1、1行政管理理论与实践复习题一、论述题1、解读行政体制的概念。行政体制的一个宏观的，但又有着具体的深刻的内容。它首先是一套涉及行政系统或政府系统而非立法或司法系统的体制和制度。而且它不仅包括各级政府自身内部的权力机构，也包括这些权力合理，有效运行的一系列制度。行政体制的概念可以从广义和狭义两个方面来界定。狭义上的行政体制就是为了确保国家目的实现而确立的，关于政府的职能定位、权力配置、运行规则和法律保障一系列制度的总称。广义上的行政体制，除了狭义的界定外，还包括为顺利实现这些制度所确立的目标的配套制度，如公务员制度、社会自治组织制度、公共财产制度等的总和。对于行政制度这一概念，理论界和实务界有不同
2、的理解，一般有两种代表性观点：一种观点是从主体的角度来界定行政体制。如狭义的在体制特指政府体制，广义的行政体制包括政党在内的一切国家机关。另一种观点就是直接从内容或者要素的角度来界定行政体制。如一是行政管理的组织结构体制，即由结构设置、人员配备、职能分工、法规制度等要素相互连接的组合形式；二是行政管理的运行机制，指按行政管理的运行规律、特点，为实现其总体目标所采取的调节手段、方式和方法。认真分析这些观点是，尽管对行政体制的描述或多或少有些不同，但却是从观察角度不同而形成认识上的差别。实质上这些观点是基本相同的。就是都着重一政府职能、权力为核心，并结合与此相关的组织机构、运行方式等问题来构建行政
3、体制的内在结构，以此把握住行政体制的边界。这些观点，仅仅局限在权力领域，而缺少诸如法律关系中权利义务的分析思路和内容。在当前，已进入“依法治国”和“依法行政” ，全面建设法治政府的时代，法治成为不可逆转的趋势下，这不能不说是一个极大的遗憾。2、如何理解政府社会职能的涵义。作为政府职能的一部分，政府的社会职能与其具有同样的性质。在我国，政府的社会职能有广义和狭义之分，这源自于对政府职能的研究不同。我国通常将政府职能概括为政治职能、经济职能、社会职能和文化职能的总和，而其中的社会职能就是一个狭义的概念。通常是指政府实施社会福利和社会救济，建立和完善社会保障体系，保护环境、调控人口数量以及提供社会服
4、务的职能。这些职能在不同的国家会因其具体境况的不同而有所侧重，但都会有所涉及。广义的社会职能是指政府职能中，除政治职能和经济职能之外的所有的职能，因而也包含了政府的文化职能，政府文化职能中的文化，又是一个广义的文化概念，因而政府的文化职能也就广泛的包括了科学、教育、文化、体育、卫生等各类事业发展的职能。目前，我们讨论的是一种广泛意义上的社会职能。即政府职能中除去政治职能和经济职能之外的所有职能。从分类上看，政府的社会职能一般包括社会管理和公共服务两大类。政府社会职能不同于政府职能社会化。23、我国财政体制改革的目标是怎样的？20 世纪 90 年代末，在抵制亚洲和世界金融风暴，解决内需矛盾，控制
5、财政赤字的背景下，提出调整财政支出的结构，加强公共财政体系建设，公共财政体系的建立和完善成为我国财政改革的总目标。一、建立完善的公共财政体制框架公共财政基本内容大致包括政府财政支出的表现为社会公共支出。府财政收入来源于公共收入，政府公共收入与政府公共服务支出在量上一致。决策应是一个公共决策的过程，财政分配过程也应是公平、透明、接受监督的过程。政府所从事的，在一定范围之内对社会财富重新分配是为了保证社会全体成员所需要的公共产品和服务的公平与公正，维护社会稳定。二、设定科学的公共财政体制价值目标。公共财政体制应当充分体现以下目标：第一，以满足社会公共需要为主要目标和工作重心；第二，把提高公共产品和
6、服务作为财政分配的基本方式，合理的把握和处理政府与市场的关系；第三、把公民权利平等、政府权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制；第四、要有公平、透明、完整、严格的预算作为财政基本管理制度。三、学习和建立具体、合理的公共财政制度从西方国家的公共财政实践看来，有许多较成熟的制度对我国公共财政体制目标具有极强的借鉴与参考价值。（一）地方财政权1、美国。各州、邦、地方都有政府，各政府都有高度的相对独立性，具有财政自主权。2、日本。日本实行分级分税财政体制。财政收入以税收为主，税收按税种划分为中央税和地方税。对我国的借鉴意义：美国地方财政立法权限大；日本分税制稳定税收来源；二者都重视法治，都由最高立
7、法机关予以固定。（二）预算管理制度美国预算管理制度美国实行联邦制财政管理体系，一级政府一级预算，各级预算相对独立，上级政府不对下级政府的预算进行汇总。在对预算进行目标控制时，采取立法的方式进行，以确保财政政策的长期稳定和具有较强的连续性。对我国的借鉴意义：第一，预算管理制度与其相关的法律法规体系以及具体操作制度相互有机衔接，形成系统有效的预算管理制度；第二，视预算制度中的分权与民主精神；第三，高度的法治化与制度化，严格的预算管理制度是预算过程规范化的基础保证，各环节都有法可依，法律规范科学、合理，能够得到有效执行。（三）财政投资投资美国的财政投资投资。美国是自由市场经济国家的典型代表。资源配置
8、方面发挥重要作用。政府只占 20%，大部分来源于民间，即民营。美国政府给地方的拨款是有条件的。澳大利亚投资制。该国财政投资制的范围限制在公共及基础设施领域，包括电力、煤气、供水、公路及文化教育、福利等公益项目。对我国的借鉴意义：第一，实现投资的多元化，允许社会资本进入公共基础设施领域；第二，通过投资行为，促进地区经济均衡发展和经济结构的优化。3如基础设施投资比例顺序：农业、交通、能源、通讯、信息、高速公路等新兴产业。（答题对 三 展开论述）4、当代国外行政体制改革对我国可借鉴的经验。（1）收缩政府职能职能定位是政府、市场、社会三者的关系。是政府可以从哪些领域里淡泊，由私人或市场介入；是政府职能
9、如何采用市场化的推行手段；是政府如何对市场调节、监管和服务。（2）分散式扁平化管理这种管理不仅减少政府层次，各级政府适当分权。各级政府内部减少层次，实行决策、执行和监督适当分离。（3）强化政府整体功能政府回应社会需要，合理的配置并确立合理的运行规则。对政府进行重组，加强宏观调控和综合协调部门，推行“大部制” ，减少职能部门之间的职能交叉和冲突，降低协调成本，强化政府整体功能。（4）注重吸收先进的方法手段体制改革，对先进的企业手段和电子信息技术备受重视，竞争机制、绩效管理、电子技术被用于公共行政，有利的推动了公共行政的民主、透明和高效发展。（5）改革过程的理性西方国家体制改革通常一是通过立法成立
10、中立的改革设计机构；二是立法决定是否采纳改革建议方案并交社会讨论；三是分阶段推进改革方案的实施。（6）改革的法律保障行政改革有法律保障。改革同时进行相应的行政组织，立法与经济、社会立法，有利保障改革的顺利进行。借鉴外国的经验，应注意本国情和现实上的差异，不可生吞活剥。5、举例说明我国政府对垄断性行业监管不足，体现经济职能缺失。目前，我国一些垄断行业在享受着巨额性补贴的同时，却不顾公共利益，完全以利润为唯一追求目标，以目前不断攀升的油价为例：一方面国内闹“油荒” ，一方面却大量的把油卖到国外。为什么不把油卖给老百姓，而卖给外国。一是国内油价上涨跟不上国外油价价格的涨幅，大幅出口石油有利可图；二是
11、石油垄断巨头们错误估计油价波动方向，试图等待油价低落才购入，这是买卖决策失误。去年国际油价越升越高，整个社会正在为这一失误买单。 “油荒”后，最大的获利者是石油巨头。2004 年中石油、中石化两大集团获利得 2000 多亿元利润，仅 2005 年上半年，中石油就完成利润 1029.27 亿元。企业追求最大利润无可非议，但，石油巨头不能忘记了其不同于一般民营企业的国有垄断企业身份，不能忘记了他们应当承担的公共职能。然而在公共利益需要的时候，他们并没有履行自己的职责，反而严重损害了公共利益。此事件从另一个角度也说明了目前我国对国内垄断企业监督机制存在着严重的缺失。目前，对垄断性行业的监督权仍主要由
12、建设部等综合性行政机关执行，有些部门虽然已经建立监管委员会，但它的监管法律地位低，也没有什么独立性，没有监管权力，无法监督决策。监管权威性差，从效果来看不能对垄断行业有效监督。（也可以根据自己工作实践，展开讨论）46、如何推行我国教育行政体制改革。（1）科学划分中央和地方之间教育行政权限并使其法制化。我国教育行政体制改革，在中央和地方权限的分配上，应当根据我国的政治制度，以及我国地广人多，各地区发展不平衡的特点来定。将中央集权与地方分权有机的结合起来，根据不同的权力取得权限划分的原则，关键的问题是如何使这种权限界分法治化，避免随意变动。（2）扩大民办教育的空间，营造公办和民办学校公平的竞争环境
13、。为扩大教育规范，适应教育需要，政府应该营造一个和公办学校公平竞争的民办教育，摒弃歧视民办教育的观念，鼓励地方多渠道投资，扶持民办教育、职业教育和贫困学生，促进教育均衡发展。（3）变政府直接管理学校为间接管理。改革的具体内容应当放弃“不该管的” ，加强“该管的而没管好的” 。调整政府职能，淡化政府对专业性事务的直接控制，如课程设置，给学校更多的权利，保障教育经费。应该管的如“乱收费” ，政府就应加大监督的力度，政府应多用行政合同、行政指导的方式实现对学校的管理，建立学校评估体系，根据评估拨款对困难学生，政府直接给予补助，保障教育公平。（4）制定学校法 ，为建立现代学校制度提供法律规范。政府权力
14、和学校权利不是一个简单的“统”和“分”的问题。政府向学校逐步放权过程中，只有同步建设学校内部管理权利的约束和监督机制，才能防范校长负责制在实践中蜕变为实际上的“家长制” 。 学校法作为横向的法律制度，对完备纵横交错的教育法律体系是非常必要的。（5）淡化学校行政色彩，改革校长遴选体制。中国“干部一大帮”成为官场的主要原因是行政权力泛化在教育领域的集中表现，应实行校长职级制。校长的发展方向是职业化和专业化，从法律制度上改革任命制，规定更为公平、公开和竞争的选拔程序，实行公开的校长遴选制。（6）明确学校公法地位，建立学校内部民主的管理体制。目前学校法律地位不清，法律性质不明，学校和教职工之间、学生之
15、间的法律关系性质含糊。学校在自主权名义下拥有很大管理权，可以根据国家法律规定本校规章，甚至可以对职工、学生作出处罚；另一方面学校如何承担责任，承担何种责任却不清楚。通过立法明确学校具有公法性质，从事公共服务的公益性组织。公共权加以民主的方式进行，是保障其服务于公共利益的必然要求。学校自主权的扩大和学校民主相辅相成。构建一套权限清晰、责任明确的领导、议事、决策、执行、监督体制。中国共产党基层组织作为公立学校领导机构。明确校务委员会是议事机构，议决学校发展的重大事项。明确校长作为学校行政事务执行机构和法律地位。健全学校民主监督和咨询机构。5二、案例分析（参考答案）案例一：我国行政体制存在的问题是多
16、方面的，既有个性问题，也有共性问题。从行政体制各领域的角度看，表现出的是行政体制各个领域的个性问题。这些问题包括行政职能方面的问题，行政组织方面的问题，行政权力配置方面的问题和行政权力运行体制方面的问题等等。从行政体制的整体角度看，行政体制各个领域也存在共性问题：1、行政体制涉及的制度缺失。我国现行行政体制最严重的问题就是制度缺失，主要有以下几个方面：（1）从中央到各级地方政府的职责和权限缺乏明晰的法律规定。利大责小的事项，部门间互不相让；遇到责大利小的事项，部门之间你推我让。（2）行政组织方面程序制度的缺失。行政机关之间职能重复、交叉，导致冲突和争议。（3）有关承担社会公共职能的公务组织的制
17、度缺失。在社会实践中几十万个社会组织，由于没有法律法规的规范，都按各自的主观认识和主观理解去做，五花八门，各行其是。（4）中央和地方以及各级政府间权限的纠纷解决制度缺失。在利益驱动下，各类矛盾、纠纷增多，保障行政体制良性运转的监督制度和责任制度不健全，不配套，使得行政体制的种种弊病难以遏制。2、行政体制与社会需求不匹配。（1）在政府与市场的关系上，我国多年来形成的自上而下的“指挥式”管理模式与市场经济多元化的网络结构极不适应。（2）在政府和社会的关系上，政府对社会的管理也明显不适应。3、行政体制缺乏科学性。（1）政府结构方面存在不合理现象。纵向层次结构不够合理；横向部门结构不够合理。（2）行政
18、体制中权力配置不科学。 （农业部只管农业，不管农村）（3）行政权力的运行不科学。咨询体制不科学；决策体制不科学。4、行政体制缺乏权利参与。（1）中央政府与地方政府权力配置方面忽视地方利益和地方自主权。（2）行政体制改革过程排斥社会参与。（3）行政决策中的权利参与不足。案例二：日本的行政改革程序主要包括以下环节：1、建立行政改革方案的设计机关。6（1）设立。临调、行政改革委员会和地方分权推进委员会都是依国会提供的法律而设立，行政改革委员会是依政府政令而设立。（2）组成。在委员会的选任上力求能够代表国民各阶层。他们都具有真知灼见。经国会两院同意后，由内阁总理大臣任命。委员会是审议行政制度及其运营机
19、关的根本，所以在人事上要经国会两院同意，使各主要在野党有权参与人事决定，同时也使其对今后审议会的活动难以袖手旁观。（3）存在期限。法律明确规定，临调为两年；行政改革委员会为三年；地方分权推行委员会为五年。（4）辅助部局，专业委员会。行政改革审议机关设有独立的事务局和各专业委员会，以支持审议机关工作。2、行政改革方案的制定及其旨在落实的调整立案机关。具体内容为：（1）行政改革审议机关的审议。这是行政改革机关的基本活动内容。如临调二年内召开 45 次会议，包括民意、宣传审议活动，推动“改革” 。（2）重视可行性。行政改革审议机关提出的咨询报告，其内容的可行性受到重视。这就要求在讨论写进咨询报告内容
20、的阶段，吸收将来负有咨询报告责任的各省厅意见。对问题的理解及现状的把握频繁的交换意见。（3） “最大限度的尊重咨询报告”的方针。这是政府对行政改革审议机关提出的咨询报告的基本态度。这意味着为咨询报告的落实规定了努力的方向和框架。（4）陆续咨询，陆续实施。由于行政改革是国民普遍关心而且涉及各方面利益的事情。不一揽子处理，从政府的处理能力及国民关心的连续性来说，都是适当的。（5）重视过程与程序。重视什么改革应在什么社会提出，把握好推行改革的成熟时机，以保证改革取得成功。（6）行政改革的推行体制。在政府执政党内部设立行政改革推动本部，负责咨询报告的落实。其组成人员能代表政府表达政府应遵守的基本方针。
21、3、国会审议行政改革法案。国会设立行政改革特别委员会。对众多中央省厅的改革基本法案等进行集中的频度很高的审查。4、监督行政改革咨询报告实施的机制。 “临调”对提出的咨询报告的实施状况也起监督的作用。在“临调”解散后，改革委员会和地方分权委员会，也起监督作用。5、行政改革的宣传与新闻报道。 “临调”每周召开一次会议，委员轮流会见记者，及通过各种形式，听取群众呼声，争取他们对“临调”的理解和支持。日本的行政体制改革，可以为我借鉴。（1）设立专门的独立的行政改革研究机关，负责制定行政改革方案。（2）政府不干涉行政改革研究机关的工作，并对提出的咨询报告持“最大限度尊重”态度，在政府内部设专门机关负责其
22、咨询报告的落实。（3）政府各级行政改革研究机关的咨询报告设计出的行政改革方案，以法案的形式提交国会审议，获得国会通过而成为法律后再予以实施。形成行政改革和法律之间的良好互动。（4）赋予改革方案的设计、建设机关以监督方案，落实的权力。（5）从改革方案的制定阶段，即重视听取民意和宣传，有利于加深民众对改革的认识和理解，减少改革中的阻力。案例三：大部制度的西方政府机构设置和行政改革的结果。在此之前它们的决策机构数量也相对较多。机构多部际关系就会变得复杂和难以协调，因此在管理过程中，会形成部门自己7的利益。为了减少交叉扯皮，提高效率，使部际关系相对简单化，西方国家把一些职能相近的部门和职能相关的部门，
23、组成一个大部。把原来的部委或改革为内设的职能司局，或改为部委管理的又且有一定独立地位的机构，这样就把原来的部际关系协调变成部内协调。西方国家中央政府部际关系协调的主要做法：1、核心部门制度。核心部门制度是西方发达国家的通行做法。如英国有内阁办、外交部、财政部和国防部。这些核心部门是总理或首相最得力的机构，在部际关系中也居于主导地位，可以在其职能范围内协调其他部门。2、大部门制度。如澳大利亚的工业、旅游、资源部和通讯、信息和艺术部是澳大利亚联邦政府典型的大部。3、内部委员会制度。西方国家中央政府内阁中一般设置若干个内阁委员会，是协调内阁部门的议事协调机构。4、联席会议制度。西方国家政府协调部际关
24、系的制度。特点的联席会议成员是机构而不是人。联席会议不仅仅的负责人开会协商，也由成员单位机构的工作人员进行研究协商，提出议题、问题及政策建议。5、共管机构制度。如法国一些部门之间设立了两个部门共同管理，共同属于两个部门的机构。实行大部制。大部制不是西方国家的专利。我国在计划经济下的国家计划委员会就是当时中央政府的超级部，因此无论是人员、职能、地位和作用，计划委员会都是举足轻重。改革开发以来，撤销的国家经济委员会也是超级部门。实行大部制应该依照一定的规范，在理性的指导下，主动的设计和实施。大部制普遍特征是在经济管理领域，社会管理领域实行。决策部门尽可能综合在一起，减少利益分割的冲突，有利于对议会
25、和选民负责。我国实行大部制度的环境已经基本成熟，下一步可以在运输、农木业、文化等领域实行大部制，将目前的一些部委改成执行机构。案例四：美国的预算管理制度。美国的地方财政权。美国作为一个联邦制国家，分为联邦、州和地方三级政府。根据联邦制的特点，各州和地方政府都具有相对独立性，具有财政自主权。根据法律规定，美国各州都有收税和借债的权力，而且这种权力只受各州自己法律的约束。各州法律规定，财政权归属州议会，州议会有权决定本州的税收、税目、课税的对象、标准、税率、免征额、课税基础、应纳税额、纳税办法、纳税程序和步骤；有权借贷款项；有权审议本州年度财政预算；有权审议本州政府和政府各部门的财务，并纠正其失误
26、。美国很多州都规定，凡涉及预算、财税拨款的议案，必须附有专门机关作出财政评估。一般来讲，此类议案无财政估算的，一律不得提出，议员也不接受，特殊情况必须先交专门机关进行评估，否则不予审议。州议会行使财政权的活动涉及的部仅仅是财政收支问题，而是政府的施政目标、施政方向、政策选择等一系列重大问题。州议会对本州财政预算的审查、批准和修改，实际上8是立法机关对行政机关的行政方向、行政计划以及行政机关工作的审查、批准和纠正，甚至在相当程度上影响到某些州行政机关的设立、扩大、缩小以及撤销。美国预算编制过程复杂，参与部门较多，联邦建立预算委员会、拨款委员会、拨款小组委员会、国会预算局等预算控制机构，从国会预算形成和决定，对国会预算的执行过程和对决算的审计监督环节层层落实。一级政府一级预算，各级预算相对独立，上级政府不对下级政府的预算汇总，在对预算进行目标控制时，采取立法方式进行，确保财政政策的长期稳定和较强的连续性。美国财政投资体制。美国是市场经济国家的典型代表。市场资源配置，政府投资不到20%，大部分是民间作出的。美国对垄断企业不是把他们变成公营，而是进行管制，对投资领域主要是积极发挥其补缺、引导和调控作用。美国投资的高速公路、医院、公共基础建设、公共事业，其中州政府大量承担，联邦政府仅在军事和环保方面投资。联邦政府对地方拨款 90%是有条件的。
