建设用地范围内用地，其余地区 应是限制建设区。在实际建设中，城镇建设将很容易出 现规模超过原有规划，或者规模适宜但用地边界超越原有规划的情况，各地多是通 过频繁调
15、整或修编城乡规 划和土地利用规划来解决，这也严重损害了城乡规划在公众中的严肃性和权威性。随着国家宏观调控，土地利用规划和城乡规划修改日益严格。因此，本指南认为， 应当增加城镇建设用地边界的弹性，适宜建设区、空间增长边界都可作为增加弹性的规划手段。本指南定义的限制建设区有三方面内涵：一是范围依法或由城乡规划确定，主要考虑城镇组团隔离地带和区域绿地应划为限制建设区，而其范围是根据城乡规划确定的；二是区内原则上禁止城镇建设，城 镇建设应在适宜建设区内 进行；三是必要的建设行为在控制规模、强度下经审查 和论证后方可进行。其中，必要的建设行为包括交通、市政、军事设施和农村住宅等，但应经过一定程序方可进行
16、，如建设部门的选址意见书和乡村建设规划许可证、土地部 门的国有土地使用证等。2.5 适宜建设区，是范围应在城乡规划确定的空间增长边界或规划建设用地内、城镇建设应依照城乡规划进行的地区。建设用地总量必须严格执行土地利用规划要求，贯彻保护耕地的国策。总结现有的案例和实践，适宜建 设区有两种思路不同的定 义：一是强调自然客观属性，是经评价适宜城镇建设的地区，如北京、广州；二是与规划协调，限于规划用地范围或空间增长边界内，如深圳、襄樊。本指南认为，适宜建设区应当是可以 进行城镇建设地区， 应 当位于城市、镇、乡及村庄规划确定的空间增长边界或者规划建设用地范围内。在保持建设用地总量不变的情况下，可设立一
17、定程序调整具体的建 设用地边界，或者采用空间增长边界与土地利用规划协调，增加规划弹性。2.6 已经建设区，是规划基期确定的已有城镇建设用地的地区。现有的案例和实践对已经建设区定义基本一致，即 现有的城 镇建设用地或者建成区。据城市规划基本术语标准（GB/T 5028098）及条文说明，城市建成区在单核心城市和一城多镇有不同的反映。在 单核心城市，建成区是一个实际开发建设起来的集中连片的、市政公用设施和公共 设施基本具备的地区，以及分散的若干个已经成片开发建设起来，市政公用设施和公共 设施基本具备的地区。 对一城多 镇来说，建成区就由5几个连片开发建设起来的，市政公用 设施和公共设施基本具 备的
18、地区所组成。如 连云港市和淄博市。本指南定义已经建成区为规划基期确定的已有城镇建设用地的地区。3 基础资料3.1 四区划定应收集齐备有关城市和区域的勘查、测量、自然生态、人文历史、环境保护和基础设施等现状和规划基础资料。3.2 基础资料可视所在城市的特点及实际需要增加或简化，并进行分析汇编，基础资料数据、范围必须准确。3.3 四区划定的基础资料应包括：（1）市域、规划区及中心城区近期测绘的地形图；（2）市域、规划区及中心城区近期拍摄的遥感图；（3）市域、规划区及中心城区土地利用资料；（4）生态环境资料，包括河湖湿地、风景名胜区、森林、自然保护区、耕地、绿色廊道、海洋保护；（5）资源利用资料，包
19、括矿产资源、文物、地质遗迹、水资源；（6）公共安全资料，包括地质环境、环境卫生工程设施防护、基础设施防护、洪涝调蓄、噪音污染防治、军事设施。4 划定方法4.1 四区具有时效性，其期限应与城市总体规划的规划期限一致。从现有总规项目和实践来看，重要的争 论是四区是永久不 变的， 还是有一定时限的？本指南认为，四区划定是城市 总体规划编制中的一项工作，其时限应当与城市总体规划的规划期限一致。理由如下：首先，四区划定涉及到某些限制性要素具有明确时效，如基本农田保护区的时限取决于土地利用规划。其次，有些限制性要素是由城市规划确定的，而城市规划是有时限的，如城镇组团隔离地区。第三，有些限制性要素是随时间发
20、生变化，不是永久不变的，如风景名胜区扩区（五指山风景名胜区），或某些自然保 护 区由于过度利用造成资源退化，范围缩小等。最后，适宜建设区应在总体规划确定空间增长边界或者规划城市建设用地范围内，而总体规划具有 规划时限。4.2 城市总体规划编制中四区划定工作宜按下列程序进行：（1）收集分析相关基础资料；（2）根据现状城镇建设用地图识别并划定已经建设区；（3）根据相关法律法规划定禁止建设区；（4）根据相关法律法规、用地评价等划定部分限制建设区；6（5）研究空间增长边界，确定建设用地，并据此划定适宜建设区和限制建设区。在保持建设用地总量不变的情况下，可设立一定程序调整建设用地边界。从现有总规项目和实
21、践来看，争 论在于四区是用地布局方案的前提，还是四区应与用地布局方案同时划定？本指南认为，四区划定应与用地布局方案同 时划定，是互 为 前提。因为四区中，禁止建设区可认为是客观前提，但限制建 设区、适宜建 设区都与用地布局方案密切相关。如列入限制建设区的城镇组团隔离绿地是由用地布局结构决定的，适宜建设区则根据空间增长边界或规划建设用地范围决定。根据前面的术语，本指南认为 适宜建设区应在城乡规划确定的空 间增长边界或建设用地范围内。四区划定程序可为 ：先划定已经建设区和禁止建 设区，然后根据空 间增长边界研究划定适宜建设区和限制建设区。限建区禁建区已建区禁建区禁建区禁建区在保持建设用地总量不变的
22、情况下，可依程序调整具体用地边界规划建设用地或空间增长边界内，即适建区4.3 四区划定的限制性要素及分区可以下表为基础，结合地方相关法律法规来划定，具体范围宜依据相关部门资料综合确定。类型 限制性要素禁止建设区 限制建设区 资料所在部门资料情况河湖湿地河流、江河、湖泊、运河、渠道、水库等水域水滨保护地带（滨河带、库滨带）水利 水系及水资源相关风景名胜区特级保护区、一级保护区二级保护区、三级保护区建设 风景名胜区规划森林 森林公园内的珍贵景物、重要景点和核心景区森林公园其它地区、林地（包括防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林）林业 林业规划自然保护区核心区、缓冲区 实验区 环保 自然保护区
23、批复文件生态环境类限制性要素耕地 基本农田 一般农田 国土 土地利用规划7类型 限制性要素禁止建设区 限制建设区 资料所在部门资料情况绿地 城镇绿化隔离地区、区域绿地规划、园林城乡规划、绿地系统规划海洋保护海洋自然保护区、海滨风景名胜区、重要渔业水域及其他需要特别保护的区域海滨保护地带 海洋、环保、渔业海洋保护矿产资源矿产资源密集地区 国土 矿产资源总体规划文保单位保护范围 文保单位控制地带 文物 文保单位文物地下文物埋藏区 历史文化保护区 文物、规划历史文化名城保护规划地质遗迹二、三级保护区国土 地质遗迹地质遗迹地质遗迹一级保护区地质公园 国土 地质公园名录饮用水水源一级保护区 饮用水水源二
24、级保护区、饮用水水源准保护区环境、水利环保规划、水源水库资料资源利用类限制性要素水资源水工程保护范围 中心城以外地区地下水超采区水利 地下水、水资源开发利用地质灾害危险区 地质灾害易发区 国土 地质灾害防治规划工程建设不适宜区 工程建设适宜性差区 勘查 工程地质评价大于 25 度的陡坡地 水土流失重点治理区 水利 地质灾害地质环境地震活动断裂带 地震 地质灾害防治规划垃圾焚烧场防护区 堆肥处理厂防护区 环卫 环卫规划垃圾填埋场防护区 污水处理厂防护区 环卫 环卫规划粪便处理厂防护区 环卫 环卫规划危险废弃物处理设施防护区安监 危险品材料危险品仓库安全防护区 安监 危险品材料辐射照射控制区 辐射
25、照射监督区 环保 辐射照射环境卫生工程设施防护核电安全防护非居住区 核电安全防护限制区、烟羽应急计划区核电厂 核电安全公路及公路建筑控制区 交通 公路设施铁路设施用地 铁路设施保护区 铁路 铁路设施公共安全类限制性要素基础设施防护变电设施用地、输电线 电力设施保护区 电力 电力设施保8类型 限制性要素禁止建设区 限制建设区 资料所在部门资料情况路走廊和电缆通道 护广播电视设施保护区禁止建设区广播电视设施保护区控制建设区广电、移动广电设施保护机场净空保护区 民航 机场净空洪涝调蓄行洪通道、防洪规划保留区、防洪工程设施保护范围重要蓄滞洪区、一般蓄滞洪区、蓄滞洪保留区、洪泛区水利 防洪规划机场噪音控
26、制区 环保公路环境噪声防护区 环保铁路环境噪声防护区 环保噪音污染防治轻轨环境噪声防护区 环保区域环境噪声适用区划军事设施军事禁区、军事管理区 军事设施保护区 军事 军事设施5 成果要求5.1 城市总体规划编制中四区划定的成果包括文件及图纸两部分。5.2 城市总体规划编制中，应在规划区图纸和文件明确划定和表达四区范围，应在中心城区明确划定四线。特殊的城市可在市域或中心城区图纸和文件明确划定和表达四区范围。整理现有的总规项目，四区划定的空 间层次争议很大，关 键 是用地全覆盖且用图纸表达的四区，应在哪一空间层次划定？有在市域 图纸用地全覆盖式划定四区的，如淮南；有在规划区图纸用地全覆盖式划定四区
27、的，如北京、深圳、合肥、中山、温岭、连云港、苏州、安阳；有在中心城区图纸 用地全覆盖式划定四区的，如包头、襄樊。四区划定的空间层次争议反映了我国城市差异巨大。在整理的城市中，市域面积从926 平方公里（温岭）、1952 平方公里（深圳）、2475 平方公里（淮南）到 15285 平方公里（玉溪）。城乡建设用地占市域面 积比例从不到 5（包头）到 38（深圳），城市管理水平从精细（深圳市每三个月进行一次遥感监测用地变化）到粗放（玉溪的国家级自然保护区无法划定界线）等等。城市的差异决定了四区划定空 间深度的可能性和必要性不同。本指南提出所有城市总体规划编制中四区划定的基本空间要求，即应在规划区用地
28、全覆盖、图纸和文字划定和表达四区，同时提出具备条件的城市 应在市域划定四区，不具备条件的城市可在中心城区划定四区。之所以以规划区 为划定和表达四区的核心空间层次，是因为：依据中华人民共和国城乡规划法第二条，制定和 实施城 乡规划，在 规划区内进行建设活动，必须遵守本法。依据中华人民共和国城乡规划法第十七条，城市 总体规 划、 镇总体规划的内容应当包括禁止、限制和适宜建设的地域范 围等。 规划区范围、规划区内建设用地规模、基础9设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容， 应当作为城市总体 规划、 镇总体规划的强制性内容。依据城市
29、规划编制办法第三十条、第三十一条，市域城镇体系规划应当确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保护与利用的综合目标和要求，提出空间管制原则和措施。中心城区规划应当划定禁建区、限建区、适建区和已建区，划定历史文化街区、历史建筑保护范围（紫线），划定各种功能绿地的保护范围（绿线），划定河湖水面的保护范围 （蓝线）。据此，规划区是规划管理部门 重要的管理地域，要在 规划区 颁发选址意见书、建设用地许可证、建设工程许可证、乡村规划建设许可证，在规划区提出规划设计条件、许可临时建筑、审批地下空间、完成竣工验收。但在现行的城市规划编制办法中，对规划区没有明确的规划编制要求和内容，缺乏技
30、 术管理支撑。因此虽然城市规划编制办法提出以中心城区划四区，本指南认为， 应以规划区为核心划定四区，中心城区划定四线。表 中华人民共和国城乡规划法关于规划区与行政区域关系界定规划区概念的适用范围 涉及的空间区域 法律条款领域 行为 规划区 行政区域制定和实施规划 第二条第一款法律管辖 建设活动 城镇体系规划 第二条第三款规划编制 城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划 第二条第三款选址意见书 第三十六条提出规划条件 第三十八、四十条规划建设用地许可证 第三十七、三十八条规划建设工程许可证 第四十条乡村规划建设许可证 第四十一条临时建筑（许可） 第四十四条地下空间（规划审批） 第三十三条规划行政权力
31、规划实施竣工验收（规划条件核查） 第四十五条引自：石楠，论城 乡规划管理行政权 力的责任空间范畴写在城乡规划法颁布实施之际，城市 规划，2008 年第 2 期， p115.3 一般城市应在市域文件确定四区或者提出限制性要素的管制要求，图纸可示意性的表达禁止建设区或者重要的限制性要素。具备以下条件之一的城市宜在市域图纸和文件明确划定和表达四区范围：（1）城市发展与市域城镇关联度高，需合理布局各城镇；（2）城市与乡村建设密集，需统筹安排市域用地。10在市域，基本要求是文字能划定四区，图纸可示意性的表达禁止建设区或者重要的限建要素。具备以下条件之一的城市宜在市域 图纸和文件明确划定和表达四区范 围：
32、（1）城市发展与市域城镇关联度高，需合理布局各城 镇。 这是指因市域面 积小，或城市管理水平高，或城市空间发展需要 统筹考虑市域各城镇布局的城市；（ 2）城市与乡村建设密集，需统筹安排市域用地。这是指城乡建设密集的城市，如长三角、珠三角地区，应综合安排市域用地。5.4 一般城市应在规划区文件和图纸明确划定和表达四区范围。中心城区较小且规划区过大的城市，宜在规划区文件确定四区，在中心城区图纸明确划定和表达四区范围。在规划区，一般城市要求图纸 和文字能明确划定和表达四区范 围，但特殊城市可在中心城区图纸明确划定和表达四区范围。因为在实际总规编 制中， 规划区一般划为市区范围，但有些城市市区很大，没必要也无法在规划区图纸落实四区。如包头，规划区面积 2047 平方公里，规划城市建设用地 322 平方公里，仅占 16。因此包头在中心城区 950 平方公里范围内划定四区。5.5 应在中心城区文件和图纸明确划定四线。
