1、61WTO经济导刊 CHINA WTO TRIBUNE文 / 杨 鸿电信法规施行遇阻 美墨爆发争端1997 年之前， 墨西哥电信市场上国内和国际长途电信服务由一家名为“ Telmex” 的公司垄断。 1997年后， 一批墨西哥电信服务供应商 （运营商） 被授权经营国际长途业务， 根据墨西哥法律， 某国际市场的最大的墨西哥长话呼出服务运营商享有主导特权， 以与来自该市场的境外运营商谈判线路对接条件， 而 Telmex是所有呼出市场 (同时也是国内电信 )的最大运营商。 与之相关， 墨西哥电信法规及竞争法中的一些规定客观上阻碍了作为Telmex 竞争对手的美国电信服务运营商进入墨西哥电信服务市场。
2、美国认为墨西哥的这些法规违背了其在服务贸易总协定 （ GATS） 及其相关附件下的义务， 于 2000年 8月向墨西哥提出磋商请求， 要求解决墨西哥在 GATS中关于基础和增值电信服务的有关义务问题， 双方最终未能协商解决， 2002年 4月，争端解决机构 （ DSB） 根据美国的请求成立专家组。本案的争议在于墨西哥相关法规中（包括电信法规与竞争法） 关于基础与增值电信服务的规定是否符合墨西哥在GATS 下承担的义务。根据墨西哥的相关电信法规 （主要为国际长话规章， 简称 ILD Rules）， 公众电信网络与外国网络的对接服务由有关方通过协议进行， 占墨西哥长话呼出服市场份额最大的运营商有权
3、与外国电信商确立对接费率， 即 “统一结算费率”， 各国际线路运营商须对每个长话采用相同的“统一结算费率” ； 然后根据 “按比例返还” 原则， 按照市场份额在各国际线路运营商之间分配利益。美国认为墨西哥的以上法规违反了作为 GATS 附件的墨西哥服务贸易减让表与墨西哥 “参考文件 ( r e f e r e n c epaper)”。 其中 “减让表” 记载各国根据GATS在市场准入与国民待遇方面的具体承诺。 “参考文件” 主要包括由成员 GATS减让表中的基本义务延伸出的一些附加义务， 它是在 WTO建立后的服务贸易谈判中， 针对基础电信服务中的竞争政策、 对接等问题形成的新的规范性文件，
4、 由成员以附加义务的形式纳入减让表体系中。 墨西哥针对电信服务承担了特定义务， 作为墨西哥 “参考文件” 记载于墨西哥减让表的 “附加义务” 一栏中。美国的申诉主要提出三大指控 ： 第一， 墨西哥未根据 “参考文件” 第 2条保证其主要电信运营商提供电信服务的条件和费率 “基于成本” 且合 理 ； 第二， 墨西哥没有根据 “参考文件” 第 1部分采取适当措施保证 Telmex 不从事反竞争行 为 ；第三， 墨西哥未能保证使用其公众电信传输网络的条件符合 GATS 关于电信服务的附件第 5 条的 “合理、 非歧视” 标准。墨西哥到底承诺又履行了什么？针对美国的指控， 专家组的分析主要涉及墨西哥到
5、底在 GATS 及其所附的“参考文件” 中承诺了什么， 其是否履行了承诺。 具体而言是三个问题， 前两个问题是 “电信服务对接的条件与费率” 和“限制反竞争行为的措施”， 即 “参考文件” 中的承诺， 第三个问题是 “使用公众电信传输网络的条件”， 即 GATS 关于电信服务的附件第 5 条中的承诺。电信服务的线路对接及其条件与费率参考文件第 2条是关于电信服务商线路对接的规定。 美国诉称墨西哥未能根据承诺保证 Telmex 按照基于成本的合理费率为美国电信服务商提供对接服务。针对本案中的服务是否归 GATS 管辖， 双方首先存在争议， 墨西哥认为， 只有服务供应商在另一成员境内自己完成终端传
6、输时才算跨境传输， 本案中美国运营商只是在边境将初始端服务传输给墨西哥运营商进行终端服务， 不构成 GATS中定义的 “跨境交付”。 专家组对 GATS 中四2004 年， WTO 专家组审结了美国与墨西哥之间的一起关于电信服务贸易的争端， 该案是 WTO 建立以来处理的第一个关于服务贸易的争端， 其争议焦点是 WTO 历来十分关注的电信服务。 由于无论在 GATT 还是 WTO 体制内， 服务贸易领域在本案之前没有任何争端解决的先例可循， 本案专家组报告的分析思路及其对有关文件的解读具有重大的参考价值， 并在一定程度上具有开创性意义。WTO 服务贸易第一案-2004 年美墨电信服务案on-g
7、oning WTO Affairs DSU622006 年第 9 期 总第 40 期种服务模式中的 “跨境交付” 结合本案电信服务的情况进行了分析指 出 ： 墨西哥的辩解意味着只有服务商在另一成员境内经营或以某种方式存在才构成 GATS 中规定的 “跨境交付”， 如果某运营商与境外运营商对接就意味着提供初始端服务的运营商未向该境外 “交付” 服务， 将是荒谬的推理， 从而否认了墨西哥的观点， 确认本案中美国电信商提供的服务构成 “跨境交付”。接着， 专家组审查了墨西哥减让表中记载的承诺， 仔细分析了其中对不同类型电信服务的描述， 将 “基于设备” 提供的服务与 “通过租赁” 提供的服务区分开来
8、， 指出墨西哥承诺对以基于设备方式提供的服务 （即本案中的服务） 提供完全准入， 因此， 墨西哥针对本案中的服务有具体承诺， 且墨西哥针对对接的附加义务，即参考文件第 2条适用于本案中与美国电信供应商跨境对接的情况。肯定了墨西哥对本案的服务有相关承诺后， 专家组转而分析墨西哥是否履行了这些承诺。 美国的指控主要涉及Telmex 是否是主要供应商， 其是否按基于成本的费率及合理的条款向美国服务商提供了对接。针对 Telmex 是否是 “主要供应商”，专家组审查了墨西哥的 ILD Rules， 发现其授予前 6个月的长途呼出服务中占市场分额最大的一家特许运营商谈判制定结算费率的排他特权。 专家组指
9、出 Telmex 一直在各国际长话呼出市场占最大市场分额， 符合参考文件中对主要供应商界定的“有能力实质性干预参与市场的条件”， 构成终端服务市场的主要供应商。对接费率 “基于成本” 且 “合理”， 这是墨西哥在参考文件中的重要承诺。 对于Telmex 是否按 “基于成本” 的费率提供对接服务， 美国提出四大证 据 ： 一、 针对同样的网络设备， 对美国供应商的对接收费比对国内的平均高出 75%； 二、 通向墨西哥的各种国际线路的灰色市场费率远低于 Telmex 的收费 ； 三、 许多国家与其他竞争性长途运营商之间的终端服务费率批发价远低于 Telmex的收 费 ； 四、 根据 ILDRule
10、s对墨西哥运营商涉及 “成比例回报”的财务安排， Telmex的费率高于成本。 专家组对其中第一、 二、 四项都支持了美国的观点， 认定 Texmex提供的对接费率未“基于成本”。 对于 Telmex 的对接条款是否 “合理”， 专家组分析其它诉请时一并做出了解释。防止反竞争行为的措施墨西哥在参考文件第 1条中的承诺主要关于竞争措施， 它要求禁止独家或多家供应商构成的 “主要供应商” 采取反竞争行为。 美国指称墨西哥未按以上要求采取防止主要供应商反竞争行为的 “适当措施”。专家组首先对 “反竞争行为” 进行了分析。 专家组引用成员经政法及关于竞争政策的国际文献对该词的界定， 并分析成员参考文件
11、的宗旨指出， 反竞争行为不只是参考文件 1条中列举的情况， 还包括横向定价和市场分配协议。 接着， 专家组分析了 ILD Rules中的两个要求， 即“统一结算费率” （由 Telmex谈判商定一个结算费率， 并在有关机构批准下与其他墨西哥供应商一起将该单一费率适用于来自美国的线路对接服务） 与 “成比例回报” （ Telmex 必须根据呼入电话是否与呼出电话成比例放弃自己的或接受其他供应商的传输分额， 为此它可与其他运营商签定 “经济补偿协议”， 由墨西哥有关机构批准）。 对于 “统一结算费率”，专家组指出该法条排除了价格竞争， 有卡特尔的效果， 可能导致 Telmex这样的主要供应商实施
12、“反竞争行为”。 对于 “成比例回报”， 专家组认为法规中规定的市场份额分配及授权墨西哥运营商商定经济补偿协议具有市场分配协议的效果。由于专家组先前已认定横向行为 （包括市场分配协议） 是 “反竞争行为”， 因此“成比例回报” 规定对 Telmex 做出的相关要求也构成 “反竞争行为”。 最后， 专家组指出， 由于 ILD Rules 中以上两个措施从法律上要求主要供应商采用反竞争措施， 墨西哥未能维持防止 “反竞争行为” 的 “适当措施”。基于前述分析， 专家组针对美国的三项诉请做出决定， 墨西哥违反了其在GATS 减让表等相关 WTO 协议下的大多数承诺， 仅在墨西哥境内以非基于设备方式跨
13、境提供的涉案服务方面未违背承诺。专家组做出以上裁决后， 双方均未上诉。 2004年 6月 1日， 双方就裁决的执行达成协议， 商定墨西哥将在 2个月内修改 ILD Rules， 彻底取消关于 “统一结算费率” 与 “成比例回报” 的规定， 并在 13个月内针对国际长话业务的转售颁发许可。 双方还针对采用 “基于成本的” “合理的” 费率达成共识。 墨西哥在协议中承诺将不再上诉。美墨电信案引起的思考本案是 WTO 中第一个服务贸易案件， 形成了第一份关于服务贸易争端的专家组报告， 它不仅对其涉及的电信服务，更对于整个服务贸易领域有重要意义。 本案从磋商到专家组提交报告历时三年半，其中专家组程序历
14、经一年半， 可谓旷日持久， 这反映了专家组在裁决过程中谨小慎微， 顾虑重重。 这不仅是由于电信服务贸易涉及的复杂的技术与法律问题， 也由于WTO 中服务贸易涉及的法律文件繁多复杂。本案涉及的电信服务是 WTO体制的服务贸易中一直以来的重要领域， 它不仅涉及微观层面的两成员电信商之间的贸易条件， 也涉及宏观层面一成员调整其引进国外电信服务的许可、 竞争等方面的政策。 本案争议的内容正涉及这两大方面，本案三项主要争议都涉及墨西哥针对电信WTO 进行时 争端解决63WTO经济导刊 CHINA WTO TRIBUNE服务进口的准入要求与竞争政策， 其中第一个问题同时又涉及国内外电信商之间的交易条件，
15、包括费用的协商。 本案的争议主要并非针对 GATS的原则性规定， 而是涉及电信贸易中非常具体与操作层面的问题， 其中的关键法律问题是电信服务贸易中的 “对接” 条件与竞争政策。 一方面，关于对接的义务是参考文件最重要的内容之 一 ： 不同运营商之间的网络对接在电信领域是必然遇到的情况也是电信服务的特殊属性的突出表现。 另一方面， 对接很可能涉及进口方提供对接的运营商的反竞争行为， 跨境服务供应商不可避免地要与目标方运营商签订对接协议， 而其中的技术、 商业条款都可能成为阻碍其进入该方市场的反竞争工具。 如果没有制度上的保障， 某成员的运营商可以通过在对接问题上的不合作轻易地阻挠其他成员方的电信
16、服务进入本方市场， 甚至该成员本身的法规也可能纵容甚至要求反竞争行为。 本案中的前两大问题正先后涉及以上两方面，且二者有密切联系。 此外， 本案涉及电信服务实践层面的很多技术问题， 比如将两国电信运营商对接的情形进一步区分为“基于设备” 与 “非基于设备”， “通过自设商业机构” 与 “通过租赁” 等。本案中， 专家组针对减让表及其 “参考文件” 中规定的一系列问题进行了细致解释， 从而在电信服务贸易中的对接方式、 竞争秩序维持、 准入条件等方面为一国的电信政策制定者划定了一定的界限，而这种界限会直接影响到一国的电信政策立法权。此外， 本案专家组适用的法律并非大家熟悉的 GATS本身， 而主要
17、是附属于它的各类型附件， 其中 “参考文件” 特别值得注意。 参考文件作为附加义务针对电信服务进一步提供更具体的成员行为规范， 是第一个以电信政策与法规为实质调整内容的国际文件。 它不仅涉及不同成员WTO 就美国对原产于厄瓜多尔龙虾征收反倾销税案成立专家组7月 19日 WTO争端解决机构决定设立专家组， 裁决美国对原产于厄瓜多尔的龙虾征收反倾销税是否违反了全球贸易规则。厄瓜多尔向争端解决机构申诉称， 征收反倾销税已经对该国龙虾业产生了巨大的负面影响， 而龙虾业是该国第二大私营出口行业。 厄瓜多尔指责美国商务部在反倾销调查中使用归零法则， 并2005年 2月做出对原产于厄瓜多尔的龙虾征收 2.3
18、5%-4.48%的反倾销税的终裁决定。 美国商务部还同时决定了对原产于中国、 越南、 巴西、 印度以及泰国的龙虾征收反倾销税。美国、 欧盟和加拿大再次推迟要求世贸组织设立专家组解决中国汽车零部件进口关税问题美、 欧、 加原计划要求世贸组织在 2006 年 7 月 19 日设立专家组解决中国汽车零部件的进口关税问题， 后因其中一方希望有更多时间与中方磋商而推迟。 美、 欧、 加又计划于 7 月底要求世贸组织设立专家组， 现又因欧盟决定与中国展开磋商而再次推迟。WTO 争端解决动态欧盟希望能够通过磋商解决争端。 但有关人士指出， 如中国不打算全面削减汽车零部件进口关税， 美、 欧、 加最终将要求世
19、贸组织设立专家组解决争端。WTO 上诉机构裁决 ： 美国没有遵守软木反倾销案的裁定2006 年 8 月 15 日， WTO 上诉机构公布裁决， 认为美国在计算进口木材关税时未能遵守国际贸易规则。 上诉机构撤销了 4月 3日 WTO履行争端专家组的裁定， 并建议 WTO争端解决机构， 要求美国的措施应与其在反倾销协议的义务保持一致。加拿大指控美国在对加拿大进口软木的反倾销调查中使用“归零法则”， 人为地抬高了反倾销标准， 从而避免遵守 WTO早前规定的责任。 专家组的结论是美国在计算进口木材关税时未违反贸易规则。 上诉机构指出， 美国的计算方法不符合贸易法要求， 贸易法要求计算时应遵守公平对比原
20、则。 上诉机构的裁决是加拿大在与美国的长期软木争端中取得的又一次法律上的胜利。中国， 欧盟， 印度， 日本， 新西兰和泰国都是这次诉讼的第三方。电信运营商的网络对接， 还涉及 WTO一直试图规制的成员竞争政策， 它的主要目标之一就是在电信贸易中避免垄断， 是第一个在贸易框架内建立可执行的竞争规则的国际文件。 由于 WTO框架内一直未能形成一个总体的贸易与竞争的规范， 参考文件关于竞争政策的规定在整个 WTO中意义重大。本案专家组报告不仅有助于我们更深入地了解 WTO关于电信服务的规则及其中的一些具体操作层面的问题， 也为我们理解 WTO中的服务贸易整体规则提供了权威注解。 众所周知， GATT/WTO 中的判例十分重要， 在实践中已形成类似于判例法的 “事实上的先例原则”。 因此本案中专家组分析的问题对于我国电信服务领域的立法、 对外政策等方面都具有很大的参考价值。( 作者系华东政法学院国际法系博士研究生 )on-goning WTO Affairs DSU
