1、-1-7创新动态巡查机制 探索“双向约束”模式在国土部土地利用动态巡查试点工作研讨会上的发言合肥市国土资源局（2012 年 6 月 6 日）尊敬的黄司长，各位领导，各位同仁:非 常 荣 幸 参 加 这 么 重 要 的 会 议 。非 常 感 谢 部 利 用 司 将 我市 列 为 土 地 利 用 动 态 巡 查 试 点 城 市 。借 此 机 会 ，我 向 一 直 以 来关 心 合 肥 建 设 发 展 的 各 位 领 导 和 同 仁 ，致 以 崇 高 的 敬 意 和 真挚 的 感 谢 ！近年来，合肥市坚持科学发展，抓住国家节约集约用地试点市建设机遇，围绕“ 保障发展、保护资源、 维护权益、服务社会”
2、 总要求，在土地供后监管、动态巡查等方面开展了专项行动，建立了一系列制度、措施与办法，形成了以“ 双向约束” 制度为特点的土地供后监管机制，取得了较好的成效。根据会议安排，下面我将合肥市土地供后监管相关情况汇报如下：一、建立“双向约束”机制，强化动态监管“双向约束 ”机制是合肥市委、市政府 贯彻 科学发展观，从合肥实际出发，解放思想，实事求是，与时俱进，为促进节约集约利用土地，在土地管理制度方面进行的重大创新。 “双向约束”机制土地利用动态巡查试点工作研讨会交流材料-2-即对项目用地单位和政府同时约定责任。对用地单位设立投资强度、产出额度、上缴税收、就业规模、建设周期、履约保证、验收考核、项目
3、退出、闲置处罚等约束。对政府设立并联审批、缺席默认、限时办结、二次终结等办事时限和效能方面的约束。通过机制建设，约束项目用地单位和政府行为，实现了土地利用“ 事前、事中、事后” 全方位跟踪服 务与长效管理。从源头上防止闲置和低效利用土地现象的发生。用投资强度、产出、税收、就业等经济指标来设定项目准入门槛；用开工、竣工、建设周期等时间节点来约束项目按期建设并投产；用开工建设履约保证金、开工建设承诺书、违约责任处罚等约束条件，建立工业项目退出机制；通过项目竣工复核验收，建立建设项目动态长效管理机制；通过完善土地出让合同，建立土地受让人开工建设承诺机制；明确了建设项目开工时间、建设项目规模与建设期限
4、，规定工业项目在签订国有建设用地出让合同 3 个月内必须开工建设；房地产项目在签订国有建设用地出让合同 4 个月内开工建设。出让合同统一约定总建筑面积10 万的，1 年内建成；总建筑面积 10 万-20 万的，2 年内建成；总建筑面积 20 万-50万的，2 年半内建成；总建筑面积 50 万以上的，3 年内建成。加大行政效能建设，采取行政并联审批制、责任追究制、缺席默认制等措施，加快和缩短建设项目行政许可时限，市相关部门必须在规定的时间内完成立项、规划、环保、消防等审批手续，确保项目按期开工所要满足的条件。通过机制建设，对建设项目实施“时间、空间、质量” 的三维节约集约用地约束，促进了土地行政
5、管理向合同管理转变。依据-3-出让合同的约定，通过追究违约责任方式，对造成土地闲置的，1年以上 2 年以内的，均收取地价总额 20%的违约金；2 年以上的，坚决无偿收回土地使用权，统一纳入政府土地储备库，推向市场重新配置，建立完善土地退出（还）机制。二、以双向约束机制为抓手，建立外部联合监管和内部联动监管相结合的制度。（1）外部联合监管。强化土地出让合同管理，改变 “轻合同、重审批”的 观念。国土部 门与用地单位 签订土地出让合同后，立即抄送发展改革、经委、规划、房产、消防、环保、建设、国税、地税等部门，各部门依据土地出让合同的约定及时办理立项、规划设计、消防、环保、施工、纳税等相关行政许可手
6、续，并严格按土地出让合同的约定，对规划条件、开竣工时间、投资、税收等进行监管。对超出合同约定动工期限未动工建设的，规划部门暂停办理该项目的规划手续，并将违约情况及时函告国土部门，在受让人按土地出让合同约定应承担的违约责任被追究处理后，方可办理规划报建手续；对超出合同约定的竣工期限未按期竣工的，规划、建设等部门不予办理项目竣工验收并将违约情况及时函告国土部门，在受让人按土地出让合同约定应承担的违约责任被追究处理后，方可进行竣工验收。对受让人违反出让合同的其他行为，由政府职能部门在各自的职责范围内，进行监管，同时制定了土地供后监管长效机制流程图明确了各部门的职责。（2）内部联动监管。依据出让合同的
7、约定，对距开工建设日期尚有 15 天而未开工建设的项目，立即给用地单位发督促开工建设函，督促其尽快开工。对依据出让合同的约定，对已到开工日期未按期开工建设的项目，立即给用地单位发督查开工建设-4-函，同时交国土监察部门依据出让合同的约定，严格追究用地单位的违约责任。如用地单位没有按期开工建设，局监察支队将启动查处程序。第一步：调阅出让合同、总平面图等相关资料。第二步：到项目现场实地勘察、拍照。第三步：约谈项目单位负责人。第四步：进行责任认定，（一）如是客观原因造成用地单位未按时开工，我局将为用地单位做好协调服务工作，使项目尽快开工建设。（二）如是用地单位原因造成未按时开工，依据出让合同追究违约
8、责任。成立土地供后监管督查组。由土地利用部门牵头，项目承办部门、土地监察部门参加，动态巡查已供项目开工建设情况，重点巡查已列入开工建设督查报告的项目、闲置土地清理的项目、例行督察反馈整改的项目和群众反映的项目。建立未按期开竣工建设项目及时报告制度。经巡查核实确认未按期开竣工建设的项目，供后监管督查组及时报告、调查处理。研究制定司法保障措施。对拒不缴纳违约金、闲置费和违约责任认定不清的项目，由土地法规部门牵头，会同政府法律顾问，协调司法机关，通过司法手段确保处置措施落实到位。三、以双向约束机制为抓手，建立供后监管长效制度我市自 2006 年起通过不同方式开展了多轮闲置土地清理工作，形成了供后监管
9、长效制度，有效的提高了土地节约集约利用。通过清理，共收回、调整闲置土地约 1.5 万亩，收取闲置费约 1.2亿元。2006 年，开展了全市闲置土地的清理工作，通过采取“收回或重新配置，完善供后监管、清欠社保资金、调整年度用地计划、在建项目检查、规范入区入园协议，建立工业项目投入产出经济-5-综合评价体系。共收回、调整闲置土地 7300 亩，中央电视台以“铁 腕清理” 予以报道。2007 年，采用每周督查调度会制、倒逼方式、统一进度标准等方法，相继开展了 69 个房地产项目（面积 3435 亩）和 193 个工业项目（面积 10306 亩）专项督查行动，促使 57 个房地产项目和143 个工业项
10、目在规定时间内开工建设，收回、调整工业项目和50 个（面积 4235 亩），房地产项目 12 个（面积 195 亩）。2009 年，我市集全市之力集中进行闲置土地清理、批而未供土地清理、违法用地清理“三大战役” 。清理 处置闲置土地 6700 余亩。其中，收回土地 2456 亩（安排新项目 3 个、83 亩，纳入储备2373 亩），督促开工建设 7 宗、505 亩，签订补充协议约定继续投资建设 14 宗、3229 亩，征收闲置费 1 宗、104 亩。同时报请市政府出台合肥市闲置土地处置办法（试行）（第 148 号政府令）和实施方案，对闲置土地的界定、处置、责任追究等进行了系统的明确。2010
11、年，重点对 57 家不按约定时间开工或建设缓慢的企业，进行了国土规划联合约谈。对安粮城市广场、恒厦金山湾领寓、北京华联超市等多次督促无效的项目，进行了严厉的违约处罚，共收取罚没款 2330 万元。其中，安粮城市广场项目，收取违约金643 万元；恒厦金山湾领寓项目，处罚金额达到 1087 万元。同时，对经多次催促不按合同约定缴纳出让金、不按期建设的 1 个自然人，报经市政府批准，收回其土地使用权。在全社会起到了极大地震慑作用，有效促进了快建设目标实现。四、以双向约束机制为抓手，建立项目开竣工月报制度自 2008 年 7 月以来供应的近 400 宗经营性和工业项目开竣工情况，根据已供项目实施情况，
12、按照“ 未建、场地平整、开挖基-6-坑、基础施工、结构封顶、竣工、投产、未到开工期”等八种类型，对所有建设项目开竣工进行督查，逐宗“一月一报” ，上报市土地管理委员会进行督办，按期开竣工率达 83%。保证有限的土地资源以最高的质量、最快的速度产生效益，也极大地降低了闲置及低效用地比例。市委常委会每次月度经济分析会，均将开竣工督查报表列为会议附件，发至各县、区、开发区党政一把手。市委、市政府以大项目调度会为抓手，督查项目早落地、快建设、早投产。设定时间指标，考核用地项目开竣工时间。约谈给予警醒，以经济手段给予责任处罚，建立土地利用事后督察机制，机制运行既有每月的梳理调度，也有市委、市政府主要领导
13、随机参加的“四堂会审” 。2011 年 7 月 22 日，市委、市人大、市政府、市政协四大班子领导，以 A、B 票的方式 对 94 个未按时 开、竣工的工业、房地产项目逐一过堂会审。各县、区委书记，各开发区主任逐一汇报项目整改方案。把处理问题的尺子和决定权交给县区、开发区，从而更有利于问题的快速解决。四大班子成立七个督察组，现场督查。通过督查，共收回土地 11 宗，面积 542.62 亩；签订补充合同或协议重新约定开、竣工项目 43 宗；收缴违约金 2564.1878 万元；收缴开工保证金 993.362 万元。通过“四堂会审” 对投资企业来说，感受到了“ 真干真支持，不干就清出 ”的巨大 压
14、力；对县区、开发区来说，进一步认识到土地供后监管工作不仅仅是国土部门一家的责任。通过月报清理、督查、督办等措施使土地供后监管工作从过去的“ 大家用、一家管” 的局面真正转变为 各部门齐抓共管，“大家用，大家管”“、“谁受益谁负责”的共同监管机制，从制度层面上保证了已供土地及时开工建设。-7-五、以双向约束机制为抓手，建立动态巡查“四个一”制度创新行政公开和公众参与双引擎理念，出台一张巡查线路图、一份巡查职责、一份巡查记录、一个“证 明人” 的合肥市国土资源执法动态巡查“四个一 ”规定（试行）。 “四个一”机制形成“ 天上有卫星、地上有 民兵” 的违法用地动态监管高压态势。依据“四个一 ”，我市
15、 进一步加大对各县 、区、开发区的土地利用情况的监管督查力度。我局每月对各县国土资源局和各国土资源分局上报的情况进行汇总，对于未及时整改到位的违法用地，向各县、区、开发区下发限期整改函，并上报市政府；对未按合同约定开竣工的项目，及时启动联合监管查处机制。同时，坚持查事与查人相结合，做到立案、制止、处罚、追责“四到位” ，努力形成执法监察和动态监管有效机制。我局定期以互查、随机抽查、随机走访的方式，对国土所“四个一” 工作情况 进行考核打分。 对排名靠前的国土所给予奖励，对排名靠后的五名国土所所长进行约谈。据统计，全市有 90%以上的违法用地行为是通过动态巡查发现并制止的。六、以双向约束机制为抓
16、手，建立 “链条式”土地监管制度近几年，我市加大土地管理批、供、用、补、查各个环节监管执行力度，土地利用效率明显提升。通过双向约束、开竣工督察、闲置土地清理和已批未供土地置换等措施，合肥市节约集约用地效益显著，全市节约用地面积 20%以上。批：2008-2011 年度，安徽省政府分别下达合肥市农用地转用计划 13509 亩、12292 亩、13172 亩、13389 亩。各年度计划已经于当年度全部使用完毕，没有超计划使用。-8-供：供地率 2008 年为 90%，2009 年为 86%，2010 年为84%，2011 年 75%。用：对 2008 年 7 月2012 年 3 月已供土地建设情况
17、实行监测，共供应 616 宗，面积 43515.61 亩，其中未按合同约定建设61 宗，面积 4858.14 亩，占总宗数的 9.9%，占总面积的 11.16%。补：补充耕地量 2008 年为 11515 亩，2009 年为 28327 亩，2010 年为 32329 亩，2011 年为 19804 亩。近三年来，建设高标准基本农田 31 万亩。查：合肥市从第八次到第十一次卫片检查违法占用耕地的比例分别是 15.6%、4.16%、1.52%、1.34%，违法用地比例大幅下降。工业用地平均容积率从过去的 0.6 提高到 1.0 以上。教育用地平均容积率从 0.6 提高到 1.0 以上。征迁安置统
18、一采用高层安置，容积率不低于 2.5。商服及专业大市场用地平均容积率从过去的 1.5 提高到 4.0 以上。住宅用地平均容积率从过去的 1.5 提高到 3.0 左右。土地利用动态监管是提高土地节约集约利用的一项重要工作，意义大、任务重，需要在很多方面进行充分的试验。我市土地利用动态监管尽管取得了一些阶段性成果，但离上级要求还存在一定差距。“ 双向约 束” 模式虽然初见成效，但尚未形成系 统而规范的制度文件，实际操作中还有不合理、难执行等问题。这些问题，我们将在下一步试点工作予以深入研究解决，并充分积累经验做法，为试点工作作出应有的贡献。谢谢大家。“阳光地产”典型案例-9-大连万达合肥芜湖路项目
19、一、基本情况2009 年 6 月 11 日，大连万达商业地产有限公司（以下简称万达公司）以 615 万元/ 亩的价格通过拍卖方式取得位于芜湖路原美菱冰箱厂地块国有建设用地使用权，土地面积 166.17 亩，用途为商业、办公、住宅，出让金总计 10.211 亿元。2009 年 6 月 22 日，我局与该公司签订了国有建设用地使用权出让合同。按合同约定，万达公司应于 2009 年 12 月 22 日前将出让金全部缴清；建设项目应于 2009 年 8 月 22 日前开工建设，须于 2012 年 2 月 22 日前完成全部建设项目。二、出让文件及合同约定项目建设情况该宗地出让文件及出让合同对其主要建设
20、项目及各项目的开竣工时间作了明确约定，具体如下：1、大型商业中心应于 2009 年 8 月 22 日前开工建设,2011年 2 月 22 日前竣工并开业;2、五星级酒店、办公（写字）楼应于 2009 年 10 月 22 日前开工建设,2012 年 2 月 22 日前建成并投入使用；3、住宅等其他部分应于 2012 年 2 月 22 日前竣工。根据出让合同约定，万达公司应于 2009 年 12 月 22 日前，缴清全部土地出让金。三、合同履行情况-10-2009 年 6 月，万达公司即缴清全部出让金 10.211 亿元人民币，2009 年 6 月 24 日，我局办理了该宗地土地登记手续，核发了国
21、有建设用地使用证。该项目总计建筑面积 70.35 万平方米，目前已基本完成，项目建设具体为：1、大型商业中心已于 2010 年 12 月 23 日竣工并开业；2、五星级酒店、办公（写字）楼已于 2010 年 12 月 23 日前建成并投入使用；3、2 幢 33 层的普通住宅加一幢商务连锁酒店已于 2010 年12 月 31 日建成并交付。沿景观河道路的酒吧街（2 幢 3 层）已于2011 年 12 月底建成交付。另外，5 幢 47 层的超高层系精装项目，目前主体结构及外立面已全部完成，正在加紧室内装修，预计今年 6 月可以交付。工业项目典型案例-11-合肥京东方光电科技有限公司六代线项目合肥京
22、东方光电科技有限公司位于新站综合开发试验区天水路以南。该项目占地面积 671 亩，总投资 175 亿元人民币，投资强度达 2600 万元/亩 ，容积率大于 1.0 ，建筑密度 为 35%配套设施比例小于 7%。项目是由京东方科技集团股份有限公司与合肥市共同投资设立的，国内第一条第六代液晶显示器件（TFT-LCD）生产线,是一家研发、设计、生产、销售电视、显示器用 TFT-LCD 显示屏的高科技企业。项目实施后可实现销售收入超过 100 亿元，税收 10 亿元，亩均产值和亩均税收分别达 1490 万元和 150 万元。按照合同约定，该项目于 2009 年 4 月 5 日之前开工，2012年 4
23、月 5 日竣工，2010 年 8 月该项目提前竣工投产。 2010 年 11月，实现量产，完全达产后该生产线可实现年产液晶面板超过1500 万片。该项目投资强度大，远远超出国家规定的标准，亩均产值、亩均税收高。产业集聚，土地利用效益高。建设周期短，从开工建设，到产品下线并实现量产仅用了 19 个月时间。项目技术先进，在处于领先水平。城中村改造典型案例-12-蜀山区梅园新村改造项目蜀山区梅园新村改造项目位于南一环路以南、国购广场以西、长江西路以北、肥西路以东，净用地面积 54.1 亩，拆迁总面积约58708.68 平方米，总户数 694 户，拆迁总人口 2429 人。其中：中科院合肥物质研究所拆
24、迁面积 46701.24 平方米，拆迁户数 554户，拆迁人数 1939 人；合肥燃气集团拆迁面积 12007.44 平方米，拆迁户数 140 户，拆迁人口 490 人。该项目用途为商业、居住，商业用地的建筑仅作为商办使用，商业不得分割销售；居住用地的住宅及配套仅用于拆迁恢复， 不得作为商品房销售。规划设计条件明确：项目商办容积率不大于6.5、居住容积率不大于 4.5；商办建筑密度不大于 40%、居住建筑密度不大于 24%；绿地率不小于 35%。2009 年 4 月 29 日，安徽梅园投资置业有限公司通过挂牌方式以每亩地价 683 万元取得国有建设用地使用权。2009 年 5 月14 日签订出让合同，根据出让合同约定，项目应于 2009 年 12月 13 日前开工，于 2012 年 6 月 13 日前竣工。整个项目共 8 个单体。目前，项目已建成。
