1、浅谈鄂西管理处沪渝高速公路服务区管理邵飞湖北沪渝高速公路自 2009 年 12 月 19 日全线通车试营运后，依据湖北省高速公路管理条例第四章第二十四条高速公路服务区应当与高速公路同步运营的规定，其沿线四对服务区四对停车区也启动了相应的试运营工作。由于沪渝高速公路是我省的第一条全路段山区高速公路，目前在湖北省范围内尚无其他适合湖北特情的山区高速公路成熟管理模式可以借鉴，唯有不断在实践工作中探讨、总结山区高速公路服务区管理模式。、 宏观管理目前，沪渝高速公路试运营的有高家堰服务区，其经营模式为所有权与经营权彻底分离模式（以下简称两权分离），即服务区实行管理处-经营 开发 科- 服务区管理所承担服
2、务区日常维护和日常管理职能（即行业管理）。引入浙江同新公司、新长城汽修公司、湖北高路油公司投资建设餐厅、超市、客房、汽修和加油站，各自承担 经招投标确认的经营范围内的自主经营内容（即经营管理）。高家堰服务区自 2009 年 3 月试运营以来，从目前运行的情况看，两权分离的模式有如下利弊分析：利：（一）在两权分离的管理模式下，以经济合同手段代替行政管理手段的做法，理顺了经营者和管理者的关系，使服务区资产所有人克服了管理职能缺失带来的困难，如服务区管理者不具备卫生、税务、工商、防疫、消防、路政、治安等执法管理职能，就不能使用管理者的行政职能来管理这些问题，但经济合同手段可以约束经营者采取措施预防这
3、些问题的发生，否则，经营者的经济利益就会遭到较大的损失甚至会失去经营权。（二）两权分离的模式，趋近于服务区存在的意义。服务区的设置是为车辆行驶高速公路提供各种便利，使高速公路成为适宜人们出行需要的、以提供各种形式的便捷、安全、优质服务为目的，是以负责任高速公路管理者代表公众利益为核心价值观的。作为鄂西高速公路管理处高家堰服务区，在秉承“和谐鄂西”精神的前提下，坚持用“团结奉献、追求卓越、科学发展、 创新和谐” 的理念做指引，大力 实施省高管局“星级服务 区” 战略，创山区高速公路服务区品牌。服务区两权分离，为服务区管理从全局出发，兼顾社会效益与经济效益的管理理念提供了体制暖床。确保了服务区资产
4、所有人将有限的精力投入到行业服务管理中，保障了稳定的资金来源以改进、提高服务区的服务功能。（三）两权分离，促进服务区引入良性竞争机制，改善服务条件，克服了“以租代管 ”模式的一些弊端。通过招投标方式选定符合条件的经营者，让 其在市场经济条件下通过提升服务质量、降低成本来增加经营收益，避免了过去“ 以租代管”模式下的经营者的某些“短视” 行为，将市场竞争引入到服务区提供的有偿服务功能中，结束了服务区暴利的垄断地位。弊：、两权分离，其必须建立在建立健全的规 章制度、服务流程、服务标准和服务规范的前提下，在实现标准化、规范化和统一化管理的基础上，建立一整套合理的绩效考核体系，培养一个高素质的服务区专
5、业管理团队、培育一种良好的服务区文化氛围。目前条件下，应尽快推进服务区两权分离模式下的各种制度的建设，以避免在经营过程中出现的社会利益与经济利益之间的矛盾激化现象。在无制度保障的前提下，服务区两权分离模式有可能导致经营者趋向于经济利益为主，而管理者无适当制度保障其行业监管工作的落实。特别是在对与交通系统合营成立公司的经营者，其监管工作大多靠协调处理，不利于服务区大局指向的落实。如服务区各类商品在价格指导上、在经营过程中的卫生监管等若无专业的行政管理部门委托或授权，大部分的管理者无法对其进行有效地监管。、在实践操作中，两 权分离模式下，大多数服务区管理者选择了一个服务类别选择一个经营者的方式，很
6、少有管理者选择一个服务类别两个以上经营者或者一个服务类别分由两个以上经营者合营的经营方式。如此造成服务区仍有垄断暴利之嫌，行业内竞争基本为零，、两权分离模式，造成了某些 软资源的浪费现象，由于缺乏统筹规划，很多服务区都设置相同的功能，造成资源重复，资产重置，人、财、物配置的浪 费 ，各个服务区功能单一，招商 项目十分简单，经营范围基本相同；沪渝高速沿线服务区用地为 80-200 亩左右，但除了加油站、餐饮、小超市外，很少开 发其它的服 务项目。同时，各服务区的设置功能和经营业务虽然一样，但采购、销售以及人员、设施上又各自为政，造成人财物配置的极大浪费。如内部管理中，服务区公共管理者即保安保洁一
7、个食堂、加油站一个食堂、餐厅经营一个食堂、汽车修理一个食堂，服务区资产所有人得分别列四个食堂的空间，各自为政的职工食堂又独立作业，造成水、电等资源的重复浪费，同时对环境的污染也是多倍于整合食堂。、两权分离模式下， 经营管理、效率与意识有待提高。采取两权分离模式的服务区，不应只重招商，不重管理；经营招标出去之后，日常管理不到位。加上服务区的车辆进出频繁、旅客上下车杂乱，特别是节假日、旅游旺季， 对进出车辆缺少管理，造成服务区内甩客、揽客现象屡禁不止。另外，高速公路服务区员工采用事业编制，市场意识不强、管理思路不明，全方位管理，分散化管理，缺乏专业知识和预算控制，效益较低。加之费用开支膨胀，致使出
8、现营业额增长不快，但管理费却大幅升高的现象。尽管在服务区管理模式上，两权分离有利有弊，但从湖北的经济发展形势和鄂西地区的经济发展水平来看，两权分离的管理模式不失为当前经济条件下服务区管理过渡模式一个较为有利的选择，既能保障稳定的服务区经营收入，也能将交通企事业文化渗透进经营管理的日常工作中，应为权宜之计。、 服务区发展方向及目标根据高家堰服务区试运营的实践，对沪渝高速公路全线其余如崔坝服务区、恩施服务区、白羊塘服务区以及野三关停车区、朝阳坡停车区、凉 雾停车区、傅家坝停车区、白果 坝 停车区可根据其自身特点按照“以服 务为主、自主经营、独立核算、统一规划、不断发展”的原则创建山区特色服务区模式
9、。由于服务区的工作重点在于服务，其次才是效益，因此，在人财物等各方面需要直接得到高速公路管理部门的扶持，特别是在服务区投入运营的前几年，在固定资产投入、流动资金的使用、人员的配备和职工培训等诸多方面予以资助，并考虑服务区的长远发展。按照发展原则，不断适应司乘人员的物质和精神文明进步的需求，服务区必须确定短期（5 年）、中期（15 年）和长期（20 年）的发展目标。这其中应包括经济指标、服务指标、社会效益指标等。现代服务区发展的方向应由目前的通过招投标两权分离的管理模式逐渐成熟后，在人财物等方面有充足准备后过渡到由服务区所有人自主经营、独立核算、自负盈亏的，融合 “大交通”理念，做到真正以服务高
10、速公路发展的管理模式。服务区的发展应遵循市场经济的规律，结合地方特色，开展多种形式的有益的尝试，如云南的普洱县境内高速公路打造“普洱茶服务区”、沪宁高速公路阳澄湖服务区打造的年产值 超亿元的“ 大闸蟹交易中心” 等、 日常管理、人员组织 机构沪渝高速公路服务区根据其地理特点和五纵七横国道高速公路管理模式（参照京珠湖北段），为保障两权分离模式下的监管到位，突出服务区服务功能的特性，树立“和谐鄂西”形象，同时，有效避免服务区 “以租代管 ”现象，可考虑将全线 9 对服务区和停车区以恩施市为中心划分东、西两片管理，分别成立管理所，适当引入内部竞争机制，以比、学、赶、帮、超的实践，管理 辖区内的 9
11、对服务区和停车区，共同探索构建山区高速公路特色服务区管理模式。为适应今后服务区管理模式的转变，培养一批优秀的服务区管理人才，各管理所应设立财务部、后勤部、 经营 部。财务部负责整个管理所所辖服务区、停车区的财务管理工作。在事业单位体制下，采取报账制度模拟独立核算的模式，遵循财务会计制度，加强成本核算、现金管理，加强资金使用管理，加快资金周转，规划固定资产的购置和更新改造，分出轻重缓急；后勤部负责服务区、停车区后勤保障和停车场、公共厕所、免 费 加水点、司乘人 员休息中心等公共 项目的管理工作；经营部负责服务区、停车区餐厅、超市、旅店、汽修和加油站等的管理工作，组织开展日巡、月查、季 检、年 审
12、等相应管理工作。各管理所应设置所长一名、副所长一名，财务主管一名、出纳一名、后勤主管一名、经营 主管一名、 办事员两人、 驾驶员一人、设备维护一人。管理所所长、副所长应具备独立工作能力，有较为全面的经营管理知识，掌握有关的各项法律、法规和政策，特别是掌握对高速公路相关政策法规的知识，对服务区的发展要勇于开拓和探索。各部门主管人员必须能够掌握较为系统的专业知识，以保证各部门的服务水平。服务区的普通工作人员应以劳务派遣工为宜，其特点是易于管理，避免劳务合同纠纷，保证服务队伍的年轻化，服务区工作人员应经过培训后上岗。各管理所所辖服务区、停车区保安、保洁人员应根据省高管局鄂高管 200923 号文关于
13、加强我省高速公路服务设施经营招标管理工作的指导意见第三条第一款， “对服务区内各公益性服 务项目应采取委托专业机构进行管理，如保安、保洁。 ”委托 专业的保安、保洁机构对各服务区、停车区的公共区域服务项目进行日常管理。并根据省高管局鄂高管 200851 号文关于印发湖北省高速公路服务区管理暂行办法及湖北省高速公服务区星级考核评定暂行办法的通知中第四章第二十二条“服务 区应保持良好的环境和服 务秩序，保证各项服务工作昼夜不间断有序开展”的要求安排足数的保安、保 洁人员 24 小时不间断维持公共区域安全、卫生。、内部管理1、 公共服务项目公共服务项目包括服务区所属停车场、公共厕所、通讯、自动银行等
14、服务设施。服务区停车场应根据 GB5768-1999 相关规范设置停车位、摆放交通引导标志、标牌，指 挥、引导车辆 安全、有序停放。停车场是服务区占地面积最大的服务项目，因此，停车场的环境卫生状况直接影响服务区的形象。当前情况下，停车场区内乱扔杂物和车辆漏洒汽、柴、机油现象比 较普遍，因此，需要有专人 24 小时不间断负责场区卫生和指导交通流。服务区公共厕所是服务区使用率最高的服务设施，相对于早年建成的服务区来说，公共厕所是能体现服务区随时代变迁而发展的最有利的旁证，因此，对于公共厕所，应在服务区开通运营的初期就给予高度的重视，特别是公共厕所的卫生，要以高标准来要求，保证其 24 小时不间断的
15、干净、清洁、卫生、温馨。为使用者提供超出其满意的服务。通讯、自动银行服务等是近几年随着经济的发展，在服务区新进入高速公路服务区的服务项目，其存在的意义在于满足了司乘人员不同的出行需要。随着社会的发展，人们对出行配套的需求也会越来越丰富，如何利用丰富的社会资源和服务区特有点地理位置满足适宜人们出行的需要，是服务区将来发展需要开拓的新领域。2、 加油站。加油站是服务区客户需求量最大、最关键的服务项目，也是效益最好的服务项目，据沈大高速公路服务区以往统计，加油站的营业收入比其他几个服务项目营业收入的综合还要高，有的甚至可达两倍以上，由此可见加油站在服务项目中的地位重要程度。由于高速公路加油站地处偏僻
16、，来往人员及车辆复杂，其安全管理是整个加油站项目中的重中之重。加油站应严格按照中华人民共和国消防法要求配备充足的消防器材，并有详细完整的加油站消防及突发事件应急预案，服务区管理所应对所属加油站制定严格的安全管理制度和处罚办法。加油站内部人员在实际工作中应严格按操作流程规范办事，对加油站安全隐患必须限期整改。同时，要根据经济发展的需要增设高标号（97以上）的无铅汽油和加入环保材料的改进汽油品种，在发展中期还应根据国家环保规划增色天气供气设备等。3、 汽修站。汽修站应在摒除垄断经营思想的前提下，按发展的眼光设置维修设备和技术力量，初期可以中、小修为主，做常用车辆零配件的备库。有条件的汽修站应配备流
17、动车辆维修电瓶车以优质的服务，热情提供保证质量的维修服务项目。到后期，通常是 3-5 年后应兼具有大件维修的技术和设备力量。4、 餐饮服务区的餐饮（含快餐和宴席）是整个服务区管理的重点和难点，因餐饮涉及到卫生、工商、税务、防疫等众多相关职能部门的内容，应根据中华人民共和国食品卫生法、 安全生产法、 消费者权益保护法、 环境保护法等相关法律法规制定严格的卫生、防疫、环保、排污等管理制度，严格遵循操作流程和食品、环境卫生监督要求，在提供物美价廉的食品基础上，依靠翻新菜品花样花式、提升服务质量和降低成本来实现经济效益的提高。对于快餐的经营，建议若能引进肯德基、麦当劳、必 胜客等 优秀快餐企业，除了在
18、实际效益上有所增益，更能提升整个高速公路服务区的对外形象。5、 旅店旅店（含客房、商务、会务中心等）是近几年在高速公路发展过程中，异军突起的新生力量，服务区的旅店一般为中档，其顾客构成以休闲、会务、旅游以及高速公路内部员工培训等为主要部分。特别是近几年随着旅游业的发展，旅店在服务区经营项目中的比重成逐日增长的趋势，如高家堰服务区客房部，在未正式对外营业间就接待过多个团体的住宿和会务询问。服务区的旅店可考虑适当增加旅游产品的营销和娱乐性、健身性的设施。特别是在高速公路网的建成后，旅店类的需求将在省际国道高速公路上表现得尤为突出。6、 超市超市服务区为满足司机休息、购物以及展示地方特产的服务项目，
19、旨在满足司乘人员饮水、抽烟、休息、 购 物、娱乐以及了解地方文化。同时，服务区超市可考虑引进实力较为雄厚的仓储企业，如湖北境内的中北仓储、武商量贩、家乐福、麦德 龙 等企业。在功能上服务区除了可以满足其零售业的需要，也可以在后期的经营开发上为仓储企业提供物流中转中心等服务。同时，也可利用仓储企业的价格优势，纠正群众中的一提到服务区就联想到商品贵、服务差等不良影响。、 几点建议就目前沪渝高速公路服务区的发展状况来看，若需要创建服务区品牌模式，建设高速公路服务区鄂西模式，笔者有如下建议以供参考、有规划、有步骤的加大服务区基础设施的投 资。沪渝高速公路从建设伊始就秉承了“环保” 理念，因此，服务区在
20、运营后应统筹规划环保工作的实施，建 议逐步实施分类化垃圾收集处理系统、污水污物处理系统、庭院 绿化成“林”成“ 荫”、服务 区亮化、闲置土地开发、新经营项目的扩展等。、按照“以人为本”的要求发展服务区各类管理人才培养工作，为服务区的持续、稳定发展提供人力资源保障。服务区是高速公路管理中涉及门类最广的部门，其范围包括工商、税务、卫生、环境、汽修、消防、安全、酒店管理、商业管理、综合性卖场管理等等诸多门类。要求其管理者掌握大量的法律法规知识和丰富的综合管理知识。一个服务区发展到高程度从某种意义上说体现高速公路经济带的复杂性、社会性。因此，服务区的发展需要大量的人才储备。从高速公路服务区的发展历程来
21、看，各高速公路管理单位对服务区的发展普遍存在重视不足，人员培养和设备投入不足等现象，以致我省高速公路服务区的发展至今仍不能完全脱离“以租代管” 的阴影。建 议自服务区创建之初即设置相应的人才培训机构，对服务区管理人员进行有计划、有步骤、有针对性、有连续性的人才培养。、服务区自营项目和场地偏少。目前服务 区的管理大多以整合招投标方式对外发布。 经营单位进场后，为配合服务区前期开通筹备时效性，过多的给予其优惠政策。由于受合同约定，以致在服务区场地、设备、人才等资 源上束缚了服务区资产所有人尝试一些有益的服务项目。建议在招投标前期，留取足够空间和资源，以适应服务区在今后的日常管理中，根据社会的发展和
22、经济的进步中，开展一些有益的自营项目的尝试。、服务区的发展应根据车流量的发展，扩 大其服务功能，应遵循“ 在保证服务前提下 讲 效益，不在盈利前提下 谈服务” 。大多数经营单位，在进场后严格控制投入、透支利用现有条件进行经营活动，以获取利润的最大化。而服务区管理人员，在无各行政执法部门委托或授权的情况，又不能有效根治经营单位相应的超范围、低质量活动。造成服务区整体服务水平不高的社会公认形象。建议充分利用经济合同的约束力来管理经营活动，将对经营活动的部分行政管理职能的监管交与相应部门或接受相应行政部门的委托或授权，以达到有力控制经营活动中的违规行为。、建议在高速公路据服务区双向上游两百米左右和双
23、向进入服务区的伊始部位安装车流量检测器，以便统计主线车流量及进入服务区车流量等相关数据，为服务区管理决策提供理论依据。、建议实行服务区行风监督员制度。、建议在服务区设置影视音像传播系统，以便及时公布道路信息、指挥进区车辆有序停放、分享精神文明创建成果，为司乘人员提供休闲服务。另可充分利用服务区各种设施作为宣传鄂西管理处团队文化的阵地，小到分类垃圾桶，大到设立综合显示屏，都可以作为树立“ 和谐鄂西” 形象的 载体。综上所述，打造沪渝高速公路特色服务区应充分结合地理地域特点，通过发 掘现有资源，实行严格的制度管理方能将服务区的服务功能体现出来。他山之石，可以攻玉。通过学 习、借鉴其它省区高速公路服务区的管理模式，我们可以在实践中不断探索符合鄂西特色、适合鄂西地情的高速公路服务区管理模式，以加快鄂西管理处整体发展进程，节约资 金，充分发挥服务区的功能与作用，提高高速公路运营的社会经济效益。
