1、权力流程图的概念及制作方法西安市水务（集团）有限责任公司 邵革虎摘要：权力流程图是近年来刚刚兴起的一个新概念，起源于北京市崇文区，因在政府职能部门、权力部门运行后，在开展廉政风险防控方面大胆探索，取得了积极进展，积累了有益经验。实践表明，将风险管理理论和现代质量管理理论与方法引入反腐倡廉建设，加强廉政风险防控，是构建惩治和预防腐败体系的重要举措，是规范权力运行、建设法治政府的客观要求，是促进干部队伍作风建设的现实需要，是推进预防腐败工作的有力抓手。因此中纪委于 2011 年 12 月21 日下发了关于廉政风险防控的管理指导意见（中纪发201142 号文）（以下 简称意见）的通知，在全国进行推广
2、。本文仅结合自己对中纪委意见要求精神的权力风险及流程图的理解，对自己所做的权力流程图进行了简单总结和描述，与每位热爱流程图制作的同行共同探讨和交流。关键词：权利 流程图 概念 做法1、 什么是权力流程图1.1、什么是权力？辞海中对权力的解释是一个广泛的概念，我这里所指的权力仅仅局限于中央纪委意见中的权利的概念。权力：反映了主体对于价值资源的使用方向及使用规模（或流量）所进行的影响和制约程度，它具有如下基本特征：主体的制约权数越大，其权力就越大；被影响和制约的主体的力量越大，影响和制约主体的权力就越大；主体所影响和制约的其他主体的价值资源，一般总是朝有利于主体自己的生存与发展的方向投入的，在没有
3、其它方面的制约的前提下，主体所影响和制约的价值资源总有当成自己的价值资源来看待；被制约主体与制约主体之间通常存在着一定的利益相关性或利益从属性；权力的天然扩张性。1.2、什么是权力流程图？流程图又称输入-输出图。该图直观地描述一个工作过程的具体步骤。流程图对准确了解事情是如何进行的，以及决定应如何改进过程极有帮助。这一方法广泛应用于各行各业行业，但这样大范围和规模被我国引入政府职能部门还是首次，它可以直观地跟踪和图解事件具体的运作方式。以特定的图形符号加上说明，表示算法的图，称为流程图或框图。给流程图加上前缀“权力” ，那么这张图 的性质就完全明确了下来。权力流程图：是指政府职能部门，在日常事
4、物中处理（办理）某个涉及“人、财、物”并且与权力拥有者具备密切关系的流转程序及相互制约和约束的顺序体现，它可以直观的看出那个节点（环节）权力最高，节点与节点间互相流转的程序及各节点间的具体要求。 这些流程的各个阶段均用图形块（节点）表示，图形块之间图形块以 箭头相连，代表它们在系统内（外）的流动方向。下一步何去何从，要取决于上一步的结果，典型做法是用“YES”或“ NO”的逻辑分支加以判断。揭示和掌握封 闭系统运动状况的有效方式。作为诊断工具，它能够辅助决策制定，让管理者清楚地知道，问题可能出在什么地方，关键线路是什么， “顺着那根藤才能摸到瓜” ，从而确定出可供 选择预防风险的行动方案，对“
5、 线路下药” 、抓住主要 “风险”节点，从而起到预防和控制违法、违规、违纪行为的发生。1.3 什么是廉政风险?廉政风险是指党员干部和国家公职人员在行使公共权力中发生腐败行为的可能性。主要是指因教育、制度、监督不到位和党员干部不能廉洁自律而可能产生不廉洁行为的风险。任何掌握公共权力的部门和个人都客观存在发生腐败行为的风险，每个权力岗位都存在廉政风险。只要有权力就存在着滥用权力的可能性；只要有职能就存在着不作为、乱作为的可能性。廉政风险防控机制是指以积极防范为目标，以强化管理为手段，在公共权力行使的重点领域、重要岗位和关键环节，排查廉政风险，健全内控机制，加强风险预警的防控机制。通俗地讲，就是查找
6、出党员干部日常工作中的廉政风险，有针对性地制定防范措施，在权力运行的各个环节对廉政风险实施控制，从而最大限度地降低腐败行为发生的可能性。廉政风险点是指公共权力运行流程中可能产生廉政风险的具体环节或岗位。廉政风险点及与其相对应的廉政风险是动态的、变化的，随着权力运行的变化或岗位职能职权的调整，而相应发生变化。1.4、权力流程图的分类？权力图一般可分为：金字塔型、树状图，环形图、叠加型、发散型、半封闭型等。2、权力流程图的做法2.1、权力流程图常用的软件及优缺点最为专业的是POBA、Visio、EDraw、Cordraw12、Axere、Project10 等专业类软件，它们使用方便，功能强大，水
7、平好的可以用它制作出任何东西来（非专业人员并不适合），又强大又好用，很容易上手，做出来的东西也漂亮，功能也符合所有的流程图需求，还能导出多种格式（位图和矢量都可以）；但这些软件均需要有一定的软件知识，具备一定的操作能力，并不适合一般机关管理岗位工作人员使用，所以不适合做简单的、美观效果要求不高的“权 力流程图” 。微软系统自带的办公软件 Microsoft Office 中，Word 2010、Excel 2010 的功能有所增强、便于操作，能够满足中纪委意见的要求，但 Word 依然存在不足即难以移动和不便更改缺点。Word 与 Excel 在制图原理上的差异Word 使用的是“画布”功能，
8、打开“ 绘图” 你会发现又会多出一个工具栏，这个栏就叫“画布” ，一旦在上面画了 图，它所占据的页面空间内将不能进行别的操作（就好比只给你了一张纸，专业名词叫作“层” ，就是说 Word 只有一个层；而Excel 则给 你了两个层（就是说可以同时在两张纸上操作，然后任意调整并叠加），在你使用画笔后，他只是占据了最上面的一个层，而本身“底层” 的“单元格”依然可以通 过对“ 画图框”进行透明处理，所覆盖的“单元格” 的数据、文本 处理功能依然存在，假如你的画框内没有内容，你无需处理它依然拥有直接显现和输出被覆盖的“单元格” 内容的功能。 （不能用功能更强大的 AutoCAD,它可以开 30000
9、 层左右，这要依据内存的大小决定。它是工程制图类专业软件，箭头、箭线间的距离、方位在各层间却是利用的唯一的坐标系，你可以任意“锁 定 ”、“解锁”各个层 ，但你不可能改变 各层间对应的坐标系，所以画框的箭头、箭线间关系也是唯一的；不利用专业的、简单易操作的 Project 是因为他是项目管理类软件，需要你输入节点间的关系后，便可直接生成流程图。但数据的节点的录入却需要具体的节点名称及前后、左右、上下关系并需要输入流程的节点关系和长度、时间关系，一旦生成，改变必须从录入节点关系开始，不便于修改和调整）。以上是利用 Excel 与 Word 制作流程图的主要区别，因此建议使用 Excel 目前任何
10、主流版本，它均具有这些功能。鉴于目前大数人多以 Word 2003、Excel 2003 为主流，因此我下面介绍的案例也是在 Excel 2003 上做的，所有截图均来自 Excel 2003 画面， Excel 2010 画面若有不同，但原理依然是相同的。2.2、Excel 2003 用作流程时的具体方法。首先要紧密结合单位职能和业务工作实际，按照“梳理履职用权业务流程明确岗位职责找准廉政风险点(重点环节或岗位)和风险表现形式组织审定并公示结果”的思路进行廉政风险点排查，全面查找岗位、部室、单位和行业(系统)廉政风险。排查岗位风险，针对全体干部职工明确各自岗位职责，查找个人在履职用权方面存在
11、的廉政风险点及风险表现；排查部室风险，各部室、单位间对照职责定位，梳理部室业务流程，查找出部室存在的廉政风险点及风险表现；排查单位风险，各单位及其领导班子结合本部门本单位职能和业务工作，重点梳理在决策“三重一大” 事项、行使行政审批、执法或用法、权等方面的工作流程，查找出权力运行流程中可能产生腐败行为的风险点及风险表现。排查行业(系统)风险，重点排查对行业( 系统)业务及相互关联的上下级工作间中可能产生腐败行为的风险点及风险表现。其次需要熟悉和了解本部门（系统）的全部工作职责及工作、审批、审核流程，并需要掌握与本部门相关联的部门及上级主管部门间的关系和来往的输入与输出节点关系。寻找本部门（系统
12、）的流程节点即某项工作完成时的起现点（结果），在此过程中所涉及的部门（它也是流程图中的一个节点）应提供那些证明、材料等等，当不符合这个过程时的处理方法或返回到那个节点上去。这些将是下一步流程图制作的关键和基础。当所有节点都能确定下来后，在草稿纸上勾勒一个简单的流程图，以便快速、直接的录入电脑。2.1 具体制作过程：2.2.1 绘制所需节点框打开一张新的 Excel看看工具栏有没有绘图工具栏，如果没有在菜单栏的“工具” 中添加“ 绘图”，这样便于直接利用鼠标操作。假如你所做的流程图相对简单，牵扯到的部门和上级间来往关系不是太复杂，点绘图工具栏的“ 组织结构图” 会出现下面的提示框，按照自己的需要
13、从中选择其中一种，你所选择结构图就会出现在你的工作表中。第一次点击一般是不够的，利用同样的方式先点你需要在某个节点需要继续插入节点的图框，再继续点击绘图工具栏“ 组织结构图” 继续 插入或删除，直到 满足为至（注意每种组织图都有多种变现形式可供你选择，包括左右，上下等关系层次。然后点每一个节点框，输入文本内容即可。完成后，在 A1 单元格输入流程图的名称，并利用合并单元格的方式，使该名称居中，并且调整文字大小、字体、颜色，也可以利用下划线、加水印、插入图片、背景等方式对你的整个流程图进行美化、染色和渲染。 （这种方式也适合对每个利用绘图工具制作出来的文本框）。这种做法的只适于简单流程图的制作，
14、对于关系复杂，需要 Yes/NO 来回反复的关系图，并不太方便。2.2.2 关系复杂的权力流程图的制作方法。同样打开一个工作表，在上图中，按照你的排版习惯和需要，点横向或纵向排版文本框，一次点够并绘制你所需要的（制作时应从第三行开始，给标题栏留几行，否则制作标题时一旦插入一行，你就得对每一个文本框的位置进行移动和调整）。如下图：这时你就需要按照需要和输入，输出的关系及流程对其进行调整，并同时依次输入节点名称，调整字体、颜色、水印、字号、居中、右对齐、左对齐等等，并同时把文本框的大小进行调整到适合的大小直到美观为止。接下来的任务就是添加流程箭头了，点工具栏的“箭头”按钮，鼠标会变成十字丝型，移动
15、“+”到你所要的位置，点鼠标左键， （记着这一点会变成箭头的起始端，当发现这条线的方向错误时，那只能直接点这条线，删除，从新画），移动鼠标到你所指向的节点按鼠标的左键，这两个节点就建立了连接关系。其他所有节点间的关系连接方法以此类推。如下图就是对上图所建立的对应关系：如果需要将两个不同节点或多个节点向同一个节点输入时，这是可以利用工具栏的“矩形” 框按 钮，绘制矩形框，将这些节点用一个“框 ”框起来，从而减少箭 线的数量，以使整体版简洁、美观。如需要对箭线进行反复的话“Yes or No”说明，则可以在箭线中段另行绘制文本框，并用箭线直接将该“Yes or No”进行连接说明的箭线的关系。而且
16、反复时请点“自选图形” “箭 头汇总” 按钮以便 选择另一种箭头格式，以示区 别。最后一个步骤就是对流程图添加标题和说明、制图人、制作日期等等。这些因为全部是文本文件，因此不需利用绘图工具制作文本框，而是简单的利用 Excel 自有的文字处理功能（与绘图是不在一个层上的），就可以进行处理了。 （注意输出时这张表的所有的单元格都应处于无边框状态、否则你输出的就是一张废图，如需对标题栏进行特殊处理只能利用下划线等简单工具了，画图工具也可以使用，但本人的经验是，利用画图工具做出来后并不美观）。这里边要注意的是每个箭头都是相对独立的，长短、方向可以任意调整。需要拐弯的不要用系统自带的（自带的箭头太大、
17、不易调整方向），可以用箭头加直线来修改来拐弯和调整方向，箭头的种类也可以通过选择，从而达到输入、输出两种不同的效果箭头。在 2.2.1 中已经对标题进行说明，对整个流程图需要说明和备注时，在流程图的最下端隔两行（否则有可能因文本与绘图不在一个“层” 上而出 现重叠，那样 从新调整说明所在的单元格就比较麻烦了）填写说明并利用合并单元格的方式调整大小以使整体版面美观整洁。再隔一行在合适的单元格添加制图、审核、日期等内容。经过以上步骤，一张完整的“权力流程图” 就完成了，当得不到领导审批时只需要移动、增加文本框、改变箭线方向，增删箭线、调整箭线长短等等的方法就可以轻松的完成领导交办的任务。经过以上步骤，一张精美的流程图就制做了出来。二一二年九月八日星期六
