1、卫生监督的内涵及运用,卫生监督的内涵,卫生的含义:古代卫生的含义现代卫生的含义卫生（Health）与卫生“Sanitary”的含义整体卫生（Holistic health）,卫生监督的内涵,卫生: 汉语中的“卫生”一词，在古代主要指“养生”，有保护生命之意。这与古印度草医学（Ayurveda）中的卫生Swaxthya(health)的含义相近。Ayurveda是由两个梵文（Sanskit）字组成的，即“Ayu”，意指生命，由精神（mind）、躯体（body）、感觉（sense）和灵魂（Soul）组成；“Veda”，意指关于生命的知识。因而，在古印度草医学中的卫生，是指生命和生活的自身维护（Se
2、lf-sustenance），以及在相互存在的生命环境或宇宙中的自身依靠（Self-reliance）或者自身建立（self-establishment）,卫生监督的内涵,卫生: 在现代医学中，卫生（Health）包涵着两层意思，一是指防止疾病，是有关健康的各种卫生行为或活动的总称；二是指健康，即人的内环境与外环境之间的平衡状态（Health is a state of equilibrium between a humans external and internal environment）。,卫生监督的内涵,卫生: 在1946年国际卫生会议通过的世界卫生组织宪章（Constitution
3、 of World Health Organization）中指出：健康不仅是没有疾病，而且是一种身体上、精神上、社会上的和谐状态（Health is a state of complete physical ,mental and social well being and not merely the absence of disease or infirmity）。,卫生监督的内涵,卫生: 为了预防和控制霍乱等传染病的流行，1951年世界卫生组织成员国批准了国际卫生条例，即International Sanitary Regulation，然而，1969年世界卫生组织将其更名为Inter
4、national Health Regulations；2005年，世界卫生组织对该条例进行修订，拟于2007年6月生效。,卫生监督的内涵,卫生: 世界卫生组织将国际卫生条例中的“Sanitary”更换为“Health”，仅一字之差，却更好地体现了讲卫生（Sanitary），是为了实现健康（Health）的目的。卫生涉及到将成为人的生命系统中一部分的每一件事或者将决定人的生命健康的每一件事（Health relates to everything that becomes of the part of human life systems or that determines the livi
5、ng）,卫生监督的内涵,卫生: 在促进健康上，应采取整体卫生（holistic health）的措施，即将最好的现代科学的诊疗和监测技术，同古代和革新的健康促进方法（Innovative health promotion methods）结合起来。整体卫生（Holistic health）措施包括天然膳食、草药疗法、营养补充、适当运动、休闲放松、心理咨询、药物治疗、呼吸煅炼以及其它自身调整活动。整体卫生措施针对的不仅是病症，而且是整个人（entire person）及其目前生活状况，包括家庭、工作和宗教信仰。整体卫生措施强调预防、健康维护和高水准的幸福长寿的生活。,卫生监督的内涵,卫生监督:卫
6、生与卫生监督卫生监督与公共管理卫生监督和卫生管理 卫生监督的实质内容,卫生监督的内涵,卫生监督是约定俗成的复合词，由“卫生”和“监督”二字组成，意指对涉及人民群众健康的各种卫生行为或卫生活动的监督，或者指为保护人民群众健康而进行的监督, 包括对社会公共卫生秩序的监督和对医疗卫生服务的监督和管理。简而言之,就是对 “卫生”的监督,卫生监督的内涵,在现代社会，不论是讲卫生，还是谈健康，都不仅仅是一个个体的问题，更是一个公共的问题。“人人享有健康”既是个人的权利，也是政府的职责。在医疗卫生服务和公共卫生服务上，提供者与受供者之间是一个社会合同关系（asocial contract）。早在1842-1
7、848年，德国医生、病理学家、历史学家、生物学家及政治家Rudolf virchou就认识到：“医学是一门社会科学”，健康和疾病的社会决定因素如同政治事务，超出了医生的预测（Physician preview）。,卫生监督的内涵,2003年发生的“非典”是怎么出现的？又是怎么消失的？至今还谈不清楚。夺取抗“非典”战役的胜利，主要是依靠政府的组织，部门负责和全民参与，其中政府的组织领导是关键。抗击“非典”工作，充分体现了政府在卫生管理的主导地位和作用。然而，政府是卫生政策和法律的制定者，不是卫生政策和法律的具体执行者。卫生政策和法律的具体执行者是政府部门、企事业单位、社会团体以及公民，其执行行为
8、是否规范，效果如何，都离不开政府的监督与管理。,卫生监督的内涵,卫生监管，包括卫生监督和卫生管理两个方面。卫生监督（Health Inspection）属行政执法的范畴，其基本任务是保障市场经济和各种社会活动中的正常秩序，预防和控制疾病的发生与流行，保护公民的健康权益。卫生管理（Health Administration），属于卫生行政管理的范畴，包括卫生政策的制定，卫生机构及人员的管理、卫生资源的配置及管理，基本医疗卫生服务的提供与保障，以及对卫生执法活动的监督和管理。,卫生监督的内涵,卫生监督属外部行政行为，包括具有强制性的卫生监督执法活动和非强制性卫生监督指导行为；而卫生管理既有内部行政
9、行为如内部人事管理，也有外部行政行为，如对卫生资源配置的管理；既有抽象行政行为，如卫生政策的制定，也又有具体行政行为，如对医疗事故争议的受理与调解的行为。,卫生监督的内涵,弄清卫生监督与卫生管理的概念，界定清楚两者之间的范围是很有必要的。但关键是树立和强化三种意识：（1）依法行政的意识，即开展卫生监督，必须依法进行并接受执法监督；（2）卫生执法主体的意识，即卫生监督执法的主体是卫生行政部门或机关，不能因内部机构的分工或某些因素的干扰，而影响卫生监督执法主体的执法意志或意图的正确表达；（3）服务于人民群众健康和社会经济发展的意识，即把满足人民群众的健康需求和社会经济发展的需求放在第一位，正确处理
10、卫生监督与政府的要求，与人民群众的要求，与社会经济发展的需求之间的关系，有效地开展卫生监督执法。,卫生监督的内涵,卫生监督是指对涉及人民群众健康的各种卫生行为或卫生活动的监督，通过卫生监督执法,并辅以卫生监督指导等行政行为,实现对人民群众健康和生命安全的保护.,卫生监督执法,卫生监督执法的概念卫生监督执法属行政执法的的特征卫生监督执法的法律关系卫生监督执法行为的构成要素卫生监督执法的主要措施及方法卫生监督执法难点的应对策略,卫生监督执法,卫生监督执法的概念: 虽然卫生监督属卫生行政执法的范畴，但不应简单化地认为“卫生监督”本身就是“执法”。因为,卫生监督包括具有强制性的卫生监督执法活动和非强制
11、性卫生监督指导行为。强化卫生监督执法的提法，意在突出强制性“执法”的属性。,卫生监督执法,卫生监督执法的概念: 在卫生监督实际工作中，不论是卫生行政部门还是卫生监督人员对“卫生监督”的执法性质的认识还不到位，常过于强调“卫生监督”的技术特性，而不能较好运用“执法”的手段和权力。同工商、税务、环保、公安等行政执法相比，卫生监督中存在明显的“秀才”执法的弱点。,卫生监督执法,卫生监督执法的概念: 卫生监督出现这种现象的根源，是我们自己的认识不到位，表现为：（1）有关部门尚未从根本上将卫生监督队伍看成是一支“执法”队伍，习惯地将其当成一支“技术”队伍在使用；（2）卫生监督人员在潜意识上仍然认为自己是
12、专业技术人员而并非国家公务人员，缺乏行政意识和行政能力,卫生监督执法,卫生监督执法属行政执法的的特征: 1、卫生监督执法的主体是卫生行政部门，其具体执法活动由卫生行政部门的内设卫生监督机构和下设卫生监督执行机构具体实施。 根据卫生部关于卫生监督体系建设的若干规定、关于卫生监督体制改革的意见以及关于卫生监督体制改革实施的若干意见的规定，卫生监督执行机构是卫生行政部门的卫生监督执法机构，因而，它是卫生监督执法主体的组成部门；卫生监督执行机构的卫生监督人员属国家公务人员的范畴，它以卫生监督执法主体的名义开展卫生监督执法活动。,卫生监督执法,卫生监督执法属行政执法的的特征: 2、卫生监督执法的相对一方
13、是特定的公民，法人或者其他组织，即在卫生法律、法规和规章的执行过程中处于被监督的相对人。 相对人是行政相对人的简称，是处于被管理一方的当事人。卫生监督的相对人只反映它所表明的主体在具体的卫生监督执法法律关系中的法律地位，但不表明该主体在所有行政法律关系中地位。因此，相对人具有相对性，例如某些非营利性医院在卫生行政关系中是卫生行政部门的直属单位，但在卫生监督执法关系中它又成为卫生监督执法的相对人。,卫生监督执法,卫生监督执法属行政执法的的特征: 3、卫生监督执法的性质，是卫生监督执法主体行使法律、法规和规章赋予的卫生监督执法的职权，即针对具体情况，卫生监督执法主体依法或依职权单方强制作出并直接处
14、分公民、法人或其他组织的权利和义务的具体行为。 4、卫生监督执法行为具有可救济性。作为具体行政行为的一种，相对人若不服卫生监督执法主体作出的行政处理决定，可依法提起行政复议或行政诉讼，并有权获得国家赔偿。 5、卫生监督执法的目的，是建立和维护正常的公共卫生和秩序和医疗卫生服务，保护人民群众的健康和生命安全。,卫生监督执法,卫生监督执法的法律关系: 卫生监督执法是一种行政执法活动或行为,它所形成的法律关系是以卫生监督执法主体为一方，以被采取措施的相对人为另一方的双方法律关系。这同行政立法和行政司法的法律关系不同。行政立法所形成的法律关系是以行政机关为一方，以不确定的行政相对人为另一方的法律关系；
15、行政司法所形成的法律关系是行政机关为一方，以发生争议的双方当事人各为一方的三方的法律关系。,卫生监督执法,卫生监督执法的法律关系: 分清行政立法、行政执法、行政司法行为，有助于卫生行政机关按照行政关系进行法律调整，规范卫生监督执法行为。卫生行政机关在其从事民事活动时，具有“机关法人”的地位；在行使行政职权时，具有“行政主体”的地位；在其行使外部行政执法权时，具有行政执法主体或者卫生监督执法主体的地位。,卫生监督执法,卫生监督执法的法律关系: 将卫生行政执法称卫生监督执法，将卫生行政执法主体称卫生监督执法主体，具有两方面的意义；（1）与国家确立的卫生监督体系建设的提法相一致，有利于取得社会各方面
16、的认同和支持；（2）强化了地方政府卫生行政部门实施卫生监督执法活动，以有效保护公众的健康。,卫生监督执法,卫生监督执法行为的构成要素:1、主体要素 卫生监督执法的主体要素，是指卫生监督执法行为作出的施动者人的要素。卫生监督执法主体必须是拥有卫生监督执法权的卫生行政部门及其所属的卫生监督机构，以及卫生监督人员。,卫生监督执法,卫生监督执法行为的构成要素: 2、权力要素 卫生监督执法行为必须是运用卫生监督职权所作出的行为。根据目前我国卫生监督体制及运行机制的现实情况，卫生监督执法主体是卫生行政部门，包括卫生监督机构，但在行使职权有一个分工；（1）作出可直接影响相对人的权利和义务的行政决定，必须由卫
17、生行政机关或以卫生行政机关的名义作出；（2）现场卫生监督检查的职权，可由卫生监督机构行使。,卫生监督执法,卫生监督执法行为的构成要素: 卫生监督执法权是一种行政权力而不是权利。权力指一定的机关或组织依法所具有的支配力量，而权利是公民、法人以及其他组可以依法进行一定的作为或不作为，并可要求他人作相应的作为或不作的资格，其区别点有：（1）权力主体限于国家机关或组织，公民不能成为权力主体，而权利主体可为公民、法人以及其他组织，（2）实施权力的行为属国家行为，而享受权利的行为不属于国家行为；（3）权力是指法律所确认的权能和支配力，而权利是法律所赋予的自由和利益；（4）权力的实现取决于权力主体的权力行为
18、，可不受相对人的态度和行为的影响，具有单方性，而权利的实现还取于义务人相应的行为，不具有单方性；（5）权力不能任意放弃或转让，而权利可以相对自由地放弃或转让。正确把握权力与权利的含义，有助于正确行使卫生监督执法权。,卫生监督执法,卫生监督执法行为的构成要素: 3、法律效果要素 卫生监督执法行为必须是能够产生或具有一定法律效果或法律意义的行为，即指卫生监督执法主体依法实施的影响相对人权利义务的行为。如果卫生监督执法主体所实施的行为没有针相对人，则不具有法律意义，不是法律行为。卫生监督执法主体的行为并非都是执法行为，只有依法实施的针对相对人的强制性的卫生监督行为，才属执法行为，才具有法律效果。,卫
19、生监督执法,卫生监督执法行为的构成要素: 4、形式要素 卫生监督执法是一种法律行为。卫生监督执法主体只有将自己的执法意图通过语言、文字、行为、符合及信息等行为形式表示出来，并告之相对人之后，才能成为一个卫生监督执法行为。卫生部第34号令，颁发了31种卫生行政执法文书，就是卫生监督执法常用的规范的形式要素。,卫生监督执法,卫生监督执法的主要措施及方法: 行政许可现场监督检查行政处罚行政强制。,卫生监督执法,1.行政许可 在卫生监督执法行动中，涉及行政许可内容较多，如食品卫生许可、公共场所卫生许可、化妆品卫生许可、放射卫生许可等等。所谓行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织申请，经依法审
20、查准予其从事特定活动的行为。行政许可具有4个特征：（1）是依申请的行为；（2）是单方面的管理性行为；（3）是外部行政行为；（4）是准予相对人从事特定活动的行为。,卫生监督执法,1.行政许可 行政许可权是一项十分重要的行政权力，适用时必须严格遵守行政许可法的所确立的基本原则，即：（1）法定原则，即许可的设立是法定的，许可的实施机关是法定的，许可的权限范围是法定的，许可的条件是法的，以及许可的程序是法定的；（2）公开、公平、公正原则；（3）便民效率和服务原则（4）法律救济原则，（5）信赖保护原则；以及（6）监督与责任原则。,卫生监督执法,1.行政许可 根据目前卫生监督执法的实际情况，加强许可后的监
21、督检查十分重要，对发现存在违法行为的，应当予以纠正：（1）撤销许可，适用于发证机关或当事人有过错，或者发证机关和当事人都有过错的情形；（2）撤回许可，适用于发证机关或当事人没有过错，只是客观条件发生变化的情形，如法律修改或废除，不可抗力导致的客观条件变化的情形；（3）吊销许可，适用于当事人一方有过错并依法应当给予吊销许可的情形；（4）注销许可，适用于行政许可行为终止、灭失后的情形，如许可证过期等等。,卫生监督执法,2.现场监检查预防性卫生监督检查经常性卫生监督检查重大事件的调查与处理,卫生监督执法,预防性卫生监督主要指对新建、改建、扩建的建设项目开展的卫生监督。开展预防性卫生监督，旨在使工业企
22、业和食品、化妆品、公共场所、医院以及放射性工作场所达到卫生要求。从“源头”上消除可能对公共卫生秩序和人民群众健康造成损害或伤害的潜在隐患/风险。它是卫生监督执法主体实施卫生许可的前提条件，即对预防性卫生监督不符合要求的申请者，不能给予卫生许可。从这点理解，可以将卫生许可前的卫生监督执法看成为开展预防性卫生监督的过程，其主要任务是审查许可申请人，包括公民、法人和其他组织是否具备或符合卫生许可的条件.,卫生监督执法,经常性卫生监督，也称为巡回卫生监督检查，即对卫生监督相对人，包括持有卫生许可或未取得卫生许可的公民、法人或其他组织遵守卫生法律、法规和规章的情况进行现场卫生监督执法的活动。现场监督检查
23、包括一般性监督检查和重点监督检查。一般性监督检查，适用于对公民、法人或其他组织遵守卫生法律、法规及规章的一般性检查，主要内容有：（1）取得法定资格的情况，如许可证、健康证、执业证书等：（2）自身卫生管理的情况，如卫生制度的制定及落实情况；（3）环境及卫生情况；（4）卫生设施的配置、使用及维护情况；（5）原料的质量及贮存情况；（6）生产经营过程的卫生情况；（7）产品的卫生质量及包装情况；（8）其他卫生情况。重点监督检查，适用于对遵守卫生法律、法规及规章情况较差，存在明显公共卫生危害隐患风险或对被投诉、被责令改正的公民、法人或其他组织的监督检查，其检查内容具有很强的针对性。,卫生监督执法,重大卫生
24、事件的调查与处理，在卫生监督执法的任务、方法及要求上与预防性卫生监督和经常性卫生监督有所不同，其主要任务是及时调查清楚重大卫生事件的事实，收集证据采取控制措施，以及提出处理意见或建议。重大卫生事件的调查方法及要求在后面章节中有详述。,卫生监督执法,3.行政处罚 行政处罚，指卫生监督执法主体对违反卫生法律规范的公民、法人或其他组织依法实施的惩戒和制裁。这是保证卫生法律规范得以实现的有力方法和手段。然而，在目前卫生监督执法过程中，卫生监督执法主体在运用行政处罚权时，存两个方面问题：（1）过于慎谨，不“敢”实施行政处罚，怕“打官司”，怕“得罪利害关系人”；（2）不善于处理因实施行政处罚而形成或产生的
25、各种利害关系，缺乏有效的应对“预案”。对于这个问题，若不能较好地解决，就很难提高卫生监督执法的效果，有效地保护人民群众的健康和生命安全。,卫生监督执法,4.行政强制 行政强制是一个组合性概念，包括两个方面：（1）为预防和制止违法行为和危害事件而采取的行政强制措施。如依据食品卫生法第37条规定，卫生监督执法主体为预防和控制食物中毒所采取的封存食品等临时控制措施；（2）为实现具体行政行为内容而申请人民法院实施的行政强制执行。行政强制的适用必须依法实施，并由法定主体执行。,卫生监督执法,卫生监督执法难点的应对策略: 1.正确把握卫生监督执法的权限范围。 近些年来，国家对食品卫生，放射卫生、职业病防治
26、等行政管理职能作了些调整，然而，在实际工作对调整后的卫生监督执法权限范围把握不够到位，有些卫生监督执法工作仍处在被动之中。例如，国务院已把“无照”经营的取缔职权划到工商部门，但是，有些地方的卫生部门仍将无证食品摊贩的取缔工作抓在手中，却无力解决，感到很棘手。因为,有人认为：“无照”的食品摊贩，可由工商处理；而无证的食品摊贩，应由卫生部门取缔。这种观点存在严重的片面性，缺乏对法律规范的正确理解。,卫生监督执法,食品卫生法第27条的规定，食品摊贩必须先取得卫生许可证后方可向工商部门申请登记，领取营业执照。据此规定，持有卫生许可证，是领取营业执照的前置条件。没有卫生许可证的食品摊，也应无营业执照，既
27、然“无证”即“无照”，那么，对无卫生许可证的食品摊贩的取缔，就应当由工商部门负责。如果食品摊贩持有营业执照而无卫生许可证，说明此情形违反了食品卫生法第27条的规定，不应受到法律的保护，工商部门应当先撤销营业执照，后予以取缔。,卫生监督执法,2.正确处理与利害人的关系 在卫生监督执法工作中，常常会遇到各种各样利害关系人，他们通过过问、打招呼、说情等方式对卫生监督执法工作施加影响。这并非怪事，现在有今后还会有，因此，关键是要正面予以应对 ：（1）向利害关系人讲明危害性，对可能直接危害公众健康和生命安全的违法行为，坚决予以制止；（2）在作出行政决定之前且在法律允许的权限内，接受利害关系人的影响，满足
28、其要求；（3）做好报告或通报工作，通过利害关系人迫使被“保护”的对象在受到“保护”的同时，接受法律教育，提高其自觉遵守法律规范的意识；（4）树立执法的权威性，使相对人不能轻易地寻求利害关系的“保护”。,卫生监督执法,3.重点抓好突发性公共卫生事件的预防及应急处理工作。 2003年的“非典”之后，各级政府都加强了行政责任追究，这对卫生监督执法工作提出更高的要求。因而，基于目前卫生监督的现状，应当调整工作思路，把十分有限的资源放在突发性重大卫生公共卫生事件的预防及应急处理上，解决好社会关注的热点问题，努力营造一个有利于卫生监督执法的环境。,卫生监督指导,卫生监督指导的概念卫生监督指导的依据 卫生监
29、督指导的作用 卫生监督指导的构成要件,卫生监督指导,卫生监督指导的概念: 卫生监督指导，是一种非强制性的行政行为，它通过非强制性手段，指导、劝告、建议相对人自觉遵守卫生法律、法规及规章的要求。在卫生监督执法实践中，经常运用卫生监督指导的方法，辅助卫生监督执法，增加执法效果。例如，在卫生监督执法过程中，若发现相对人有情节轻微的违法行为时，常常通过口头警告的方式要求行为人改正，或者通过制作卫生监督意见书，提出监督意见，责令行为人改正。,卫生监督指导,卫生监督指导的概念: 卫生监督指导不仅在日常卫生监督执法过程中发挥作用，而且在重大突发性公共卫生事件的处理过程所起的作用更为特殊。在2003年抗击“非
30、典”战役中，政府部门不仅采取了一系列的强制性措施，而且也采用了不少卫生监督指导措施。例如，针对公众普遍缺乏“非典”常识而出现群体恐慌的现象，卫生部及时发布了公众预防传染性“非典”型肺炎指导原则，以引导公众的行为选择，提高预防“非典”的效果。,卫生监督指导,卫生监督指导的概念: 又例如，“非典”期间，辽宁省居民张某，2004年下旬在北京确诊为非典型肺炎后，于5月2日从医院出走，带着女友乘坐火车和出租车回到辽阳灯塔市铧子镇矾盛材家中。当地政府和卫生行政部门在确认其身份后，采取了相对的控制措施。与此同时，为了彻底摸清与其密切接触者，当地卫生部门专门给患者写了一封满怀关切、情真意诚的卫生监督指导的信函
31、。张某读到该指导信函后，不仅被深深感动，而且也深感后悔，表示接受指导意见，积极配合卫生部门的工作，并详细提供了与其密切接触者的人员名单。这一具体卫生监督指导措施收到了预期效果，在当地也引起很大反响。,卫生监督指导,卫生监督指导的概念: 卫生监督指导，同卫生监督执法一样，属行政行为的范畴。卫生监督执法是行政执法的一种形式；卫生监督指导，是行政指导的一种形式。当然，同行政执法相比，行政指导在理论研究、立法依据以及运用程序等方面都还存在很大的不足。但是，行政指导在行政管理活动中处处都可见，并且发挥着十分重要的作用，因此，不能不正视行政指导的问题。近些年来，我国对行政指导的重视程度在不断提高，在这方面
32、的研究成果也不少。目前，我国卫生工作存在诸多问题，不仅是一个加强卫生监督执法问题，还有社会经济基础所决定的问题，人们对卫生需求和认识度总体上还不高。因而，在加强卫生监督执法的同时，应当重视和发挥卫生监督指导的作用，使它更有效地保护人民群众的健康。,卫生监督指导,卫生监督指导的概念: 行政指导是在第二次世界大战之后，尤其是在20世纪60年代以来发展起来。日本在此方面走在前面，堪称行政指导的“母国”。日本学者认为，行政指导是行政机关为达到行政目的，采用被称为建议、指导的非权力手段鼓励、诱导国民作出行政管理所希望的行为的行政作用之总称。也有人认为行政指导是指现代行政所采用的各种行为中，被称为建议、指
33、导、指示、希望、劝告、鼓励、恳请、协力、警告等等一系列的行为。,卫生监督指导,卫生监督指导的概念: 我国有学者主张，行政指导是指行政主体在职责、任务或其所管辖的事实范围内，为适应多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律原则和政策，在行政相对方的同意或协助下，适时灵活地采取非强制性手段，以有效地实现一定的行政目的，不直接产生法律效力的行为，或者指为实现一定行政目的，不直接产生法律效力的行为，或者指为实现一定行政目的，基于职权对行政相对人所作的非强制性的行政活动，如劝告，指导、指引、鼓励等。行政指导不是行政处分，属非正式行政行为。,卫生监督指导,卫生监督指导的概念: 从在实际工作中所起作用看，行
34、政指导可大致分为三类：（1）助成性行政指导，指以帮助和促进相对人自身利益或事业发展的目的，即为相对人出主意的行政指导。例如指导食品企业实施HACCP管理等；（2）规制性行政指导，指为了维护和增进公共利益，预防危害公共利益的现象发生，对违反公共利益的行为加以规范和制约的行政指导。例如，指导食品企业如何正确标注食品标识或标签等，这在卫生监督意见书中称指令意见；（3）调整性行政指导，指以调整相互对立的当事人之间的利益关系为目的行政指导。例如，在职业病患者与其所属企业的利益关系上，卫生监督执法主体所开展的健康监护等行政指导性工作。,卫生监督指导,卫生监督指导的概念: 了解行政指导的基本含义，对开展卫生
35、监督工作，至少具有两点实际意义：（1）有助于卫生监督执法主体及卫生监督人员了解实际工作所采取的行政行为，哪些属于强制性的执法行为，哪些属于非强制性的指导行为；（2）有助于卫生监督执法主体及卫生监督人员正确把握和运用行政指导，提高使用效率，同时避免不适指导而可能带来的法律后果。,卫生监督指导,卫生监督指导的依据： 卫生监督指导既然是卫生监督执法主体在其职责范围内为实现一定卫生监督管理目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议的行政行为，就应当注重卫生监督指导的依据。这里讲的卫生监督指导的依据有两层意思：一是采取卫生监督指导措施的依据。对于这一点，目前法律、法规及规章的规定尚不健
36、全，对何时采取卫生监督措施、采取何种卫生监督指导措施尚缺乏具体的法律规范，但这并不意味着不能采取卫生监督指导措施，,卫生监督指导,卫生监督指导的依据： 因为：（1）卫生监督指导是一种非强制性措施，仅供相对人选择采用；（2）卫生监督指导在实际工作已经得到采用，明确地提出卫生监督指导的概念，有利规范这一非强制性行政行为的运用；二是提出卫生监督指导意见的依据。作为卫生监督执法主体提出的具体指导意见或内容应当具有依据，不可盲目地指导。这一点十分重要，因而，有必要对卫生监督指导内容的依据作一下说明。,卫生监督指导,卫生监督指导的依据：1、法律依据 一般而言，卫生法律、法规和规章所确立的法律规范是具有强制
37、性，应当通过卫生监督执法予以实施。同时，也可以通过指导、劝告、警告等非强制性的指导措施，引导相对人自觉实现法律规范的要求，以提高卫生监督执法的效果。依据卫生法律规范提供卫生监督指导意见，例如申请办理许可需要何条件，如何进行职业病危害因素建设项目卫生学审查等，属规制性行政指导或者指令性的卫生监督意见，应当严格法律规范的要求，有法律上的依据。,卫生监督指导,卫生监督指导的依据：2、政策依据 在卫生监督实际工作中，有些工作在法律上找不到明文规定，但这些工作有利于公共卫生秩序的建立或改善，有利于保护人民群众的健康，卫生监督执法主体可以运用制定政策手段予以推行。例如卫生部推行的食品卫生监督量化分级管理和
38、公共场所量化分级试点。又例如，在抗击“非典”期间，许多行政控制措施是依据各级政府及其部门制定的政策组织实施，并取得实效。虽然，某些政策不具有强制力，但是由于实施政策的卫生监督执法主体具有权威性，使得非强制性指导意见带有实际的“潜在”强制力。多数相对人都明白“敬酒不吃，吃罚酒”的道理。,卫生监督指导,卫生监督指导的依据：3、科学依据 卫生监督工作具有较强科学性，不论是法律还是政策，都不可能穷尽卫生监督工作中的科学知识和技术。在卫生监督执法的实际工作中，卫生监督执法主体及卫生监督员都会运用或选用相应科学知识和技术去指导相对人的活动。例如在抗击“非典”期间，卫生部组织专家提出并发布公众预防传染性SA
39、RS型肺炎指导原则，就是科学指导的范例。,卫生监督指导,卫生监督指导的作用：1、卫生监督指导可以温和地抑制相对人选择卫生监督执法主体不期望的行为方式。 如果卫生监督执法主体，从保护人民群众健康角度考虑，不希望相对人为某种行为，但又缺乏明确的禁止性法律依据而不便直接强令禁止相对人为某种行为，卫生监督执法主体就有可能采用告诫、警告、限制等抑制性的卫生监督指导，妨碍相对作出相关行为选择，以便实现特定的行政目的。例如，在对宾馆餐饮进行卫生监督检查时，发现有一部分宾馆采用化学方法对餐具进行消毒，其消毒效果不稳定。因此，不希望宾馆采用化学方法进行餐具消毒，但又不能禁止。针对这种情况，就可采取指导、劝诫或者
40、授予较低食品卫生量化管理的等级，抑制其选用化学消毒法而改用物理消毒法对餐具进行消毒。制作用,卫生监督指导,卫生监督指导的作用：2、助成作用 卫生监督指导可助成相对人选择卫生监督执法主体所期望的行为方式 助成是指卫生监督执法主体通过正面的利益诱导来促成相对人作出符合卫生监督目的的选择。例如，2002年为推动省部属大医院改善其食堂的卫生条件，湖北省卫生厅卫生监督局在认真调研和准备的情况下，选择某医院好的食堂作典型，召开现场会，请各大医院的主管院长和后勤人员到会，一方面表扬好典型，另一方讲评医院食堂存在的食品卫生问题，并倡导医院改造食堂的设施。这一活动，助成了省部属各大医院出钱扩建、改建或新建食堂。
41、,卫生监督指导,卫生监督指导的作用：3、协调作用 卫生监督指导可居中疏导、协调不同主体之间的利害冲突 一般情况下卫生监督执法主体没有协调不同主体之间利益冲突的职责。但是，若利益主体有这种要求或请求，又无法推脱时，卫生监督执法主体就得采用协调性卫生监督指导的方式来加以调停，以便解决争执。例如，2005年湖北某县工厂职工20多人到卫生部门上访，反映职业病诊断的问题。此事涉及职工、企业和疾病控制机构三方的问题，处理起来比较棘手，最终通过卫生监督执法主体的调停、劝说，使此“难题”得到解决。,卫生监督指导,卫生监督指导的作用：4、弥补卫生立法“空白”点的作用 尽管我国已有9部卫生法律、25部卫生法规、4
42、00多个部门规章，但在卫生监督管理方面仍然存在立法上的“空白”点。这个问题将长期存在，因为立法一般滞后于社会发展的需求。对这个难题，按照传统思维方式，是难以解决的。现在，行政指导的产生与发展，为卫生监督执法主体解决这一难题提供了一种新的思路。,卫生监督指导,卫生监督指导的作用： 卫生监督指导可以通过以下三种情形弥补卫生立法上的“空白”点：（1）、在法律未作具体规定的情况下，卫生监督执法主体可以根据职权，作出符合公共利益的抽象行政指导措施。例如，在抗击“非典”期间，卫生部发布通知，将“非典”型肺炎作为乙类传染病并按甲类传染病进行管理的决定。（2）、在法律只规定“鼓励”或“支持”或“奖励”等抽象规
43、定的情况下，卫生监督执法主体可以通过制定可操作性的指导性规范文件来落实法律规定。例如，突发公共卫生事件应急条例第七条规定：国家鼓励、支持开展突发事件监测、预警、反应处理有关技术的国际交流与合作。为了落实上述法律规定，卫生部可以制定可操作性的指导性规范文件，实现立法的目的。（3）、在法律未作禁止的情况下，为满足公共利益的需求，卫生监督执法主体可以在职权范围内，制定指导性文件，或者采取适当的卫生监督指导措施来实现保护公众健康的目的。,卫生监督指导,卫生监督指导的作用：5、节约卫生监督执法的成本。开展卫生监督执法需要一定的成本，不同的执法方式所对应的成本一效益比率并不相同。一般而言，同强制性卫生监督
44、执法相比，卫生监督指导的成本较低。因为，卫生监督指导意见不具强制性，由相对人自愿选用；一旦被选用，相对人会自愿为其行为支付成本。在前面谈到湖北省推动省部属医院改建或改造食堂的例子中，如果采取强制性执法措施，无疑需要较大的成本。这里的成本不仅是经济成本，还有社会成本。由于采用了卫生监督指导方式，并得到了相对人的认同，现场会的承办医院支付了召开现场会的费用；与会医院，会后也纷纷拿出经费进行食品改造，有的医院筹资400多万元新建食堂。,卫生监督指导,卫生监督指导的构成要件 ： 1、行为目的 行政行为是否对应特定的行为目的，其目的是否正当，这是评价行政行为是否存在以及合法与否的基本标准。卫生监督指导是
45、一种非强制的、辅助卫生监督执法活动的行政行为，其目的应与卫生监督执法的目的相同，即保护公民的健康权益。因而，在采取卫生监督指导措施时，不能因其属非强制性的行政行为而随意适用，要符合卫生监督执法的目的和要求。,卫生监督指导,卫生监督指导的构成要件 ：2、行为依据 在前面的概念，已经谈及卫生监督指导的依据，这里要强调的是，卫生监督执法主体在采取卫生监督指导措施时，应当强化其行为的依据意识，不可无依据而为之。 虽然，卫生监督指导是一种不具有强制力的行政指导行为，按照最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第一条第四项的规定，公民、法人或者其他组织也不能对其提起行政诉讼，但是卫生监督
46、执法主体应当考虑卫生监督指导对相对人的权利和义务可能产生的实际影响，不可忽视卫生监督指导的依据,卫生监督指导,卫生监督指导的构成要件 ：3、行为主体 由于卫生监督指导是一种辅助卫生监督执法的非强制行为，其行为主体应与卫生监督执法主体相同，包括卫生行政部门及卫生监督机构。,卫生监督指导,卫生监督指导的构成要件 ：4、行为方式（1）、警告、限制（2）、告诫、劝告（3）、建议、引导（4）、鼓励、提倡,卫生监督指导,（1）、警告、限制 警告、限制，在非强制性行为方式普及中最靠前，强度最高，与强制性的惩罚和禁止之间往往只有一步之隔。如果相对人不听从卫生监督执法主体的警告与限制的指导性意见，就可能遭到卫生
47、监督指导行为主体所实施的其他强制性行为，如罚款、责令停止生产经营活动、吊销卫生许可证等。,卫生监督指导,警告是对有违反卫生法律规范的公民、法人或其他组织提出告诫，使其认识所应承担的责任。它是一种常用的行政处罚罚种，但同其他罚种相对，警告一般不对相对人的权利和义务产生实际影响，处罚强度较低。然而，在行政指导中，警告则是一种强度最高的非强制性行为方式，运用方式也比较灵活，如口头、书面即可。尽管警告既可作为一种行政处罚行为，也可以作为一种行政指导行为，但警告所发挥的作用或实现的目的是一样的，是卫生监督执法主体采取进一步行政措施的依据。,卫生监督指导,例如，职业病防治法第六十二条规定，建设单位有下列行
48、为之一的：（1）未按照规定进行职业病危害预评价或者未提交职业病危害预评价报告，或者职业病危害预评价报告未经卫生行政部门审核问题，擅自开工的；（2）建设项目的职业病防护设施未按照规定与主体工程同时投入生产和使用的；（3）职业病危害严重建设项目，其职业病防护设施设不符合国家职业卫生标准和卫生要求施工的；（4）未按照规定对职业病防护设施进行职业病危害控制效果评价，未经卫生行政部门验收或者验收不合格，擅自投入使用的，由卫生行政部门给予警告，责令限制改正；逾期不改正的，处十五万以上五十万元以下的罚款；情节严重的，责令停止产生职业病危害的作业，或者提请有关人民政府按照国务院规定的权限责令停建、关闭。,卫生
49、监督指导,（2）、告诫、劝告 告诫、劝告方式主要用于抑制性卫生监督指导。卫生监督执法主体可以通过这种方式向相对人传递希望其不作为的信息；如果相对人不听告诫或劝告，卫生监督执法主体可以依据法律规范作出不利于相对人的行政行为。,卫生监督指导,（3）、建议、引导 建议、引导的方式主要适用于主张性卫生监督指导。卫生监督执法主体可通过建议或引导的方式向相对人传递其希望其实施某种行为的信息。,卫生监督指导,（4）、鼓励、提倡 鼓励、提倡的方式主要适用倡导卫生监督指导。卫生监督执法主体可以通过此方式倡导相对人实施某种行为。如果相对人不接受指导，不会带来不利的行政后果；如果相对人接受指导，可以得到相应的利益，如受到表彰或奖励等。,
