1、行政管理第一节 政府职能及其转变一、政府职能 政府职能政府职能，亦称行政职能，是国家行政机关，依法对 国家 和 社会公共事务 进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的 本质表现 。目录依据和属性主要内容政府与市场的关系政府与社会的关系中央政府职能地方政府职能实现政府职能的主要手段依据和属性依据与公共利益和需求直接相关的公共产品是指公共享有的消费品，如 国防、大型基础设 施等。公共产品的基本特征是消费的 非竞争性 ， 非排他性 ，非竞争性是指一个消费者对一种公共产品的消费不影响其他消费者对该产品的消费和使用；非排他性是指公众的任何一员都不能被
2、排除在对该公共产品的消费之外，都可以享受这种产品。公共产品的特性导致了对其供给的 稀缺 ；因而只能依靠政府出面组织生产和供应才有可能得以解决，这是政府职能的基本依据。属性（1）公共性。政府职能涉及到国家大量日常公共事务的处理，根本目的是为所有社会群体和阶层提供 普遍的 、 公平的 、 高质量 的公共服务。（2）法定性。政府职能的法定性是指政府的一切活动都要在宪法和法律的范围内进行，宪法和法律规定了一国政府职能的边界，使公共行政有法可循。（3）执行性。政府作为贯彻和执行 国家意志 的机关，其职能具有明显的执行性。（4）强制性。政府职能的强制性是指其以国家强制力为后盾；行政相对人不得阻碍政府职能的
3、正常行使。（5）动态性。政府职能始终是变化的，取决于市场经济条件下政府与市场关系的动态性、政府与社会关系的力量对比以及政府与自然界的关系演变。（6）扩张性。政府职能的扩张性是指随着现代社会中公共事务、公共问题日益增多且日益复杂，公众需求的日益 个性化 、 多样化 ，政府承担了越来越多的职能，并逐渐扩展至社会各层面。地位政府职能在公共行政中的重要地位主要表现为：（1）政府职能满足了公共行政的根本要求；政府职能是公共行政的 核心内容 ，直接体现公共行政的 性质和方向 。（2）政府职能是政府机构设置的根本依据。政府机构是政府职能的 物质载体 。政府机构的设置必须依据政府职能这一重要标准。（3）政府职
4、能转变是行政管理体制和机构改革的关键。机构改革必须要根据政府职能的变化来进行，首先确定政府职能的增、减、分、合，然后再相应进行政府机构的调整和改革。（4）政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准。公共行政的最终目标在于追求行政效率的不断提高。检验行政效率高低的标准，就是整个政府职能发挥的好坏。作用（1）政府职能规定了国家行政活动的基本方向。（2）政府职能是建立行政组织和进行机构设置、人员配备的最基本依据。（3）行政职能的变化必然带来行政机构、人员编制以及运作方式的调整或改造。主要内容政治职能政治职能，亦称统治职能，政治职能是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的
5、职能。我国政府主要有四大政治职能：军事保卫职能。即维护国家独立和主权完整、保卫国防安全、防御外来侵略的职能。外交职能。即通过政府的外交活动，促进本国与世界其他各国正常的政治、经济往来，建立睦邻友好关系，促进国与国之间互惠互利，反对强权政治，维护世界和平等方面的职能。 治安职能 。即维持国家内部社会秩序、镇压叛国和危害社会安全的活动、保障人民的政治权利和生命财产安全、维护宪法和法律尊严的职能。 民主政治建设职能 。即通过政府活动，推进国家政权完善和民主政治发展的职能。经济职能经济职能是指政府为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能。随着我国计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，我国政府
6、主要有三大经济职能： 宏观调控职能 。即政府通过制定和运用财政税收政策和货币政策，对整个国民经济运行进行间接的、宏观的调控。 提供公共产品和服务职能 。政府通过政府管理、制定产业政策、计划指导、就业规划等方式对整个国民经济实行间接控制；同时，还要发挥社会中介组织和企业的力量，与政府一道共同承担提供公共产品的任务。 市场监管职能 。即政府为确保市场运行畅通、保证公平竞争和公平交易、维护企业合法权益而对企业和市场所进行的管理和监督。文化职能文化职能是指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。它是加强社会主义精神文明，促进经济与社会协调发展的重要保证。我国政府的文化职能主
7、要有一下四类：发展科学技术的职能，即政府通过制定科学技术发展战略，加强对重大科技工作的宏观调控，做好科技规划和预测等工作，重视基础性、高技术及其产业化研究。一般的科技工作主要依靠市场机制来推动。发展教育的职能。即政府通过制定社会教育发展战略，优化教育结构，加快教育体制改革，逐步形成政府办学与社会办学相结合的新体制。发展文化事业的职能。即政府通过制定各种方针、政策、法规等，引导整个社会文学艺术、广播影视、新闻出版和哲学社会科学研究等各项事业健康繁荣地发展。发展卫生体育的职能。即政府制定各种方针、政策、法规等，引导全社会卫生体育事业的发展。社会公共服务职能社会公共服务职能，即指除政治、经济、文化职
8、能以外政府必须承担的其他职能。政府的社会职能主要有：调节社会分配和组织社会保障的职能。即政府为保证社会公平、缩小地区发展差距和个人收入差距，运用各种手段来调节社会分配、组织社会保障，以提高社会整体福利水平，最终实现共同富裕。保护生态环境和自然资源的职能。即政府通过各种手段，对因经济发展、人口膨胀等因素所造成的环境恶化、自然资源破坏等进行恢复、治理、监督、控制，从而促进经济的可持续发展。促进社会化服务体系建立的职能。即政府通过制定法律法规、政策扶持等措施，促进社会自我管理能力的不断提高。提高人口质量，实行计划生育的职能。计划生育，是我国的一项基本国策，也是关系到国家长远发展的一件大事，因此我国政
9、府必须加强对计划生育工作的管理，包括计划生育的法制建设，方针、政策的制定，规划组织计划生育科学研究，加强计划生育的宣传、咨询和技术服务工作。政府与市场的关系正确处理好政府与市场的关系，既是关系到我国社会主义市场经济能否顺利发展的重大问题，也是转型期我国完善社会主义市场经济体制的 核心任务 。在政府与市场问题上，迄今有两种极端的理念和实践：一个是市场机制无法将社会资源予以有效配置，结果导致市场失灵；另一个政府作用于市场的活动或干预措施缺乏效率，结果导致政府失灵。在传统上，人们列举的 市场失灵 清单包括：1 、公共产品的提供 ；2、 市场经济中的垄断 ；3、 市场经济的外部性 。这些方面经验使当代
10、各国政府都努力寻求政府职能的恰当定位，既避免市场垄断和市场失灵，也避免政府垄断和政府失灵。一般而论，政府的职能定位可以概括为： 弥补市场不足，促进社会公平 。我国从 1978 年改革开放开始，进入具有历史意义的社会转型期。市场经济体制取代计划经济体制并日趋完善，政府职能也开始转变。但由于行政理念的转变、宏观经济体制转型以及政府自身能力的提高需要一个渐进的过程，因此我国政府在政府与市场关系问题上存在典型的政府职能“越位”、“错位”、“ 缺位”现象，亟待克服。政府与社会的关系简单地说，政府与社会的关系也就是“官”与“民”的关系。这种关系主要包括三个方面： 一是政府对社会的管理；二是社会对政府的支持
11、和监督；三是政府与社会通过精诚合作作用于市场机制，共同治理宏观社会，增进社会整体福利。在计划经济体制下，由于市场的弱化或取消，我国建立了政社不分的 “大政府、小社会” 的管理模式，政府经常性地运用超强制行政手段对社会进行全面管理。这在当时具有一定的合理性和必然性。但随着从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，传统的社会管理模式由于缺乏自我管理和自我发展能力，越来越难以适应市场经济发展的要求。因此，必须按照 三种途径构建政社分离的新型社会管理模式 。培养社会自治能力培养社会自我管理的组织，把政府包揽的事还给社会，由社会组织自行管理，如各类行业协会和城乡居民的自治组织以及社会中介组织，可以在社
12、会的自我管理上发挥作用。加快社会保障制度改革尽快建立起与市场经济相适应的社会保障制度，切实保障弱势群体的基本生活权利，维护社会稳定，保证经济社会和谐发展。确立政府与社会的良性互动体系政府不能包办社会具体事务，而应充分发挥社会组织的积极性，由社会组织去管理社会的微观事务。同时，有必要形成社会对政府权力的有效制约机制，以防止政府权力的滥用。中央政府职能在我国行政系统中，国务院居于最高领导地位，它统一领导所属各部、委的工作，统一领导全国各级地方行政机关的工作，有权根据宪法、法律管理全国范围内的一切重大行政事务。根据我国宪法规定，国务院共先例 18 项职权。这 18 项职权可归结为六个方面：（1）根据
13、宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。（2）向全国人民代表大会及其常务委员会 提出议案 。（3）规定各部各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，领导全国性的行政事务。（4）统一领导全国各级地方行政机关的工作，规定中央和地方行政机关职权的划分。（5）负责执行国民经济计划与国家预算，管理科学、教育、经济、文化、卫生等工作。（6）任免行政人员权。此外，国务院还有最高权力机关及其常设机关授予的其他职权。地方政府职能自 1994 年起，各级地方政府机构相继进行改革，改革的主要内容和重点是 ：转变政府职能，实行政企分开；合理划分职权，理顺各种关系；大力精兵简政，提高行政效率
14、。县级以上各级地方人民政府的主要职能(1）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令；(2）领导和监督所属各工作部门和下级人民政府的工作；(3）执行经济计划和预算，管理本行政区域内经济文化建设、民政和公安等工作；(4）依法任免和奖惩国家行政机关工作人员；(5）保护公共财产，维护社会秩序，保障公民权利，保障少数民族的平等权利；(6）监督所属各部门和下级人民政府的工作；(7）办理上级国家行政机关交办的其他事项。乡、镇人民政府的主要职能(l）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令。(2）执行本行政区域内的经济
15、和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；(3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；(4）保护各种经济组织的合法权益；(5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；(6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；(7）办理上级人民政府交办的其他事项。实现政府职能的主要手段实现政府职能的主要手段包括： 行政手段 、 经济手段 、 法律手段 等。（1）行政手段具有强制性、垂直性、无偿性、稳
16、定性和具体性的特点，其优点是统一集中、迅速有效。但它易产生与“人治”相联系的一些弊病，影响横向联系及下级的积极性、创造性。（2）经济手段具有间接性、有偿性、平等性和关联性的特点，最适于管理经济活动，但因其只能调节经济利益关系，不能靠它解决所有问题。（3）法律手段具有严肃性、权威性、规范性的特点，使行政管理统一化和稳定化，但其只能在有限范围内发生作用，很多经济关系、社会关系需结合其他手段才能发挥作用。政府职能定位的相关理论（1）有效的政府是一个能够治理并且善于治理的政府在市场条件下，政府的职能是两个方面： 纠正市场失灵和超越市场、引导市场 。一般地讲，对于市场经济自身运用的相当完善的地方，政府无
17、须干预。在这些方面，政府的职能有限，但这并不意味着政府就无事可做了。恰恰相反，政府的作用在市场条件下是相当重要的。 首先，政府的作用是纠正市场的固有缺陷 。市场有其自身无法克服的弱点和消极方面。为了弥补市场的这些缺陷，政府就需要担负起相应的经济职能，最大限度地减少市场经济的消极面。 其次，政府的作用是超越市场、引导市场 。政府干预市场不仅仅是为了纠正市场缺陷，更重要的是超越市场。超越市场就是要求政府能够站在市场之上，控制市场的总体运行，防止其自发发展造成的危害。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。因此，有效的政府并不是一个“实干” 的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够
18、治理并且善于治理的政府。（2）政府对经济的干预应遵循三个基本原则市场失灵的存在，是政府干预经济活动的理由，但政府干预应确定在什么样的规模和范围之内，却无法准确地作出回答。这是因为一个社会对于政府作用的“需求”程度是有弹性的。它不仅取决于市场一方的缺陷，而且取决于这个社会的政治结构、价值观（如对平等的渴求）、公众意识及各种利益集团的选择。这种政府职能的不确定性和复杂性，使其在现实中呈现出各种各样的政府干预形式，并在理论上成为现代政治经济学关注的一个焦点。一般认为， 政府干预应该适度 ，即政府在资源配置过程中不要包揽一切，不要去做本来应当由市场去做并且实践已经证明市场能够做好的事情。具体的说，政府
19、对经济的干预应遵循以下三个基本原则：其一，政府干预的范围应是 弥补市场的缺陷和不足 ，是对市场机制的“拾遗补缺” 。按照这一原则，在市场机制能够发挥功能优化资源配置的领域，政府就不要插手或介入，而在市场机制不能有效配置资源的领域才需要政府干预。其二，政府干预的目的应是 促使市场机制恢复功能 ，而不是去代替市场。按照这一原则，政府干预的方式和力度就不应该是固定不变的，而应随着经济形势的变化而变化。其三，政府干预的结果 必须要比干预前的情况有所改善和好转，否则，就不要干预 。按照这一原则，政府在准备伸出“看得见的手”进行干预之前，必须低头看看这只“看得见的手” 的不完善的地方，以使政府干预尽可能地
20、降低成本，减少副作用，增加有效性。在我国，由于有着几十年计划经济的传统和几千年封建集权的历史，因而在向市场经济体制转变过程中，更应该警惕和防止政府对经济的过度干预。（3）在培育和完善市场方面，我国政府面临四个方面的协调问题在建立社会主义市场经济的过程中，政府具有培育和完善市场的职能；而政府培育和完善市场的过程，实际上就是政府转变职能的过程。如果政府职能不转变，那么无论是市场主体，还是市场客体，都无法快速和健康地发展起来。所以，社会主义国家的政府是社会主义市场发育的第一推动力。政府培育和完善市场主体包括两个方面：一方面，政府作为社会经济管理者，应退出国有资产的管理和经营领域，即放弃其经营职能；另
21、一方面，政府应加强社会职能，特别是社会保障职能。在培育和完善市场体系方面，当前我国政府面临四个方面的协调问题： 一是商品市场与生产要素市场的协调。二是有形市场与无形市场的协调。三是区域市场与全国市场的协调。四是国内市场与国际市场的协调。（4）经济全球化和加入 WTO 带来的政府职能转变经济全球化为中国经济发展带来了利益和机遇，同时也可能带来冲击和风险。入世后中国在保持宏观经济稳定方面将面临新挑战，在收入分配、地区差距、劳动就业等方面也会出现一系列新问题。政府化解经济和社会矛盾、维护经济与社会稳定的作用与能力仍需进一步加强。在 WTO 背景下政府面临的最大挑战，一方面是现实权力的削弱，另一方面是
22、服务功能的加强。所以，根据 WTO 对政府的要求，我国政府职能还需进一步调整和转变。为此，在明确政府作用的方向、重点和方式的基础上，我国应加快推进政府改革，以应对加入世贸组织带来的机遇和挑战。政府职能的概述为，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务1 概念 行政职能职责和功能，国家行政机关，依法，国家和社会公共事务国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理应承担的职责和所具有的功能2 属性公共、法定、执行、强制、动态、扩张 （普通公平高质量）3 发展趋势国家职能扩，社会管理增，综合协调强、政府职能社会化、镇压和战争职能减4 政府职能重要地位 1 公共行政 2 机构设置 3 行管体制机构改革
23、4 行政效率1 公共行政的本质要求：政府职能公共行政的核心：政府职能公共行政的性质和方向：政府职能2 政府机构设置的根本依据：政府职能政府职能的载体：政府机构3 行政管理体制和政府机构改革的关键：政府职能转变4 行政效率的标准：政府职能的实施情况 5 政府职能的主要手段行政指令、经济、法律、纪律、思想政治1）行政指令强制、垂直、无偿、稳定、具体优点：统一集中、迅速有效、调整关系、促进高效不足：人治，影响横向联系及下级的积极性、创造性2）经济手段间接、有偿、平等、关联 优点：适用管理经济活动 不足：调节作用，不解决3）法律手段严肃、权威、规范优点：有法可依、有章可循，减少主观随意，实现管理统一、
24、稳定 不足：作用范围有限，需其它手段6 我国现有政府职能弊端1 政企不分 2 行政手段管理经济和社会事务二、政府职能体系1 政府职能分类国家本质（奴隶、封建）作用领域和内容（政治、经济、文化、社会）作用性质（统治、保卫、管理、服务）运行（计划、组织、协调、控制）2 政府基本职能 作用领域和内容划分 政经文社政府机构设置主要依据：作用领域和内容政治职能：1 军事保卫 2 外交 3 治安 4 民主政治建设统治阶段利益，对内、对外：防御、保卫、强制 1 经济职能：1 宏观调控、2 提供公共产品和服务 3 市场监管文化职能：1 发展科学技术 2 发展教育 3 发展文化事业 4 发展卫体育社会职能：1
25、优抚 2 救灾 3 社会救济 4 社会福利 5 环境保护 6 人口计划控制 7 发展保险事业3 政府层级职能 属地原则 中央、地方、共享 按政府所辖行政区划，在中央和地方各级政府之间进行职能配置的政府职能遵循属地原则，限于本行政区域中央专有、地方专有、中央和地方共享4 运行职能 首要职能是什么，有没有决策计划、组织、协调、控制 计划为首要职能没有决策按行政管理过程划分政府管理运行职能中首要职能：计划计划职能，完成任务 制定目标 确定步骤 管理行为组织职能，对计划目标 落实机构人员、划分权力责任、配备财力物力 组织联结 活动控制职能，对计划 检查 督促 纠偏 管理活动三、政府职能转变1 职能转变
26、概念 一定时间 经济社会发展需要 范围、内容、方式的转移和变化一定时间内，经济和社会发展需要， 范围、内容、方式 转移和变化2 影响和制约政府职能转变要求 环境-外 科学化- 内 技术创新- 保障 传统文化-制约1 外部因素： 社会环境变迁 2 内部动力 公共行政科学化3 根本保障 技术手段创新 4 制约因素，传统文化3 转变内容 无所不包到有限 市场能做不插手，市场不足弥补计划经济体制下政府无所不包的全能政府和管理职能转变为市场经济体制下有限政府的职能 市场能做政府不插手干预，功能缺陷的政府弥补4 转变方式 职能要素的重新分解、转移和合并 纵向 横向变动 政府和社会纵向变动：行政权力上下转移
27、，中央和地方各级政府间权限调整，不同层次行政主体所承担的行政管理职能的变化横向变动：行政组织能部之间权力的重新划分政府机关与社会中介组织之间职能变动，原则充分发挥中介组织管理服务作用，不减弱宏调5 转变目的 1 政企分开 2 组织结构 3 部门职权 4 法制化 权责一致 依法治国、依法行政新三大职能是什么宏观调控 社会管理 公共服务 1 政企分开 目标：市场经济要求宏观调控、社会管理、公共服务，剥离经营管理2 调整组织结构 目标：强宏观、减专业经济，调社会服务，强执法监督，培中介3 调整部门职权、明确分工 原则：权责一致 目标：多头管理、政出多门4 法制化 原则：依法治国，依法行政，目标：强法
28、制建设，实现法制化6 政府职能转变关键：政企分开 ：1 不干预 2 所有者职能到位市场经济内在要求：政企分开主要内容：1 停止国有企业行政干预，独立法人身分竞争，自主经营、自负盈亏、自我发展，自我约束 2 国家所有者职能到位内容1）政府与企业社会职责分开2）所有权经营权分开3）国有资产所有者职能与行政职能分开政企分开配套措施： 1）改革政府机构，转变职能2）确立国家行使国有资产所有者职能形式，形成国有资产管理运营监督机制3）确立适应现代市场经济的企业财产组织形式，建立现代企业制度4）加强市场体系培育5）分离企业办社会的职能一是自己先不能管，二是自己的东西不能丢，要监督，三是为实施监督建立现在企
29、业制度，四，这些都做好了，就要把自己的部分做大，加强市场体系培育，五，自已有钱了，就把企业的社会职能取消了第二节 政府机构及改革一、政府机构概述1 政府机构 广义包括立法司法行政 狭义行政，法律法规，行政管理政府机构，广义 立法机关、司法机关、行政机关等所有国家机构总称狭义：国家的行政组织依照国家法律法规设立并享有行政权力，担负行政管理职能的那部分国家机构2 特点阶段性（国家性质、国体） 、系统性、服务性、法律性3 政府机构地位 1 从属社会 2 高于社会 3 与审判检查军事关系 地位：从属社会，又高于社会 与国家审判机关、检察机关及军事机关协作配合，相互制约关系现代国家，政府职能：多样化、复
30、杂化、专业化一切团体、个人都必须服从政府各项行政措施4 类型 1 层级：中央和地方2 常设机构、非常3 机构属性：领导机构、办公办事机构、职能机构和派出机构5 编制管理 机构编制：县以上人民政府：编制委员会 编委办公室中央编委会及办事机构属中共中央序列机构编制管理形式：条块结合、1 以块为主 ，多数部门 2 以条为主，垂直领导部门 3 编制单列，政法工作部门（双重领导）机构编制管理主要内容：职能管理、机构管理、人员编制管理二、政府机构设置原则1 职能优先、2 完整统一、 3 管理幅度与管理层次相适应4 权责一致、5 精简与效能、 6 依法设置职能优先：1 职能是机构存在的前提 2 科学界定政府
31、总体职能 3 科学配置和划分政府职能 4 检验合理性，能否实现合理性有无蛋糕的材料有的话可以做多大，需要做多大合理分好蛋糕，谁吃哪块，吃多大块-看能否吃掉来检查蛋糕大小合理，分得合不合适完整统一：1 职能完整统一、2 权力完整统一，3 机构设置完整统一蛋糕是一块的，吃的也是整一块蛋糕，分蛋糕也分的一块管理幅度与层次相适应：1 对象和内容不便时，反比，幅度越大，层次越少；2 幅度难易反比，越难，幅度越小 3 幅度同管理者能力手段先进成正比，越先进幅度越大 4 幅度与人员能力成正比，越能干，越大 5 管理层次与组织效率成反比，层次越多，效率越小权责一致：1 职位关系设计合理、2 制约机制与权责相称
32、、3 激励制度奖惩分明精简与效能：1 机构设置精简 2 人员编制精干 3 办事程序简化依法调协：1 依法设置 2 程序合法 3 依法审定三、政府机构改革1 原因需要：1 经济体制改革 2 政治体制改革 3 精简机构和人员 4 减轻财政负担 5 提高行政效率2 目标：A 建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，B 完善公务员制度C 建设高素质专业化的行政管理干部队伍D 逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中特的行政管理体制原则行政管理体系：办事高效、运转协调、行为规范公务员制度：完善行政管理干部队伍：高素质、专业化行政管理体制：适应社市、有中特3 原则：1 政企分开2 调整结构、简政裁员
33、、优化提效3 划分事权、理顺条块层次4 三化建设1 社市经济要求 转变职能 政企分开2 组织结构调整原则：精简、统一、效能3 按照权责一致的原则，合理划分事权 理顺条块及行政层次关系4 三化建设：制度化、规范化、法制化，要求：依法治国、依法行政，行政手段管理向依法管理第三节 公务员制度一、我国公务员制度的建立及特色1 定义 公务员：依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员2 范围：1 中共、2 人大 3 行政 4 政协 5 审判 6 检察 7 民主党派3 建立过程 公务员管理的法律体系形成：2005.4.27 公务员法 公务员制度诞生：1993.8 国家公务员暂行条例4
34、 特色：中 西性质 党的基本路线 政治中立原则 党管干部 两官分途宗旨 全心全意为人民服务 利益集团用人标准 德才兼备 无统一全面标准分类 职位和品位 职位传统1 能上能下，能出能进 1 新陈代谢机制2 公平、公开，选优尽才 2 科学竞争激励机制3 廉洁奉公、尽职尽责 3 勤政廉政保障约束机制4 法制化、科学化、规范法 4 法规体系5 职责规范、考核责任追究严格 5 科学分类管理体制二、公务员制度的基本内容1 公务员义务权利 义务 1 守法 2 认真工作 3 为人民服务，监督 4 国家安全 5 执行决定命令 6 秘密 7 纪律公德 8 廉正权利 1 工作条件 2 免职处分等 3 报酬 4 参加
35、培训 5 提出批评建议 6 申诉控告 7 申请辞职2 职务级别职务分类：综合管理、专业技术和行政执法类职务序列：领导职务、非领导职务国正、国副、省正、省副、厅局正副、县处级正副、乡科级正副巡视、调研 、主任科员、科员、办事员同一职务，晋升级别3 公务员录用条件 1 国籍 2 周 18 岁 3 拥护宪法 4 品德良好 5 身体条件正常 6 文化程序工作能力 7 法律规定其它条件原则：公开、平等、竞争、择优公开考试、平等竞争、严格考核、择优录用非领导职务，主任科员以下办法：公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取不得录用：刑事处罚，开除公职，法律其它程序：1 公告 2 报告审查 3 笔试面试 4 确
36、定人选、资格复审、考察、体检 5 公示 6 备案、审批 7 试用培训新录公务员 1 年，4 公务员考核内容：德能勤绩廉 重点工作实绩种类：平时、定期，平时为基础方式：非领导年度考核，总结，听取意见、提出建议，评定等次结果：优秀、称职、基本称职、不称职书面形式通知5 公务员职务任免与职务升降职务任免：选任制和委任制，领导成员任期制公务员晋升领导：1 民主推荐2 组织考察，提出任职建议方案，要据需要在一定范围酝酿3 按照管理权限讨论决定 4 按照规定履行任职手续任前公示、任职试用期制度定期考核不称职，降低一个职务层次任职6 公务员奖惩1）奖励条件 工作或事迹突出的人和集体1 工作突出 2 模范突出
37、 3 创造建议有功 4 维稳5 公共财产 6 防止事故 7 抢险救灾 8 违法斗争 9 对外争取荣誉2）原则 精神物质，精神为主3）种类4）处分要求 1 散谣示威 2 非法组织 4 玩忽职守 4 拒绝执行 5 压制打击6 弄虚作假 7 贪污 8 浪费 9 滥用职权 10 秘密 11 对外 12 参加色情等13 违反职业道德 14 从事参与营利性活动 15 旷工处分种类和期限 6 种：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除警告：6 个月 记过 12 个月 记大过 18 个月 其余 24 个月7 公务员培训 种类 4：初任、任职、专业、在职（专业技术培训）初任培训（试用期内）任职培训：任职前后一年在
38、职培训（专业技术培训）8 交流和回避公务员交流：调任、转任、挂职锻炼回避：职务回避、地域回避、公务回避9 工资福利 实施国家统一的职务与级别相结合的工资制度按劳分配 职责、能力、实绩和资历 基本工资、津贴、补贴和资金10 辞职、辞退、退休辞职 30 日 ，领导 90 日不得辞职：最低年限、涉密、重要公务、审计中、其它辞退，15 天，累计 30 天连续 2 年考核不称职退休 30 年，不到退休年龄差 5 年，工作超 20 年11 申诉30 日复核 ，15 天申诉，日期是自知道起算直接 30 天申诉，1 原机关，2 同级机关管理部门，3 上级机关省以下申诉不服的，找上级，对处分不服的行政监察机关申
39、诉，控告被机关或领导侵犯合法权益时。受理：30 天决定受理，60 天办理，30 天延长12 公务员聘任：省以上公务员管理部门批准，涉密不聘合同：1 至 5 年，试用期 1 至 6 个月工资：协议工资制人事刍议：人事争议仲裁委员会 60 日 内申请仲裁，不服 15 日人民法院诉讼第四节 行政领导一、行政领导体制1、类型及优缺点1）纵横关系：层级制、职能制、直线职能制A 层级制：直线制、系统制、分级制：纵向上分若干层级，业务性质相同，上下对口，层级升高业务范围升高，优点为：层级分明、统一指挥、事权集中、责任明确、易于管理不足：上级领导人管辖事务过多，有时行动草率，层级严明，不利于充分调动下层的工作
40、积极性，开成本位主义B 职能制：分职制，同一层领导机关内，不同管理职能和业务性质设立若干部门 ，共同承担管理工作的行政领导体制，范围相同，性质不同优点：分工精细，各司其职，提高工作效率，行政首长精力统筹全局，行政领导工作专业化高效化不足：分工过细，机构庞大，工作重复、人浮于事，本身业务多、全局了解不足，容易违反经济原则和效率原则C 直线职能制：最广泛运用以直线为基础、在各线行政负责人下设置相应职能部门 ，分别从事专业管理，实行主管统一指挥与职能部门参谋、指导相结合的组织结构形式。内部即有保证组织目标实现的直线部门，也有按专业分工的职能部门，职能部门为直线领导的参谋和助手，不能对下级部门发布命令
41、优点：各级行政负责人有相应参谋机构作为助手，发挥专业管理作用，别一方面，每一级管理机构又保持了集中统一的指挥2）行政领导集体内最高决策权行使人数：首长制与委员制2 行政首长负责制我国行政首长负责制特点：民主决策、责任明确、分工合作行政首长主要职权：领导本级政府工作、通过办公机构负责处理日常工作；召集和主持本级政府的全本会议和常务会议，认真执行本级人大及其常委会决定责任：法律、政治、行政、领导和道德责任二、行政领导及其职务升降与任免1 行政领导含义 1 组织和个人 2 活动过程职能活动：计划 组织 决策 指挥 执行 协调 控制 监督 2 职务序列和非领导职务序列 职务 10 个，非领导 83 行
42、政领导者产生方式和特点 选任制、委任制、考任制和聘任制选任：适用政府组成人员，不适用非政府组成人员和专业行政领导委任：人为因素、任人唯亲，个人色彩的宗派主义，不易调整，能上不能下，能进不能退 适用非政府组成人员的行政领导者考任制：考试成绩难以反映其真正能力和特长聘任制：拉关第、搞宗派4 升降晋升原则：1 坚持德才兼备、任人唯贤、注重工作实绩和 群众公认 原则2 公开，平等、竞争、择优原则 3 逐级晋升4 国家规定的职务名称序列和职务限额内进行行政领导职务升降人员范围：2 类各级人民政府组成人员和担任领导职务的非政府组成人员前一类通过同级人大及其常委会，后一类国家行政机关自身条件：1 年度考核
43、称职 以上 2 任职年限 3 工龄及基层工作经历 4 文化程度 5 身体条件6 回避规定 7 按照管理权限由有关机关根据具体职位需要规定的基础条件工作步骤：1 公布职务空缺与任职资格条件，民主推荐预先对象2 按拟任职务所要求的条件，对预选对象进行资格审查，产生考察对象3 对考察对象全面考察，择优提出以晋升人选4 按管理权限由有关机关领导集体研究决定，并依法任命降职条件：1 年度考核不称职，或在专门任职考核认为不合格 2 不能胜任现职工作而本人不足转任条件，不服从组织其它转任安排的程序：1 单位根据降职条件确定拟降人员，提出建议和安排意见，听取拟降人员意见，上报主管部门审核 2 审核，谈话，3
44、集体研究做出降职决定，办理任免一个月申请复议5 行政领导职务的任免职务任免的主体及权限主体：各级人大及其常委会，国务院和县级以上各级人民政府及其工作部门权限：各级人大其常委会有权任命和决定各级政府组成人员，各级政府有权任免除本级政府组成人员外的领导职务；其他公务员职务由各级政府工作部门任命任免程序 1 各级政府组成人员的任职：提名、选举、任命2 除上述人员外的非领导职务任职：提名，考察，审批免职程序：提出拟免职建议，审核，作出免职决定第五节 决策、执行、协调、监督、效能一、行政决策 1 行政决策含义 领导者 行使职能 依照政策法律 实现目标 拟订方案作决定行政决策是国家行政机关的领导者，为行使
45、政府职能，依照政策和法律，为实现某种较重要的行政目标， 拟订方案并作出决定 的过程。特点 主体确定性、内容广泛、目的社会性、依据法律性、约束普遍性2 行政决策转型的主要标志A 个人-团体B 定性分析-定量定性结合C 注重结果-全过程D 谋与断行不分分3 现代决策组织体制架构Decision 行政决策：决策中枢系统、咨询系统、信息系统+行政决策审批控制系统行政决策中枢系统：行政中心，组成：行政决策权领导机构及人员承担全面决策责任、行使最后决策权：行使权力、承担责任，核心作用作用：领导协调和控制整个决策过程，确认决策问题和决策目标，选择方案行政咨询系统：辅助机构，组成：专业科学研究机构、政策研究机
46、构及其人员，智能团特点：辅助性、独立性作用：发现问题、提出问题、拟订决策方案，协助评估方案行政信息系统：收集加式处理各类行政信息，基础作用。4 行政决策原则：信息、预测、系统、可行、择优、动态Information predictions system feasibility merit dynamic决策过程实际是一个信息收集加工转换的过程IPS，FMD intrusion prevention system foot and mouth disease5 行政决策程序 阶段： 情报设计抉择审查 步骤：问题界定目标确定方案设计效果测定方案选择情报活动阶段-发现问题，确定目标设计活动阶段-科学
47、预测，拟制定案抉择活动阶段-分析评估，择定方案 ，关键阶段审查活动阶段-实施反馈，追踪决策步骤划分：决策问题界定-决策目标确定-决策方案设计-决策效果测定-决策方案的选择行政决策行政决策特指国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量的有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务，做出决定的过程。目录性质内容构成体系运行机制行政决策与非行政决策的区别性质内容行政决策是决策的一种，它是行政机关为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程。它具有不同于其他决策的特点。主要有：行政决策主体是特定的，只有具有行政
48、权的组织和个人才能成为决策主体；由于行政管理的范围和内容极其广泛，行政决策的客体是广泛的；既定的行政决策不仅对行政组织成员，而且对各级行政组织的管辖范围内的企业、事业单位、社会团体和个人都有约束力，表现出行政决策的一定权威性。构成体系现代行政决策由行政决策中枢系统、行政决策咨询系统，行政决策信息系统和行政决策审批控制系统组成。一、行政决策中枢系统在现代行政决策的组织体制中，存在一个承担全面决策责任并行使最后决策权的核心集团，这种核心集团也就是我们所说的行政决策中枢系统，又可称为行政中心，它由拥有行政决策权的领导机构及其人员组成。行政决策中心的任务主要是领导协调和控制整个决策过程，确认决策问题和
49、决策目标，然后最终抉择方案，即“断” 。行政决策中枢系统是现代行政决策体制中的核心部分，居于核心地位。在整个行政决策过程中既是主要权力的行使者，又是主要责任的承担者。行政决策的正确与否和行政决策的中枢系统有着重要的关系。二、行政决策咨询系统它是一个为行政决策服务的辅助机构，主要由各专业科学研究机构和政策研究机构和政策研究机构及其人员组成，又可称为行政决策的“智能团”、 “思想库”、 “头脑公司”或“脑库”。它的特点是辅助性和独立性，功能和任务在于首先是发现问题并向决策者提出问题，使某个决策问题引起决策者的注意，将此问题提上议事日程，其次是拟定决策方案，再者是协助中枢系统对决策方案进行评估。三、行政决策信息系统行政信息系统的主要任务是收集和加工处理各类行政信息，为决策中枢系统和咨询系统服务。现代社会是一个信息社会，信息量大且变化快。而现代行政决策必须掌握较为全面、准确和及时。行政信息是行政决策的基础，行政信息系统的工作在整个行政决策过程中起着基础作用，属“神经系统” 。四、行政决策审批控制系统由行政决策中枢系统之上或之外的有权机构组成，依法对行政决策的有效性进行审批控制的组织体系。当前我国行政决策审批控制系统有： 全国和县级以上地方各级人大常委会；中央和地方各级国家行政机关。运行机制行政决
