1、1谈执行机构的科学设置及权力划分以成立执行局为标志的执行机构改革，在全国各级人民法院的共同努力下，在各级地方党政和人大的支持下，已经取得了阶段性重大成果。但从执行机构改革的实践来看，仍存在设置模式不统一，执行局形式和内容、现象和本质不统一，机制运作不畅等问题。完善执行机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的执行机构已成为当务之急。本文拟从现行执行机构的弊端、机构的设置及权力划分等方面作以浅显论述，以期对执行机构的科学设置及权力合理划分有所裨益。一、 现行执行机构的弊端(一)执行局设置多而乱当前，除最高法院未设立执行局外，各级各地法院均设立了执行局且
2、类型繁多：有两庭一处高配型，即执行局本身并不是副院级单位，但局长高配为副院级，内设执行一庭、二庭和综合处;有执行局升格型，即执行局为副院级单位，执行局长为副院长级，执行局的内设机构完全与其他业务庭平级，使得整个执行局升格;有执行局分割型，即在省高级法院中设立两个互不隶属的执行机构执行庭、执行局，执行庭负责本院执行案件的执行，执行局负责对下级法院执行工作的指导和监督;还有执行庭局混合型，即执行庭和执行局同时存在，庭局长由一人担任，庭局之间没有清晰的划分。执行局的内部设置更是千姿百态：有的在局下设处，还有的在局下庭处并设;有的设两个庭(处、室)，也有的法院局、庭合一，下设执行组。如此杂乱无章的设置
3、，若在改2革之初尚能理解和接受，但如果继续各行其是，势必会对各地人民法院之间的横向交流产生困难，对执行机构的全国整体合力产生影响。(二)“三统一”的职能作用并未发挥。按照最高人民法院的要求，省院执行局对辖区内的案件实行统一管理、统一指挥、统一协调。实际上，“三统一”仅仅拘泥于交叉执行、提级执行、委托执行方面，真正的“三统一”职能并没有真正发挥。在不少地方执行管理新体制徒具虚名，不能发挥执行局应有的作用，整个执行工作与过去相比并没有什么变化，或者变化很小。同时，上下级法院执行局之间虽有统一管理之名，实际上依旧是监督指导关系，各级执行局仍各自为战，人财物全部依附于所在法院。这种状况在全国法院带有一
4、定的普遍性。二、 执行机构的设置及权力划分(二)中级法院(含)以上设立执行局。对于执行机构如何设置，可以说是仁者见仁、智者见智。有人主张，应象德国和日本等国家那样只在基层法院设立执行机构，也有人主张应象我国香港地区那样仅在终审法院设立执行机构还有人主张执行机构的设置应加强垂直领导，因为执行无两审终审制，所以执行机构可实行干部任免由上级法院决定，工作编制属本级法院，全国执行工作一盘棋。最高法院设执行总局，高级法院设执行局，中级法院设执行分局，基层法院设执行支局。也有人建议地方法院执行机构的人财物由省高级法院直管，下级法院协助;省院设总局，中院设分局，基层法院设支局。这两种设置模式，从民事执行的性
5、质出发，适应了民事执行快捷、集中、配合的内在要求，既有利于形成全国执行工作的“三统一”，也可以从体制上克服地方保护主义，为降低执行成本和公正执法奠定制度上的基础。笔者认为，前两种设置模式带有一定的极端性3和盲目性，后两种虽不失为一理想构建，但因涉及政治体制方面的大问题，在一段时期内实施的可能性不会很大，缺乏现实性。从我国现行的执行机构运行中可以看出，在各级法院设立执行机构，一方面不仅给管理工作带来了困难，分散了执行资源和执行力量，还扩大了执行战线，造成了某种程度的执行混乱，更不利于抵制地方和部门保护主义;另一方面与世界通行做法也背道而驰。如前所述，德国和日本等国家只在基层法院设立执行机构，香港
6、只在终审法院设立执行机构，没有象我国那样在各级法院设立执行机构的状况。既然级级法院设立执行机构的做法不可取，建立全国法院执行工作“一盘棋”时机尚不成熟，笔者认为，可以借鉴浙江省绍兴市中级法院改革试点的做法，选择在中级法院(含)以上设立执行机构，基层法院不再设立执行机构。中级法院的执行机构可以设立若干执行分支机构，分支机构的设立可以打破县市区行政区划。推行这种设置模式主要基于以下考虑：偌大的国家，地域辽阔，情况复杂，如果借鉴香港的做法将执行机构只设在最高法院，那么该执行机构运作肯定不畅，管理可能是鞭长莫及，操作起来力不从心，不符合我国国情。另外，在地方保护主义驱之不散的今天，打破执行机构与行政区
7、划相对应的模式，至少可以有效克服该管辖范围内的地方保护主义。需要指出的是，将执行机构设置在中级法院自然涉及到人财物的归属问题。事实已经证明，只有控制了人事权、财政权才能真正控制该执行机构。若不然，上述这种设置模式只能是形同虚设。但长期以来，法院执行机构的人事财物管理体制与整个法院的人事财务管理体制一样，实行的是“块块管理”。这种管理体制，使法院的人事权、财政权全部掌握在地方政府手里，其弊端不仅使司法独立和司法中立成为不能，还让公正与效率大打折。再者，现在的执行局仍然是法院的一个部门，人、财、物全部附属于法院，4这样很容易出现执行局因听命于所在法院而将上级执行局架空的局面。要解决这一问题，最理想
8、的做法是以司法独立为目标，在人财物的管理上割断与地方、部门的紧密联系，率先实行全国法院执行机构人、财、物的纵向管理体制，变“块块管理”为“条条管理”执行局长由上级法院执行局推荐，上级法院院长提名，报上级人大批准任命;法院执行经费由省级预算中单独列支，省财政拨款，省法院执行局统一管理。可以断言，省院执行局只有真正控制了辖区法院执行机构的人事、财政大权，对辖区内的执行工作实行统一管理、统一指挥、统一协调才能真正落到实处。否则，实行“三个统一”的可行性究竟会有多大呢?!应当强调的是，上述理想的构建只是个长远规划，这里还有个循序渐进的问题。“执行制度改革是一项很大的社会工程，涉及观念、体制、机制、制度
9、、方式方法等多个层面，各种利益盘根错节。因此，不能将执行制度改革简单化，更不能不顾客观实际急躁冒进，而应该有组织、有计划、有步骤地进行改革，稳扎稳打，循序渐进。”因此，当前在不做大的体制变动的情况下，可将各执行分支机构的人财物全权控制在中级法院。首先，将各区县基层法院执行人员的工资等统一收归中级法院执行机构统管，继而逐步实现上级执行机构对下级执行机构人财物的“三管”。(二)执行局的权力划分笔者认为，执行机构的科学设置和权力划分要遵循制衡和效能的原则，使执行局及其内设机构充分发挥其管理、监督、协调效能，使执行权的双重属性得到进一步彰显。对执行机构的职责可以做如下划分：中级人民法院的执行机构主要是
10、办理辖区内的执行案件;高级人民法院的执行机构仅办理少量的提级执行案件，主要精力用于执行的协调、5管理和指导;最高人民法院的执行机构负责进行宏观政策性的指导和制定有关执行问题的司法解释，协调跨高级人民法院辖区的执行案件。事实上，目前执行机构(局)所谓的“统一管理”也只能是囿于卷宗评查、报表等面上无关紧要的方面，提级执行、交叉执行的情况都比较少。这样一是不利于克服和消除地方和部门保护主义，二是极容易出现上级执行局在人员、车辆抽调方面有令不行的问题，三是在下级执行局间容易产生攀比思想，都怕在执行方面投入多了吃亏，因为反正是统一调配、资源共享。在这种境况下，明确上下级执行机构间的统一领导和隶属关系，规
11、定上级执行机构在实施单纯的执行行为和执行中的司法行政事务方面有绝对的统一领导权，已是势在必行。笔者认为，执行局的这一领导职能要着重在执行工作的整体部署、执行力量的调度、执行装备的使用、执行工作司法统计方面发挥作用，并最终实现“三管”，即管案、管人、管事。执行局的具体职能应界定为：对辖区内的执行案件的收、执、结进行统一动态管理;协调下级执行局的工作配合，解决执行争议，纠正违法执行;部署执行工作任务、工作重点;统一调度执行力量和装备;指挥重大案件的执行等等。顺便谈一下上级执行机构(局)的协调职能。实践已初步证明，执行局的这一职能主要源于执行争议的存在。我们知道，在审判工作中，法院之间除了管辖权争议
12、外，一般不会发生其他争议。即使发生争议，通过审级监督即可获得解决。而在执行工作中就不同了，常常遇到不同的法院就同一当事人的财产甚至就同一标的物采取执行措施的情况。也就是说，类似的执行争议时有发生。毫无疑问，当这种争议不能通过协商加以解决时，只能依赖上级法院执行局的协调。执行局的这一协调职能，使集中执行、统筹执行、交叉执行和提级执行在一定范围内成为可能。主要表现在：当多个债权人分别向不同的法院申请执行同一被执行人时，上级执行局则可以将多起执行案件，统一交给同一法院，6适用统一执行程序统筹执行，从而提高执行工作效率;在地方和部门保护主义存在的现实情况下，当一些特殊的被执行主体有履行能力而拒不履行时
13、，则可由上级法院指令辖区内另一个法院实行交叉执行，从而增强抗干扰的能力;对一些重大、疑难、复杂或社会反响较大的执行案件，上级法院执行局则可通过提级的方式提级执行，以提高执行案件的公信度。当然，这种协调职能只能以上级执行局对辖区内人、财、物实行统一管理为前提，离开了这个特定的前提条件，统一协调只能是一种期盼而已。(三)执行局内部设立及权力划分既然执行权分为执行裁决权和执行实施权，可在执行局内部设立执行裁决部门(执行庭)和执行实施部门(执行处)，分别负责行使执行裁决权和执行实施权。为促进执行局内部下设部门的协调、管理、监督工作以及执行局的办公事务，应当成立一个执行工作综合管理部门综合科。执行权这一
14、设置模式具有以下优势：一是使执行权运行机制与执行机构浑然一体，且有利于对不同人员的管理;二是用执行裁决权制约执行实施权，有利于在微观上解决分权制衡问题，防止权利运行的腐败，实现公正廉洁执行。执行局各下设部门的组成及职责划分：执行庭由执行法官组成，负责执行工作的裁判性事务，决定执行程序的开始、续行、暂缓、中止和终结，对执行员执行中需要特别许可和命令的发出许可或命令，对妨害执行行为决定采取强制措施，负责对执行阶段出现的各种涉及实体争议的问题进行审查、处理、裁判;如对各种执行异议的审查裁决，对变更追加被执行主体的审查裁决，对执行担保、暂缓执行的裁决，对中止、终结执行和其他重大程序问题异议的审查裁决等
15、。这7些事项的裁决，因涉及当事人的实体权利切身利益，应组成合议庭，必要时应举行听证。执行处由执行员组成，负责一切执行事务，从事执行中的查封、扣押、冻结、划拨、拍卖、变卖和财产分配等执行主体过程，包括对被执行人财产状况的调查、搜查，民事强制措施的建议和实施，被执行财产的处分，执行财物的过付等。综合科主要发挥管理和监督职能。其一是负责调查研究、工作指导、法制宣传、情况综合、业务培训、对下考评、执行装备、司法统计、业务经费管理等工作;其二是负责对被执行财产的处分。在执行处查封、扣押被执行财产后，综合科主持对查封财产拍卖或者以物抵债，并将执行到的财产交付申请人等。应当强调指出的是，在上下级执行庭之间应
16、建立起纵向的统一监督关系，这是由执行权中的司法权性质决定的。其目的在于通过上级法院的司法权监督下级法院的司法权，从而保证执行权运行的公正性;在上下级法院执行处、综合科之间建立起纵向的统一领导关系。上级法院执行局有权统一调配使用下级法院中除裁决人员外的所有执行力量，对特殊疑难案件进行统一执行。在人员配备方面，负责实施执行裁决权的执行庭，应当选拔法律知识丰富、裁判公正、恰当的法官担任，并应严守公正、中立的立场;而负责行使执行实施权的执行处，可以选拔身强力壮、果断有力的执行员来担任，同时要求主动、强制、高效。不难看出，上述分权模式，虽不能象瑞士模式那样从执行权的特征出发，真正实现实施权与裁判权的彻底
17、分离，但可以这样说，将裁判者超然于具体的执行事务之外，消极地行使裁判权的做法，深受瑞士模式的启发和影响，可谓“洋为中用”。事实上，执8行分权是由民事执行固有的强制性决定的。强制执行要求迅速、及时进行，而社会生活的复杂性、交易关系的多变性，加之执行程序的纷繁复杂，难免会出现违法或者不当的执行行为，从而侵害当事人或者其他利害关系人的合法权益。当前，在执行局内部设立专司裁判权的执行庭实施“执行救济”正是基于这一事实。目前不尽人意的是，执行救济的范围太窄，仅规定了通过执行异议的处理和执行回转来实现执行救济的目的。笔者认为，在制定强制执行法时，应当拓宽执行救济的渠道，设立系统、严密的救济程序。可从以下三
18、个方面进行执行救济：(1)对执行机关在程序上违法、不当的执行行为，执行当事人或利害关系人可以提出执行异议。异议内容包括侵害其利益的强制执行措施、强制执行时应遵守的程序等。(2)债务人对执行根据所载请求，主张有清偿、提存、抵销、混同、债权让与、债务承担而消灭或因债权人允许延期而可延期清偿等足以排除强制执行理由的，可以在执行程序结束前提出债务人异议之诉。(3)案外人对执行标的物有足以排除强制执行权利的，可以在对该执行标的物执行结案前提出第三人异议之诉。其适用范围仅指执行程序中因执行行为而受到的损害。因为若执行根据有错误给第三人造成的损害，只能通过审判监督程序撤销错误的法律文书，或另行起诉保护自己的
19、权利。同时，立法时还应规定将执行异议及上述在执行程序中提起的异议之诉全部交由执行庭的执行法官审查、裁决。具体规定应当是：有关执行问题的异议全部由执行法官审查并作出裁定，当事人不服的可以向上一级法院的执行庭提出上诉;对于一些实体问题的异议，如债务人异议之诉、第三人异议之诉，也由执行法官按照审判程序审理并作出判决。执行庭认为异议之诉有理由的判决一经确定，执行程序即应停止，并撤销已就该执行标的物所为的执行处分。9可能有人会对执行法官按审判程序审理异议之诉不以为然，其实，这只是认识方面和审判习惯上的问题。实际上，异议之诉交由执行法官审理未尝不可，因为执行法官也是法官，与其他法官一样同样具有裁判资格，将异议之诉交由执行法官审理，仅仅是法院内部分工不同罢了。相反，执行法官审判可以避免案件在其他审判庭排期，使利害关系人的权利在受到侵害时能够获得及时有效的救济，便于实践“公正与效率”。总而言之，强调公正和突出效率应当是执行机构设置及权力划分的思想主题，真正实现执行实施权和执行裁判权的分离制衡,确保“三个统一”到位，是科学设置执行机构的目标追求和根本所在。这当然有赖于司法体制改革中切实可行的制度创新。文章来源：中顾法律网 (免费法律咨询，就上中顾法律网)
