1、扶贫资金运行存在的问题及管理对策研究以万州区为例硕士研究生杨洪霞指导教师丁忠民教授摘要为进一步解决农村贫困问题，逐步缩小地区与地区、农户与农户之间的发展差距，实现共同富裕的目标，十一届三中全会以来，国务院十分重视扶贫工作，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量参与，扶贫 l 作经历了体制改革推动扶贫、大规模开发式扶贫、扶贫攻坚三个阶段，扶贫方针也随之由“救济式扶贫” 、 “区域开发扶贫”和“开发式扶贫”的转变，扶贫工作取得了举世瞩目的成绩。从 1978 年 2010 年，经过 30 多年的不懈努力，使农村没有解决温饱问题的贫困人口由 2.5 亿减少到了 2010 年 2688 万人，占农村人口
2、的比例从 30.7%卜降到3.0%左右，农村贫困人口的温饱问题基本解决。万州区是重庆市集山区、库区和第二大城市于一身的国家级扶贫开发区， “十一五”以来，通过大力实施“一次规划，分批实施，集中帮扶，整体脱贫”的整村推进扶贫战略，扶贫开发_作取得了显著成效。贫困状况明显缓解、生产生活条件明显改善、产业扶贫步伐明显加快、农村社会事业明显进步。全区贫困人口数量由 2000 年的 21 万人，一卜降到 2010 年的14 万人，下降了 28.6%;贫困发生率由 12%下降到 7.0%。干部群众的精神面貌和思想观念发生了积极变化，商品意识、市场意识、科技意识日益增强，经营领域逐步拓宽，人流物流信息流增加
3、，生活生产方式明显改变，开始走上脱贫致富之路。但贫困面大、贫困程度深、自然条件差、生态保护任务重的状况没有根本性改变，受区域性贫困和能力性贫困因素的制约，扶贫开发任务依然十分艰巨。通过深入扶贫、农业、统计等区级部门、贫困乡镇和农户调查，了解扶贫政策和资金使用及运行效果，掌握了大量的第一手资料。经分析，扶贫工作还存在扶贫资金供给能力有限、资金使用透明度不高、项目和资金多头管理、扶贫资金使用效益不高等问题，究其原因，主要是:扶贫部门统筹协调能力有限、扶贫资金投向影响扶贫效果、乡镇扶贫资金运行机制影响扶贫效果。因此，切实提高扶贫资金使用效益，是当前和今后扶贫资金面临的一个深层次问题。结合调查研究，提
4、出如下对策:适度调整扶贫资金政策。通过适当调整扶贫策略，采取分散扶持向集中扶持转变、采取扶持千家万户向扶持新型农民转变;通过创新思维，调整扶贫项目配套资金政策，减少或者免除国家扶贫开发工作重点县基本建设项目地方配套的资金，使建设项目按计划竣工并发挥论文摘要扶贫的效益作用;通过明确界定扶贫职责，强化扶贫办的协调功能，完善扶贫管理体制，加大扶贫资金及扶贫项日的统筹协调力度，充分发挥有限资金的带动效应。加强扶贫资金使用管理。通过选准扶贫重点和资金投向，集中资金，重点解决贫困地区的水、电、路等基础设施建设，优先保障涉及人类基本权利的公共产品供给，侧重对贫困村的产业扶持和贫困人口的人力资源开发，降低小额
5、信贷的准入门槛和利率水平，改善农村金融服务，加大边远山区和深山峡谷地区的扶贫移民的力度，改善贫困农户的生存环境，改变农民的生活方式;通过加强扶贫项目管理，加强扶贫项目的可行性研究，严格项目审扎七程序，增加项目透明度。搞好扶贫资金的监督管理。强调扶贫资金管理与使用的全程公开与阳光化运作，加大扶贫资金运行的全程监管，建立处罚与激励机制，探索扶贫资金监管责任追究机制，推行扶贫资金签收反馈制，实行扶贫资金项目村级义务监督小组。提高扶贫资金的使用效益，防止截留和!挪用。建立城乡一体的扶贫政策和发展战略。在确定扶贫资源分配格局的时候，坚持城乡整合的政策导向，统筹城乡的扶贫政策和战略。建立多元化的扶贫投入机
6、制，确保扶贫工作的顺利进行。非政府组织可以更好地动员民间资源，广开筹资渠道，有助于改善政府公共产品的供给效率，提高政府扶贫资金的使用效率。采用财政扶贫资金作“引子” ，吸引城市工商资本到贫困村领办创办农业经济实体，鼓励土地集约化经营，推行业主制扶贫，既解决了在财政资金不足、在家老年人就地务工问题，又可促进贫困地区农业可持续发展。关键词:扶贫资金运行问题对策学位论文第 1 章前言1.1 研究背景在经济全球化、可持续发展的主题下，拯救穷人、反对贫困，已成为国际性话题，成为全球性的热点问题和共同行动之一。缓解贫困、消灭贫困，缩小贫富差距，实现全国人民的共同富裕，是中国政府和全国人民的共同目标。从多年
7、和各地区反贫困的实践经验上看，资金是反贫困的重要因素。改革开放以前，我国没有明确提出扶贫问题。党和政府只是对于特殊贫困人口给予关注和生活照顾，对农村普遍的大面积贫困并未引起重视。但从中国的国情来看，中国是一个农业大国，贫困人口绝大多数分布在农村。1977 年，中国农村绝对贫困人口占当时全国人口的 250其二是解决“温饱” ，而不是彻底摆脱贫困，农村除了温饱问题，还有人文贫困;再者即便是从“根本上”摆脱了绝对贫困，也还存在相对贫困问题。在我国加入世界贸易组织、全面建设小康社会的新时期，没有占全国人口大多数的农户的小康，就谈不上全国人民的小康，目前，国家扶贫资金的大量投入(从 1980 到 201
8、0 年国家累计安排扶贫资金 2000 多亿，其中 2010 年为 223 亿元) ，对贫困地区的扶贫开发的顺利推进提供了资金保障。但是，从扶贫项目资金的管理使用情况看，也还存在一些值得探讨和研究的问题，如扶贫资金的管理存在多头性，扶贫项目资金的安排存在分散性，扶贫项目的论证缺乏周密性，扶贫项目实施监督缺少透明性，扶贫绩效考评没有严密性等问题。 中国农村扶贫开发纲要(2001 一 2010 年)提出:切实提高扶贫资金使用效益，是当前和今后我国扶贫资金面临的一个深层次问题。从万州区来看，它是一个集山区、库区和重庆第二大城市于一身的国家级扶贫开发区，幅员面积 3457 万平方公里。2010 年，全区
9、总人口为 173.3 万，农业人口 111 万，其中贫困人口为 14 万人，占全区总人口的 8.1%。全年完成地方财政收学位论文第 1 章前言入 33.6 亿元，支出 71.5 亿元。万州区贫困人口所占比重大，基础设施、通讯设施落后，农民受教育程度低。因此，分析万州区扶贫资金运行情况，找出存在的问题及造成的原因，研究出解决的对策，对提高扶贫资金的使用效益，早日实现脱贫致富，构建和谐社会具有重要的理论价值和现实意义。1.2 研究目标及思路本论文研究目标是对扶贫资金运行存在的问题及对策研究。研究的基本思路是:深入了解万州区扶贫资金使用现状、存在问题及原因，以万州近五年扶贫资金的投向及使用效益的资料
10、为基础，进行实证绩效分析，从而提出一些解决问题的对策。1.3 研究的基本方法本文将立足于搜集万州实际情况的基础上，以扶贫资金运行的相关理论与实际相结合，对万州区扶贫资金运行存在的问题与对策进行了分析。硕十学位论文第 2 章扶贫资金相关概念界定及内涵第 2 章扶贫资金相关概念界定及内涵2.1 贫困的内涵及类型2.1.1 贫困的内涵贫困是一个世界性问题，消灭贫困是一个世界性课题。在反贫困理论研究和实践中，人们对贫困的理解虽然有许多共同的认识，但也存在不少差别。贫困涉及经济、社会、历史、文化、心理和生理等各个方面，具有不同背景的人往往从不同的角度认识贫困，对贫困作出各种不同的理解。在不同的历史时期和
11、不同的地域，贫困也具有不同的内涵。贫困首先被看作是一种经济现象。从经济学的角度来看，贫困是由于收入不足而导致的生活医乏状态。因而，有人把贫困界定为缺少达到最低生活水平的能力，也有人把贫困界定为个人或家庭的经济收入不能达到社会可接受的生活标准那种状况。总体而言，从经济学的角度看，贫困是因为经济收入不足而不能达到最低生活水平或社会可接受的生活标准的状况。但是，什么是社会可接受的生活标准，人们有不同的理解，这也是至今没有一个人们公认的统一的贫困标准的原因。贫困也是一种社会现象，贫困具有一系列经济社会特征。因此，仅仅从经济学意义上来理解贫困是不够的，许多学者、研究机构和相关部门正是从经济社会特征上来界
12、定贫困的。世界银行在其年度报告1981 年世界发展报告中指出:“当某些人、某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取他们那个社会公认的，一般都能享受到的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会，就是处于贫困状态。 ”在以贫困问题为主题的1990 年世界发展报告中，世界银行给贫困所下的定义是:“缺少达到最低生活水准的能力” 。该报告同时指出，衡量生活水准不仅要考虑家庭的收入和人均支出，还要考虑那些属于社会福利的内容，比如医疗卫生、预期寿命、识字能力以及公共货物或共同财产资源的获得情况。它用营养、预期寿命、5 岁以下儿童死亡率、入学率等指标，作为以消费为基础对贫困进行衡量的补充。这是一个基本上可以接受
13、的定义，但其中的最低生活水准显然需要具体化。1989 年欧共体给贫困下的定义是:“贫困应该被理解为个人、家庭和群体的资源包括物质的、文化的和社会的如此有限，以至于他们被排除在他们所处的国家可以接受的最低限度的生活方式之外。 ”1998 年诺贝尔经济学奖得主、印度籍经济学家阿马蒂亚森在作为能力剥夺的贫困中指出:“贫困必须被视为是一种对基本能力的剥夺，而不仅仅是收入低下。 ”英国学者奥本海姆在贫困的真相一书中，给贫困所下的定义是:“贫硕十学位论文第 2 章扶贫资金相关概念界定及内涵困指物质上、社会上和情感上的匾乏。它意味着在食物、保暖和衣着方面的开支少于平均水平。贫困夺去了人们建立未来大厦你的生存
14、机会的工具。它悄悄地夺去了人们享受生命不受侵害、有体面的教育、有安全的住宅和长时间的退休生活的机会。 ”另一位英国学者汤森德也认为，那些缺乏获得各种食物、参加社会活动和最起码的生活和社交条件的资源的个人、家庭和群体就是贫困的。综合有关机构的观点和学者们的研究，贫困实际上包括两层意思。第一，贫困是由于资源的匾乏，从而使其生活水平低于社会可以接受的最低标准。这里讲的资源，既包括物质资源，也包括文化的和社会的资源。第二，从根本上讲，贫困是缺乏手段、能力和机会。因此，要克服贫困，就要给贫困者以扶持，换言之，社会不应该仅仅被动地保障贫困者的最低生活水准，而应该更多地把注意力投向铲除人们陷入贫困的根源，主
15、动地保障贫困者拥有必要的手段、能力和机会。所以，贫困指的是由于缺乏物质的、文化的和社会的资源而处于一种社会不可接受的最低生活水平或生存状态，以及由于缺乏必要的手段、能力和机会而不能摆脱这种最低生活水平或生存状态。2.1.2 贫困的类型从不同的角度或根据不同的标准，可以把贫困划分为不同的类型。首先，根据贫困的内涵，可以分为广义的贫困和狭义的贫困。狭义的贫困是指在一定的社会生产方式下，不能满足最基本的生存需要，生命的延续受到威胁。这主要是从满足人的生理需要的意义上来讲的，缺乏维持生理需要的最低生活标准就是贫困。广义的贫困则不仅包括不能满足最基本的生存需要，还包括社会的、文化的、环境的等因素，比如文
16、化教育状况、医疗卫生状况、生活环境状况和人口预期寿命。广义的贫困大大扩展了狭义的贫困的内涵。世界银行在2000 一 2001年世界发展报告中对贫困的理解就是广义的。报告认为，贫困除了物质上的匿乏、低水平的教育和健康外，还包括风险和面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身的需求和缺乏影响力。其次，根据贫困的成因，可以分为普遍性贫困、制度性贫困、区域性贫困和阶层性贫困。普遍性贫困是由于经济和社会的发展水平低下而形成的贫困。比如原始社会，由于生产力发展水平低，生产活动未能充分展开，食物都十分缺乏，原始人事实上生活在一种普遍贫困的状态之中。制度性贫困是由于社会经济、政治、文化制度所决定的生活资源在不同社区
17、、区域、社会群体和个人之间的不平等分配，所造成的某些社区、区域、社会群体、个人处于贫困状态。区域性贫困是由于自然条件的恶劣和社会发展水平低下所出现的一种贫困现象。我国农村贫困人口的分布就具有明显的区域性，集中分布在若干自然条件相对恶劣的地区。学位论文第 2 章扶贫资金相关概念界定及内涵阶层性贫困则是指某些个人、家庭或社会群体由于身体素质比较差、文化程度比较低、家庭劳动力少、缺乏生产资料和社会关系等原因而导致的贫困。再次，贫困既是一个绝对概念，又是一个相对概念，因而可以把贫困区分为绝对贫困和相对贫困。绝对贫困又叫生存贫困，指缺乏维持生存的最低需求品，不能维持最基本的生存需求。相对贫困也叫相对低收
18、入型贫困，是指虽然解决了温饱问题，但不同社会成员和不同地区之间，可能存在着明显的收入差异，低收入的个人、家庭、地区相对于全社会而言，处于贫困状态。2.2 扶贫资金的构成2.2.1 扶贫资金的来源与构成财政扶贫资金来源包括中央财政安排的资金和重庆市的配套资金。全市配套资金按不低于中央财政安排资金额度的 30%比例落实。全市配套资金由市、区县(自治县、市) 两级财政共同负担。其中，市财政按中央财政安排资金 20%的比例配套，区县(自治县、市)财政按市财政安排资金 10%的比例配套。区县(自治县、市)财政确无力足额配套的，可用相关部门的专项资金予以配齐。市、区县(自治县、市)财政应负担的配套资金，在
19、年初预算中足额安排。2.2.2 扶贫资金白勺种类扶贫资金包括财政扶贫资金、以工代贩资金和信贷扶贫资金等。财政扶贫资金和信贷扶贫资金，重点用于发展种植业、养殖业、科技扶贫(优良品种的引进、先进实用技术的推广及培训等);适当用于修建乡村道路、桥梁，建设基本农田(含畜牧草场、果林地)，兴建农田水利，解决人畜饮水问题，发展农村基础教育、医疗卫生、文化、广播、电视事业。以工代贩资金，主要用于贫困地区基础设施建设，改善群众生产、生活条件和生态环境，重点修建县、乡、村道路(含桥、涵) ，建设基本农田，兴建小型、微型农田水利，解决人畜饮水及开展小流域综合治理(含造林、种果、畜牧草场建设)等;适当用于异地扶贫开
20、发中的移民村基础设施建设。2.3 扶贫资金的运行2.3.1 扶贫资金的运行过程农村扶贫资金一般包括财政扶贫资金、信贷扶贫资金和以工代贩资金三个部份。农村扶贫资金由于形成不同，其运行过程也各不相同。财政扶贫资金由财政部门和扶贫部门等联合下达，地方扶贫开发领导小组根据具体情况讨论决定资金分配。财政扶贫资金不需要偿还，因此，其运行只涉及发放和使用两个阶段。信贷扶贫资金由中国农业银行按计划下达，并在扶持对象将计划全部落实到项目后，学位论文第 2 章扶贫资金相关概念界定及内涵按项目进度及时拨付资金。发放时，中国农业发展银行和扶持对象还要签订借款合同。它一般使用于效益较好，能实现价值增值和还贷的项目，信贷
21、扶贫资金需要连本带息偿还，因此，它的运行过程包括发放、使用和回收三个阶段。以工代贩资金由发改委、财政联合下达，地方发展改革部门根据国家下达的计划指标，按照主管部门批准的建设规模，以实物或货币支付民工的劳务报酬，它不需要偿还，其运行过程就只包括发放和使用两个阶段。2.3.2 扶贫资金的运行规律农村扶贫资金和其他资金形式一样，也是在不断的运行之中。它既符合资金运行的一般原理，又有自身的运行规律，充分认识和把握农村扶贫资金的运行规律，有助于我们搞好农村扶贫资金的管理，提高农村扶贫资金的使用效益。财政对农村扶贫资金的影响规律。扶贫资金主要来源国家财政及地方财政，因此，财政收支的状况和财政政策都会影响到
22、扶贫资金的实际投放数量。当财政收入增加，扶贫资金的投放就有保证，否则，就可能出现资金不到位等问题。当然，扶贫资金与财政之间也不是单方面的，扶贫资金反过来也影响财政，它的投入使用，可以促进贫困地区农业的发展，从而影响财政收入。扶贫资金的增值规律。资金是处于不断循环之中的，资金的每一次循环，都应当带来一定的增值额。资金的增值是信贷资金的内在要求和必然规律。因此，信贷扶贫资金扶持项目的原则、对象都要求信贷扶贫资金要不断循环，在循环过程中创造出最大的社会效益和经济效益，实现价值增值。扶贫资金和农村经济相互影响的规律。一方面，农村经济影响农村扶贫资金。首先，农村经济结构决定了农村扶贫资金的使用结构。其次
23、，农村经济的发展影响农村扶贫资金的回收。农村经济发展得好，所创造的国民收入多，农村扶贫资金的回收才有保障。另一方面，农村扶贫资金也影响农村经济。贫困地区农村经济的发展需要资金的投入，而农村扶贫资金的投放，在一定程度上满足了贫困地区农村经济发展对资金的需求，它的有效使用可以促进贫困地区农村经济的发展。其次，农村扶贫资金的使用方向、结构和进程，对贫困地区农村经济发展也有一定的影响。因此，我们要正确认识和自觉运用农村扶贫资金的运行规律，提高农村扶贫资金的管理水平，充分发挥其在引导贫困地区经济发展方面的积极作用。2.3.3 扶贫资金的运行原则由于我国农村扶贫工作的长期性和艰巨性，决定了扶贫资金的运行必
24、须遵循一定的原则。安全、有效原则。财政扶贫资金的使用必须遵循规范、有序、安全、有效使用原则、统筹安排集中使用原则、突出重点整体推进原则、贫困群众主体性原则学位论文第 2 章扶贫资金相关概念界定及内涵和绩效考核与奖惩问责并举的激励原则。旨在盘活扶贫资金存量、用好增量、树立样板、用出效益。重点围绕产业化扶贫、整乡推进、劳动力培训转移、扶贫贷款贴息等项目。有偿使用原则。扶贫资金除科技培训、技术推广等无法偿还的项目外，一律采取有偿周转使用方式，即财政安排的扶贫资金作为村扶贫周转资金，供村民以借用方式进行有偿使用。农户借款期限和有偿使用费根据扶贫开发项目生产回收期和村民承受能力确定。资金收回后仍继续用于
25、该地扶贫工作，可奖励扶贫工作较好的乡、村，用于进一步发展生产项目。统筹兼顾原则。扶贫资金的使用必须坚持经济效益与社会效益、生态效益兼顾的原则。扶贫资金只有投入到经济效益好的项目，才能到期收回并继续周转使用。但由于扶贫资金性质的特殊性，还必须兼顾其生态效益和社会效益，对那些有利于生态环境保护、资源保护及能有效带动贫困地区经济社会发展的项目要优先支持，如贫困地区的人畜安全饮水、小型农田水利项目建设等。学位论文第 3 章扶贫资金的运行现状分析第 3 章扶贫资金的运行现状分析3.1 扶贫资金的投入现状2006 一 2009 年，万州区累计投入各类扶贫资金 61351.4 万元，其中，财政扶贫资金 97
26、59.8 万元、以工代贩资金 2758 万元、少数民族发展资金 205 万元、信贷扶贫资金 17380 万元、生态移民资金 2650 万元、社会帮扶资金 28598.6 万元，实施扶贫项目 531 个，117 个贫困村实现了全覆盖。3.2 扶贫资金的管理使用现状3.2.1 扶贫资金的监督管理现状加强扶贫资金管理既是国家对扶贫工作的要求，也是确保扶贫目标实现的基础，万州区通过切实加强扶贫资金的运作、规划和科学规范的管理，不断创新管理机制和方法，提高扶贫项目资金管理水平，充分发挥了扶贫资金的使用性和安全性。建立专门班子，加强组织领导。为了使扶贫资金的管理工作落到实处，做到该项工作有人抓、有人管，区
27、扶贫部门成立以党组书记、主任为组长，分管业务工作的副主任和纪检组长为副组长，综合科、项目科、审监科为成员的扶贫资金监管工作领导小组，领导小组下设办公室在审计监察科，由审监科负责扶贫资金监管的日常工作。健全各项制度，强化资金管理。为充分发挥扶贫资金的扶贫性、安全性，在扶贫资金管理上:一是严格实行 “四专一报两公开”的管理模式。四专(专人、专账、专户、专档)，一报(区级财政报账制)，两公开( 政务公开、村务公开) 。督促项目单位制定资金管理组织和使用制度、检查制度;二是采用“三查、三看、三问”的办法加强扶贫资金的监督，即:查乡镇财政收支真实性，查区财政拨款情况，查村级台账的建立和资金落实情况;看项
28、目管理档案，看项目实施进度，看项目实施质量;问群众是否知道该村项目名称，问群众扶贫资金是否落实，问群众扶贫项目是否实施。基本落实监管责任，增强了资金的使用效益。一是扶贫资金实行报账制。在资金报账管理上，区扶贫办严格按照万州区则政支农资金报账制操作规程试行办法 ，认真执行项目资金报账制，在项目实施前由区财政拨付 300对挤占、截流、挪用扶贫资金的项目实施单位，两年内不予安排扶贫项目。监管措施有力，资金管理到位。一是接受审计，接受监督。2009 年 2 一 3 月底，重庆市审计局对万州区三年的扶贫资金进行了交叉审计。接受审计资金 3000 万元，项目实施单位有甘宁、长滩、天城、恒合等 12 个乡镇
29、以及三牧集团、鱼泉榨菜、移都茶叶公司、天仅公司等企业单位。审计结果表明，万州未出现挤占、挪用、贪污扶贫资金等问题。这充分说明，万州在扶贫资金管理中坚持“四专一报两公开”制度，项目管理实行“统筹兼顾、工作分片、权责到人”的管理制度，项目实行分片督导、交叉验收责任机制切实可行。二是开展大检查。万州使用扶贫资金有 41 个乡镇，10 个企业，对这次未参加交叉审计的 29 个乡镇，6 个企业，由扶贫办牵头，组织财政、发改委、民宗委等部门分成三个组，集中在 5 一 6 月组织相关部门的科室对使用 2007 一 2008 年扶贫专项资金的乡镇进行了拉网式的监督检查，对发现的问题及时进行了纠正，确保扶贫资金
30、使用的效益性和安全性。三是进行大培训。资金管理靠一方，显得力度不够，由此，万州区发挥各方力量参与监督，并进行培训，一是对乡镇扶贫专干的培训，如何申报项目，如何实施项目，如何管理项目。二是对乡镇财政会计培训，如何报账，如何管理资金学硕十学位论文第 3 章扶贫资金的运行现状分析和使用资金。三是对镇乡义务监督员的培训。如何履行监督职责，怎样开展监督、监督的责任和义务。3.2.2 扶贫资金的使用效益现状“十一五”以来，万州区通过大力实施“一次规划，分批实施，集中帮扶，整体脱贫”的整村推进扶贫战略，扶贫开发工作取得了显著成效。贫困状况明显缓解。通过扶贫项目的实施，全区贫困人口数量由 2006 年的 14
31、.6万人，下降到 2009 年的 12.31 万人，下降了巧.8%;贫困发生率由 12%下降到 7.4%;全区农民人均纯收入由 2006 年 1708 元提高到 2009 年的 4470 元，增长了 161.7%。生产生活条件明显改善。2006 一 2009 年，全区新增通公路的村 160 个，新修和改造乡村社公路 1749km，修建人畜饮水池 1550 处，新增蓄引提水能力 129 万耐，解决了 n 万人、10.5 万头牲畜的饮水困难，914 户 3307 个高山移民、1400 户 5300个生态移民乔迁了新居。转移贫困户劳动力 4.5 万人，贫困农户人均纯收入年增长 350 元以上。与此同
32、时，随着基础设施的较大改善，干部群众的精神面貌和思想观念发生了积极变化，商品意识、市场意识、科技意识日益增强，经营领域逐步拓宽，人流物流信息流增加，生活生产方式明显改变，开始走上脱贫致富之路。产业扶贫步伐明显加快。按照“政府扶持、龙头带动、大户支撑、农户参与”的思路，集中财政扶贫资金重点扶持发展柑桔、中药材、长毛兔等农业主导产业，全区年出栏生猪超过 100 万头，建成柑橘基地 25 万亩，天然香料基地 3.6 万亩，优质中药材基地 9.9 万亩，优质榨菜基地 12.1 万亩，笋竹基地 4.96 万亩。探索出了连锁经营型、联合开发型、滚动发展型、股份合作型等产业扶贫模式。涌现出了三牧集团、三峡果
33、业集团、鱼泉榨菜公司等一批国家级和市级农业产业化龙头企业，同时，瞄准两项制度有效衔接工作识别出来的扶贫对象，分批启动、分类扶持、一户一策、适者先行，点活与奖补并重、货币直补与利益连接并举，激励和扶持贫困农户实现万元增收。与此同时，贫困村农民收入结构有了新的变化，外出务工、农副产品加工、销售等收入逐步成为部分农户家庭收入的主要来源，多数村初步形成了“种养为基础、劳务为支撑、其他项目为补充”的初级复合型经济收入结构。农村社会事业明显进步。新建农村卫生站 15 所，修建恒合电力、燕山长柏国税等希望小学 7 所，排除村小危房 1.5 万 m， ，救助贫困学生 6500 余人，培训农民5 万余人，治疗地
34、方病和救助贫困孕产妇 1000 余人，新增 10 个村通广播电视，110个村通程控电话。同时，全区已完成农村劳动力培训 47509 人，占农村从业劳动力的 16.8%。有效转移 23868 人，转移就业率达 89.3%，其中，贫困户劳动力 45000人，培训合格率 98%，就业率 95%以上。学硕士学位论文第 3 章扶贫资金的运行现状分析，.白土片区开发及整村扶贫效果明显。万州区白土片区包括 5 个镇乡，地处七耀山脉中末端，距离万州城区 100 多公里，海拔 3801762m。片区内山高坡陡、沟壑纵横，多为喀斯特地形地貌，农村贫困程度深重，是距离万州城区最远、贫困人口最多、基础条件最差、扶贫任
35、务最重的贫困片区。2008 年 9 月以来，万州区按照“区上统筹、乡镇实施、部门共建、群众参与”的工作机制，围绕集中抓产业、围绕集中抓民生，立足片区实情，合理定位功能。在重点围绕“居民新村建设、修好一条连接路、培育 1 一 2 个支柱产业、培训转移一批劳动力、抓好村支两委创建活动”等“五个一”的基础上，突出“一路(到集镇的连接) 、一园(集约化经营的产业园)、一点(居民点)” “三个一”目标示范。截止目前，已建成 8000亩中药材(丹皮)基地、2 万亩烟叶基地等项目 126 个，占片区规划项目的 96.20/0;累计完成投资 21845 万元，占片区投资计划的 86.6%，其中，财政扶贫资金
36、2323 万元，部门资金 9383 万元，群众投劳折资及其它资金 10139 万元。总体来看，通过近两年的建设，白土片区的基础设施得到显著改善，农民增收的主导产业有较大发展，劳动力的素质不断提高，村支两委的战斗力明显增强，整体开发效应已然凸显。白土镇人头村是片区典型的高山贫困村，平均海拔 1300m，幅员面积 9.skm 之，辖 6 个村民小组，564 户，2519 人，承包耕地面积 2320 亩，其中 Fl1410 亩，地910 亩。全村共有贫困户 167 户，占全村总户数的 30%，有贫困人口 678 人，占总人口的 27%。属市级整村脱贫村，是 2009 年万州区首批整村脱贫村之一。该村
37、围绕产业抓基础和围绕增收抓产业，整村脱贫取得明显效果。一是建设了以烤烟为主导产业的配套基础设施。硬化村级主干道 6.skm，改建村级泥结石公路 6.7km，新扩建烟叶基地配套公路 6km。大力实施烟水配套工程，新建蓄水 sooom3 的烟水池 5 口，妥装配套管线 3.skm，整治病险水库 2 座，新修水库 1 口，整修山坪塘 8 口，确保了上千亩烤烟的旱涝保收。二是建设了以休闲旅游业为主的相关设施。人头村海拔 1200 一 150Om，气候凉爽，森林覆盖率高，为打造好“人头寨”这一旅游资源，建登山梯道 3km，引资绿化周围荒山 1020 亩，围绕景点建设规模 I000OmZ 的农民新村 1
38、处，并将公共服务中心、卫生室、幼儿园、休闲广场等设施与之配套，为休闲旅游创造条件。通过完善相关设施，大大加速了人头村休闲旅游开发进程，使休闲旅游成为人头村一大支柱产业逐步变为现实。三是建设了以改善民生条件为主的基础设施。通过新村建设，解决居住边远、生存环境恶劣农户的生存环境问题。解决了 50 余户 80 余人居住边远的村民入住。通过大力实施生态家园富民工程，新建沼气池 200 余口，让村民用上清洁能源，改善了村民的居住环境。学硕十学位论文第 3 章扶贫资金的运行现状分析四是采取多形式加大扶贫培训力度。一年多来，各种扶贫培训累计达 2100余人次，使村里的劳动力掌握了 1 一 2 门致富技术。脱
39、贫的关键在于增收，增收的渠道在于有稳定的产业。该村根据自身的资源优势，确定烤烟、劳务两大产业作为村民增收的主攻方向，在抓好两大增收产业的同时，狠抓休闲旅游、林下养殖业及果树产业发展。烤烟种植按照“产量高，质量好”目标，强化生产指导。2009年，人头村种植烤烟 2500 亩，产量 70 余万担，单项收入 400 万元，人均单项收入近 2000 元。此外，劳务经济仍是农民增收致富的重要渠道。2009 年外出务工劳动力 725 人，收入 587.32 万元，人均单项收入 2000 余元。2010 年林下土鸡、梨子、休闲旅游等收入达 185 万元，几项人均收入 780 余元。全村 95%以上农户都有比
40、较稳定的增收来源。2009 年人均纯收入 3838 元，比 2008 年增长了 31.40/0;2010 年人均纯收入 4606 元，比 2009 年增长了 20.01%，年均增长 25.5%，增幅高于全区平均水平。硕十学位论文第 4 章扶贫资金运行存在的问题与原因分析第 4 章扶贫资金运行存在的问题与原因分析万州经过长期的扶贫攻坚，全区道路、通迅、广播电视、饮用水、文教卫生等有了明显改观。贫困状况有所下降，贫困状况得到了缓解，但贫困面大、贫困程度深、自然条件差、生态保护任务重的状况没有根本性改变，受区域性贫困、能力性贫困、三峡移民后扶和资金等因素的制约，扶贫开发任务依然十分艰巨，主要表现在:
41、一是贫困面大，贫困程度深。截止目前，全区 41 个乡镇街道有扶贫开发任务，占全区乡镇街道总数的 78.80/0;有市级贫困村 117 个，占全市 2000 个贫困村的 5.850/0，居区县第四位，占全区行政村总数的 26.10k，其中，有移民贫困村 10 个，占全区贫困村总数的 8.60fo，扶贫工作点多面广。 2010 年 6 底，在两项制度有效衔接工作中，通过“七步四公示一监督”程序，识别确认的农民人均纯收入在 1400 元以下的低收入人口有 14，1 万人，占农业人口的 11.6%，其中扶贫对象 9.4033 万人，占农业人口的 7.7%。这些贫困人口多数以村组为单元，相对集中地分布在
42、方斗山一线和白土、走马、余家三片。一线三片 17 个镇乡共有低收入人口 58435 人，占全区低收入人口的 41.4%，尤以白土片为最，贫困发生率为 21%，比全区高 9.4%。后山乡镇与沿江乡镇经济发展的差距继续扩大，区域性贫困进一步加深。同时每年还会因为自然、市场以及个人原因造成新的致贫和返贫人群，正常年景返贫率在 10%左右，扶贫攻坚任务十分艰巨。 ”二是基础条件差，扶贫任务重。万州属大巴山系，七山一水两分田，农业基础条件十分脆弱。虽然湿热多雨的亚热带气候有利于农作物生长，但由于多属喀斯特发育的石灰岩地区，岩溶水、降水与地表水之间“三水”转化迅速，旱季时可利用的岩溶水资源量十分有限。喀斯
43、特地貌特殊的环境条件，地下岩溶发育，地下水埋藏深，地形切割强烈，使地表永易渗漏，地下水易污染。加之水资源的时空分配不均匀，虽然水资源总量丰沛，但常常出现人畜饮水困难、农作物生长受旱、涝灾害的影响大。另一方面，喀斯特山区土层薄，极易在雨水作用下流失，土地生产能力低下，农作物产量低，农民收人低，贫困人口多。由于自然条件差，气候恶劣，交通不便，信息不灵，要素流动困难;因无力投资而形成的极差运输条件又导致交易成本高、利润低和市场化水平低;以上关联因素又进一步阻碍着该区域与经济发达地区的联系，导致农民难以扩大再生产和提高技术，造成生产力水平低，人口对环境依赖性加剧。为了生活，上世纪中后期农民毁林种粮、乱
44、砍滥伐等现象和问题自然也就层出不穷，必然使环境破坏、生态恶化、水土流失严重等，最终导致全社会的贫困问题严重。迄今为止，全区仍有 326 个社不通公路，150 个村公路达不到山重四级。绝大部分己通公路的等级低、路况相当差，常常是晴通雨阻。如普子乡七耀村 4 个社硕士学位论文第 4 章扶贫资金运行存在的问题与原因分析旦，颐旦甲坦旦旦旦旦旦旦旦旦鱼旦353 户人散落在 22.8 平方公里的土地上，首尾相距 28 公里。中心位置距普子场n.7 公里，最远处 30 几公里。群众到普子场镇赶集，买卖生产生活物资，全靠肩挑背扛，近的要走 2 个小时，远的要走 5、6 个小时的羊肠小道。水利工程不配套，“靠天
45、吃饭”的状况未能根本改变，农村群众饮水不安全的问题比较突出，少数严重缺水地区的农户还存在饮水困难问题。全区至今还有 600 多户边远山区农户和特困户不通电。38 个村没有建立村级卫生站，25 所乡镇卫生院未达标。部分群众生存条件差，有 6910 户、 21850 人生活在一方水土难以养活一方人的高寒、边远山区，这些农户至今未能享受到现代文明成果。同时，随着市场机制在经济发展和资源配置中的作用日益增强，国家过去制定的一些扶持贫困的优惠政策效力己大大减弱。特殊的区情决定了万州今后仍面临更加繁重的扶贫任务。三是生态环境保护加大了增收脱贫的难度。万州地处三峡库区腹心，生态环境保护的要求高、任务重，三峡
46、工程淹没良田沃土 25307 亩，绝大多数农村移民是就近后靠安置，使得原本矛盾就尖锐的人地问题更加突出，资源利用更加紧张。同时，库区生态环境保护任务重，一定程度上限制了贫困地区发展诸如化工、采矿以及养殖等产业，导致了库区产业空虚化，削弱了扶贫支撑力，客观上加大了增收脱贫的难度。四是贫困村产业扶贫项目发展难。万州区由于特定的历史原因，工业化进程缓慢，目前工业化进程刚进入加速发展阶段，仍以农业支持工业的发展为主，以工业反哺农业的条件还不成熟，使农民的利益受损、收人降低。农民的低收人只能维持简单再生产甚至是萎缩性再生产，生产经营环境恶化，影响农民生活水平的改善，目前我区还有相当一部分贫困村、贫困农户
47、没有骨干产业，经济结构仍以粮猪二元结构为主，农民现金收入主要依靠外出打工，增收门路十分狭窄，农民增收后劲乏力，收入差距呈扩大趋势。全区农民人均纯收达到了 4470 元，而贫困村的农民人均纯收入只有 3600 元以下，大大低于全区的平均水平。五是扶贫投入不足，缺乏资金支持。近年来，尽管各级财政加大了扶贫开发的投入力度，但投入与需求之间仍然存在较大差距，特别是村居规模调整后又增大了对扶贫资金的需求，一些能从根本上解决问题但投入大的扶贫项目无法实施。因“十一五”受村建制调整、指标限制、工作考核等多种原因的影响，有部分实际是贫困村而未能纳入贫困村扶持范围，据调查全区至少有 60 多个村属这类情况，如高
48、峰镇的吟水、赵家;白土镇青杠、谭家;太安红丰村;分水镇竹山等村。从国际、国内上看，市场经济条件下，贫困地区要实施反贫困战略，资金投入是一个很重要因素，大量的资金投入带来了可喜的成绩。可喜的成绩并不意味着扶贫资金运行就不存在问题，不容忽视的是，万州扶贫资金在运行中还存在一些问题。硕士学位论文第 4 章扶贫资金运行存在的问题与原因分析4.1 扶贫资金运行存在的问题一方面因扶贫资金投入分散，每个点能用上的各类扶贫资金就少，根本不能满足对点项目建设的需要;另一方面因扶贫资金投入时间短，不能有效保证工作的连续性和项目建设的长远规划，不要说搞大一点的项目，就是一般性的项目也建不成几个，进而给扶贫工作带来了
49、较大的难度，致使一些项目因资金缺口难以实施，影响了项目效益的发挥，不利于扶贫资金利用目标的实现，具体问题如下:4.1.1 扶贫资金供给有限扶贫资金投入不足的问题在贫困区县都非常突出，由于缺少资金，一些项目难以达到最优规模，一些行之有效的扶贫方式也难以得到较快的推广。同时，资金流失、挪用、资金投放对象错位、使用效率不高等资金管理问题也极大地制约了扶贫的效率。扶贫资金投向的结构不合理，存在着重基础设施建设和农业发展，轻公共服务和农村社会发展的倾向，尤其是没有把涉及人类基本权利的公共产品供给置于优先地位，对农村义务教育、医疗、基本社会保障等方面的支持严重不足。据有关人士测算，要到达整村脱贫的标准“七有、四通、三解决” 。 “七有”是指农民有稳定收入、有基本保障、有基本知识、有一定技能、有稳固住房，贫困村有服务中心、有好的班子;“四通”是指贫困村要通公路、通电话、通广播电视，户户通电;“三解决” 是指贫困人口要稳定解决温饱，贫困村要基本解决人畜饮水问题，要全部解决生态和扶贫移民问题，一个贫困村需要投入财政资金500 一 800 万元，万州有 117 个贫困村，则需要 5.85 亿元一 9.36 亿元的资金投入。而重庆市只按不同类型每年对每个贫困村补助 40 万至 50 万元，连续补助两年，并带动社会性投入，每年完成 200 个、5 年
