1、第六章 公共政策评估 内容提要：公共政策评估是公共政策过程的一个重要环节。通过公共政策评估，人们不仅能够判定某一政策本身的价值，从而决定这项政策应该继续、调整还是终结，而且还能够对公共政策过程的各个阶段进行全面的考察和分析，总结经验，吸取教训，为以后的公共政策实践提供良好的基础。从这个意义上讲，公共政策评估也是迈向高质量的政策决策的必由之路。本章主要介绍公共政策评估的含义和历史发 展；公共政策评估的功能和意义；公共政策评估的类型；公共政策评估的标准；公共政策评估的程序与模式。第一节、公共政策评估概述一、公共政策评估的含义构思完美、设计精良的政策并非都能达到预期的效果。由于人类认识活动的局限性和
2、政策活动本身的复杂性，在政策实践中，事与愿违的现象是普遍存在的。公共政策的制定者们逐步认识到，一个完整的政策过程，除了科学合理的规划和有效的执行外，还需要对政策执行以后的效果进行判断，以确定政策的价值。公共政策评估所要回答的基本问题包括：政策执行以后，是否达到了政策制定者预期的目标?该项政策给国家及社会生活带来了何种影响? 政策是继续执行，修改后执行，还是马上终止? 解答上述问题的前提条件是明晰公共政策评估的内容。具体来看，公共政策评估包含四个方面的基本内容：规范，即确定公共政策评估得以进行的标准。规范是科学评估的一个先决条件，在评估活动中具有至关重要的作用。测度，即收集有关评估对象的各种信息
3、。这些信息既可以是高度精确的，也可以是不很精确的，甚至是完全凭主观印象的。分析，即评估者运用所搜集到的各种信息用定性定量分析方法，对政策的价值做出判断，得出结论。建议，即提出下一步的行动方案。建议的内容可以是针对某项政策本身的，也可以是面向政策过程或政府机构的，建议的方式有书面报告和口头汇报两种。由此，我们可以得出公共政策评估的概念：公共政策评估就是围绕着政策效果而进行的规范、测度、分析、建议等一系列活动的总称。进一步来看，准确地理解公共政策评估的内涵，关键在于如何把握政策效果这一概念。只有了解政策效果包括哪些内容，才能界定公共政策评估的范围和基本准则。对于政策效果的理解，要防止以下两种片面的
4、理解： (1)将政策效果等同于政策预定目标的实现程度。如有人认为， “公共政策评估是对某项政策完成其目标的总效果的评估” ，或者“公共政策评估是对现行政策和公共方案在完成其 预定目标方面所产生效果的一种客观的、系统的检测 ”，等等。这种认识的片面性在于它将公共政策评估的范围局限于政策预定目标的实现上，而无法对政策的所有效果进行全面的考 察。我们知道，政策活动由于涉及面广、参与者众，因而带有很大的不确定性，一项政策执行后产生的许多效果是政策制定者所始料未及的，我们当然不能因为它们没有列入政策的预期目标就不予考虑。有时，这种政策的非预期效果甚至会占据突出的地位，并决定政策的最终取舍。(2)将政策效
5、果与政策输出混为一谈，即将公共政策评估仅仅视为对政策行为的一种检测，而忽略与政府行为相关的各种环境的变化。我们知道，单纯考察在政策过程中的政府行为是没有意义的，只有将政策输出放在政策周围的大环境中来分析，才能确认政策的实际效果。此外，由于政策资源的有限性，我们所讲的效果是指在一定的成本基础上的效果，并不是说一项政策，只要能取得好的效果，就可以不计成本，不惜代价。因此，研究政策的效果还需同时考虑成本因素。这里所说的成本，既包括投入某项政策的直接成本，还包括由于投入该政策而失去其他机会的间接成本。可以说，在公共政策评估中，评估者所考察的效果实际上是政策的纯效果，即总收益与总成本之差。综上所述，公共
6、政策评估中的政策效果的概念包括以下几个方面的内容：政策预定目标的完成程度。政策的非预期影响。与政府行为相关的各种环境的变化。投入政策的直接成本和间接成本。公共政策评估，就是要对以上这些方面进行系统的考察。二、公共政策评估的历史发展评估活动的历史由来已久。在原始社会，人们的群体活动方式是：男人主要从事狩猎和捕鱼，而女人则抚养幼儿。采用这种方式基于一种模糊的认识，即这样可以用最小的代价来谋取最大的群体利益。这种认识就可以被视为是一种古老而又初级的评估行为。人类有记录的公共政策评估活动产生于文字出现以后。巴比伦人、古犹太人和古埃及人的法典里都记载了有关公共政策评估的内容。中世纪的公共政策评估活动不如
7、古希腊和古罗马时代活跃，因为在这一时期，人们普遍接受政府事务与生俱来、无可改变的观点，因此很少有人对政策进行质疑。到了文艺复兴时期，一代政治哲学家如马基雅维里、霍布斯、洛克、孟德斯鸠等人对政治思想的评估为公共政策评估开创了一个新纪元，并由此奠定了现代国家的哲学基础。稍后的一些思想家也提出了不少公共政策评估的新思想，如亚当斯密、边沁等人都在他们的著作中提出了实施公共政策就是要以最小耗费取得最大收益的思想，形成了现代公共政策评估中成本收益分析的基础。在我国，公共政策评估也具有悠久的历史，现在保留下来的历史文献中包含着极其丰富的关于评估的思想和实践活动。例如，二十四史中详尽记载了历代统治者治理国家的
8、经验和教训， 资治通鉴则更为集中地反映了最高统治者的决策实践，而孙子兵法则通过对春秋战国时期大小千百次战争的总结，提出了一整套有关如何做出正确决策的原则和方法。现代意义上的公共政策评估始于 20 世纪六七十年代的美国。它的产生和发展可以归于以下四个方面的因素：(1)从 1951 年美国学者拉斯韦尔第一次提出政策科学的概念以来，经过一批杰出的政策学家的不懈努力，政策科学已日臻完善。其中，公共政策评估作为政策科学的一个重要组成部分，也越来越受到人们的重视，开始出现了有关公共政策评估的专业性杂志，大学和研究院普遍开设了公共政策评估的课程，此外，还成立了评估研究的专业协会。(2)复杂的社会问题，尖锐的
9、社会矛盾，迫使人们对于政府活动的有效性问题进行反思，一些重大的政策问题，如贫困问题、越南问题、通货膨胀等，引起社会各阶层的普遍关注。人们不仅要求政府对其所执行的政策做出说明，而且要求了解政策效果的全貌。(3)政府部门在其长期的政策实践过程中，也逐步认识到了对政策进行评估的重要性。为了避免和改正政策失误，提高政策活动的效率，保证用较少的投入来获取较多的社会产出，政府对于其政策的实际效果日益关注，并积极倡导评估，认真地吸取评估的成果。政府部门的重视，为政府内外的评估者创造了实践机会，并保证了评估资金的来源，这也是公共政策评估兴旺发达的一个重要条件。(4)现代科学技术的发展为公共政策评估提供了科学的
10、分析方法和手段。系统论的发展为公共政策评估提供了一个新的方法论，数理方法的不断完善使评估有了更为精确化的语言，而电子计算机的普及则为评估者提供了一种快速、准确的分析工具。科学的方法和手段是评估由传统迈向科学的关键，为公共政策评估的深入开展打下了坚实的基础。目前，公共政策评估已成为一种世界性的潮流，社会和经济发展中的种种矛盾，变幻莫测的世界风云，错综复杂的国际关系，使公共政策评估越来越成为一种迫切的需要。西方一些主要发达国家，如英国、法国、日本等，和美国一样纷纷建立各种公共政策评估机构，出版公共政策评估的书籍和专业刊物，并将公共政策评估和政府部门的日常工作结合起来。许多发展中国家的政府也逐渐认识
11、到评估活动的重要性，并在实践中竭力倡导和积极组织各种形式的公共政策评估。我国政府也十分重视公共政策评估。改革开放后，各种政策相继出台，如何衡量这些政策的实际效果，以更好地促进经济的发展和改革的实践，是我国政府面临的一个重大问题。政府各级领导开始认识到公共政策评估的必要性和重要意义，各级政策研究机构也正在将公共政策评估列入自己的工作重点，在一些地区和部门，公共政策评估已经成为一项重要的工作制度。三、公共政策评估的功能公共政策评估是政策运行过程中具有的特定功能和重要作用的政策行为。公共政策评估的功能主要体现为以下几个方面：1、诊断功能。公共政策评估的基础和首要工作是对政策及其运行状况进行分析，作事
12、实评判，为决策和执行人员把握诊断政策方案或政策运行的实际状况作参谋助手作用，因此，公共政策评估具有诊断功能。2、预测功能。公共政策评估者在事实评判的基础上，依据评估手段、技术还可以对政策方案及其运行状况作价值评判，确定其科学性、可行性，并据此预测政策运行对决策者、执行人员以及利益关系人的影响和需要的满足状况，所以，公共政策评估具有预测功能。3、反馈功能。健全的公共政策评估系统，能够及时有效地将政策方案及其运行状况、评估者的判断、预测、建议等信息，反馈到决策者或执行人员，因此，公共政策评估具有反馈功能。4、矫正功能。公共政策评估是政策监控机制的重要组成部分，通过事实、价值评判，能够对政策运行进行
13、监督控制，并参与或服务于决策者调整政策运行、矫正政策方案的活动，所以，公共政策评估也具有矫正功能。 5、总结功能。 公共政策评估系统能够对政策运行作阶段性或最终的评审，对政策运行的目标性、效率、影响力等作综合的分析、比较、总结，并为新的政策制定和运行奠定基础。 四、公共政策评估的意义在现代社会中，政府部门的角色越来越重要，政府公共管理活动的产品公共政策对社会生活的影响也日益深刻。公共政策评估作为衡量公共政策成效的工具，其重要意义在于：1公共政策评估是合理配置社会资源的有效手段作为社会资源配置的重要工具之一，公共政策是对社会价值的权威性分配。一个国家的财政税收有一定的数目，政府预算也有其限额；换
14、言之，国家的资源是有限的。在国家资源有限的情形下，公共政策乃成为政府分配资源(预算)的权威性决定，而通常并非每一个人都满意政府的政策制定，因此，如何通过公共政策评估来评价社会资源分配是否合理，或者最有效率，乃是公共政策评估存在于当代社会的首要意义。只有通过公共政策评估，才能确认每项政策的价值，并决定投入各项政策的资源的优先顺序和比例，以寻求最佳的整体效果，有效推动政府各个方面的活动。同时，通过公共政策评估，也可以对照以往的政策资源分配情况，看其是否合理，总结经验，吸取教训，使政策活动优质高效地进行。2公共政策评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径任何政策，如果投入运行后，就再没有人去做相关
15、的评估反馈工作，那它的效果如何就不得而知。尤其是一项构思精良，经多方论证认定是无懈可击的政策投入运行以后，究竟有没有达到预期目标，产生预期效果，或产生了哪些非预期的连带的效果，这都需要我们进行科学的评估工作。也就是说，评估人员要密切关注政策执行的动向，搜集相关的资料和信息，再加以科学的分析、论证，得出可靠的结论，以确定该项政策是否有好的效果，执行过程是否效率很高以及它的效益所在。3公共政策评估是决定政策去向的重要依据一项政策在执行过程中总会呈现出一定的走向。伴随着政策目标实现程度的不断推进，该项政策是应该继续、调整还是终结?这都必须依据一定的客观资料。能够提供这种客观资料的有效活动只有公共政策
16、评估。政策的走向一般分为三种情况：政策继续。即通过科学的评估，发现该政策所指向的问题还未得到解决，其政策环境也没有发生大的变化。基于这种情况，还适宜用原来的政策继续指导这个问题的解决。例如，通过第五次人口普查，确定我国的计划生育政策的执行已经取得了显著效果，但我国人口多，基数大，所以要继续执行该项政策。政策调整。如果一项政策在执行过程中，遇到了新情况、新变化，原来的政策已明显不适应新的政策情况，就必须对原有政策进行调整，以适应新变化，更好地实现政策目标。政策终结。也就是完全终止原来的政策。政策终结分两种情况：一是政策目标已经实现，原有的政策存在已经没有意义，完成了一个政策周期，自然终结；二是政
17、策环境或问题本身发生了非常大的变化，原有政策已明显不能解决问题，甚至会使问题变得更为严重，而且通过调整已无济于事，这时就需要终结旧政策，代之以新的、更为有效的政策。为了避免终结旧政策带来的混乱，旧政策的终结与新政策的出台最好能够同步。比如 2003 年 6 月 20 日城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法正式公布，取代了 1982 年发布的城市流浪乞讨人员收容遣送办法 。无论是政策的继续、调整还是终结，都必须建立在科学、系统、全面的公共政策评估基础上。 4公共政策评估是开始新的政策运行的必要前提公共政策评估的总结功能决定了公共政策评估在重新确定政策目标，制定新政策时，能够总结经验教训，奠定基
18、础。实际上，有的政策就是对原有政策分析评价的产物，是原有政策的继续和发展。5公共政策评估是公共政策科学化、民主化的必由之路 在现代社会，国家管理活动中重要的一环就是利用公共政策来调整、组织社会生产和社会生活。随着社会的发展，各种新情况和新变化层出不穷，单靠传统的经验来决策已经不能应付日益复杂的决策问题。实践证明，经验决策必须向科学决策转变；而公共政策评估正是使决策迈向科学化的必由之路。通过公共政策评估，不仅可以检验政策的效果、效益和效率，更合理地配置政策资源，形成一种优先顺序和比例，而且可以与时俱进，随时抓住情况的变化，对政策做出继续、调整或终结的决定。从另一个角度来看，通过评估得出的结论体现
19、了科学性，为下一步的民主决策奠定坚实的基础。因此，公共政策评估对于公共决策的科学化民主化是不可或缺的。第二节 公共政策评估的类型随着行政管理活动的日益复杂化和影响的深入化，公共政策评估也日益呈现出多样化的特点。从不同的角度，依据不同的标准，我们可以将多样化的公共政策评估分为不同的种类。从公共政策评估的职能来看，有政策形成性评估(指政策制定阶段的分析评价) 、政策诊断性评估(指政策运行过程中，对政策是否产生失误和偏差而进行的诊断性分析评价)和政策终结性评估(指政策运行结束后，对其结果进行的分析评价) 。从公共政策评估的方法目的看，有政策定性评估(是指运用定性方法为主对政策进行的分析评价) 和政策
20、定量评估(是指运用定量方法为主对政策进行的分析评价) 。从公共政策评估的主体来看，有政策设计评估(是指政策构思阶段对政策方案的分析评价 )、政策决策评估 (是指对将要出台的政策方案的分析评价)、执行者评估 (是指贯彻执行政策的机关和人员对政策进行的分析评价 )、参与者评估(是指参与政策运行过程的受益者、受损者对政策的分析评价) 、专家评估(是指对某一政策问题有专门学问或有技术专长的人们对该政策的分析评价)和社会舆论评估( 是指社会各方面的人们对实施中的政策进行的分析评价)。本节着重从以下几方面来探讨公共政策评估的类型。一、正式评估和非正式评估这是从公共政策评估组织活动的形式所作的划分。正式评估
21、是指事先制定完整的评估方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。它在公共政策评估中占据主导地位，其结论是政府部门评价政策的主要依据。正式评估具有评估过程标准化，评估方案科学化，评估结论比较客观全面的优点。其缺点是要求的条件苛刻，不仅要有足够的评估经费和系统地掌握相关信息，而且要求评估者自身具备较高的素质。非正式评估是指对评估者、评估形式、评估内容没有严格规定，对评估的最后结论也不作严格的要求，人们根据自己掌握的情况对政策做出评估。平时大量进行的评估都属于此类，它具有方式灵活，简便易行的优点。通过非正式评估，不但可以全面了解政策的实际效果，还能够吸引社会各阶层的人士参与评估
22、活动，增强公众的参与意识。但由于非正式评估者掌握的信息有限，再加上缺乏科学的程序和方式，因而得出的结论难免粗糙，容易犯以偏概全的错误，同时因其具有随意性，结论也难以搜集和整理。正式评估和非正式评估是公共政策评估的两种主要方式，它们各有优缺点。正式评估是占据主导地位的评估：直接关系到评估活动的质量，是应该大力提倡，不断改进的一种方式；非正式评估一方面可视为正式评估的必要准备，另一方面也是正式评估的一种重要补充。因此，在公共政策评估中，非正式评估和正式评估缺一不可，都应给予足够的重视。二、内部评估和外部评估从公共政策评估机构的地位看，公共政策评估可分为内部评估和外部评估。 内部评估是由行政机构内部
23、的评估者所完成的评估。它可分为由操作人员自己实施的评估和由专职评估人员实施的评估。 由政策制定者或执行者所进行的评估是内部评估的一部分，这类评估由于评估的主体本身就是政策的制定者和执行者，因而对整个过程具有全面了解，掌握了第一手资料，有利于评估活动的展开，评估者根据评估结论，对自己的政策目标和政策措施迅速地做出调整，使评估活动真正发生作用。但是要求政府部门对自己的行为做出客观公正的评估，实非易事，这主要是由于：首先，评估就意味着批评，政策制定者和执行人员会尽力避免这样做，在他们看来，这样做无异是对他们本身能力的质疑，影响到自己的声誉，因而评估中往往夸大成绩，掩盖失误；其次，评估往往代表着某一机
24、构的局部利益，这使得公共政策评估容易走向片面性并带有浓厚的主观色彩；最后，公共政策评估是一项复杂而细致的工作，需要评估者系统地掌握有关的理论知识，并熟悉某些专门的方法和技术，对于操作人员来说，往往缺乏这方面的系统训练。由行政机构中专职评估人员进行的评估也属于内部评估的范围，与操作人员进行的评估相比，由专职人员从事评估工作，可克服缺乏必要的技术方法，无法进行宏观分析等问题。但是，他们也置身于机构内部，这些专职评估仍然受到机构利益的牵制，他们必须处理好与操作人员间的关系，并听命于机构负责人的指示。因此，他们的评估也解决不了内部评估最大的痼疾，很难具备客观性。外部评估是由行政机构外的评估者所完成的评
25、估。它可以是由行政机构委托营利性或非营利性的研究机构、学术团体、专业性的咨询公司、大专院校进行，也可以是由投资或立法机构所组织或由报纸、电视、民间团体等其他各种外部评估者自己组织。外部评估同内部评估相比，常常能够不带偏见，比较客观，但是获取资料困难，评估缺乏权威性，结论也不易受到重视。 由行政机构委托的评估是外部评估的一种最主要的评估方式。受行政机构委托的评估者，往往是研究机构、学术团体、咨询公司或高等院校的专家学者，由于他们较为超脱，一般能够客观地评估政策的是非功过；由于受行政机构委托的关系，评估资料的获取也较为容易，其评估结论也容易被行政机构所接受；而且评估者是掌握评估技术方法的专家，因而
26、能够保证公共政策评估的质量。这是受行政机构委托的评估所具有的优点。但同时，这种评估也有其致命的弱点，即由于评估者在评估经费和评估资料方面受到委托人的制约，为了获得评估经费，评估者可能牺牲原则，做出不科学不公正的评估结论，从而使公共政策评估的科学性大打折扣。由投资机构或立法机构组织的评估也是外部评估的一种重要形式。投资部门(如基金会)评估的目的是了解资源的使用情况，防止资源的滥用，侧重点在于经济利益；立法部门(如美国国会的会计总署)评估的目的是了解高额公共投资之后，政策执行的效果如何，是否使政策对象和环境受益，侧重点在于政治利益。一般来说，由投资部门或立法机构组织的评估最为客观和公正，但评估的准
27、确性如何，要取决于评估资料的真实性与充分性如何。由于这种评估的结论对行政机构的利益得失至关重要，因而行政机构往往采取隐瞒真实情况，提供虚假信息的方法影响评估。所以，评估者也可能被虚假信息所迷惑，做出失真的评估结论。除上述两种类型的外部评估之外，还有一种评估是由社会某些组织、团体和个人自发进行的评估。例如，专门的评估机构、某些研究机构、专家学者、新闻媒体和个人自发地对某些公共政策进行评估。这种评估没有机构或部门利益，反映的是社会公众的观点，因而评估的态度最为客观，但多因经费短缺，评估活动难以深入进行；同时囿于不了解重要的评估资料，评估结论也不被重视。从以上分析可以看出：内部评估和外部评估各有其利
28、弊，因而，在实践中，我们应把内、外评估结合起来，取长补短，以提高评估质量。三、事前评估、执行评估和事后评估从公共政策评估在政策过程中所处的阶段来看，公共政策评估又可分为事前评估、执行评估和事后评估。 事前评估是在政策执行之前进行的一种带有预测性质的评估。这种从单纯的事后检测变成事前控制的工具是公共政策评估领域的一次重大突破。事前评估的内容包含三方面：是对政策实施对象发展趋势的预测。政策是面向未来的，对未来的趋势、发展规律把握得如何，决定着政策的成败；是对政策可行性的评估，通过分析主客观条件如何和不利因素，对政策的可行性做出评估。一项政策的实施具有多种可能性，有的政策虽一时可行，但从长远看则弊端
29、重重；有的则是局部可行，而在全局则不可行。通过事前评估就可以使得决策者在选择或实施政策时，对它做严格的时空限制和规定。是对政策效果进行评估。即通过对政策内容和外在环境的综合分析，对政策实施可能产生的效果做出评估。事前评估要求对评估对象进行全面的、多向的、开放的、动态的测试和研究，要求从根本上尊重科学、尊重事实，一切从实际出发，排除盲目无知的主观 性。以收到良好的效果。现代科学技术尤其是电子计算机的发 展，使得人们在政策执行以前就能对政策执行效果做出准确的估计，勾勒出政策的未来轮廓，使决策者看到政策实施的有利 因素和成功之处；同时也对不利因素和失败的可能有一定的思想准备，一旦出现意外情况，也可随
30、机处置，将政策执行所致的损失减至最低程度。这也就是说，事前评估带有一定的超前性和预测性，可以做到防患于未然。当然，在政策实施过程中，有时系统结构产生一定的变化，旧有的稳定性受到破坏，有时会发生意外情况和事件对政策的干扰，因此，事前评估与未来的事实和实际的成效还有一定的距离。执行评估就是对在执行过程中的政策实施情况的评估。由于政策问题的复杂性、政策执行过程中会遇到许多问题，这是政策制定者始料未及的，只有通过政策执行才能暴露出来。执行评估，也即具体分析政策在实际执行过程中的情况，以确认政策是否得到严格地贯彻执行，是否作用于特定的对象，是否按照原有政策设计执行，人、财、物是否到位，政策与政策对象和政
31、策环境是否有冲突，政策实施机构是否高效合理，实施人员的原则性、灵活性、创造性和效果如何。从这个意义上说，政策执行评估伴随着政策执行同步进行。它不仅要积累有关资源投入、具体措施、相关事件、实际运行的资料，还要分析、寻找和预测政策设计和执行中的缺陷和失误，并反馈给政策执行人员和决策者作为修订政策、完善执行活动的参考。政策执行评估有利于对政策执行过程进行控制和管理。一般来说，政策实施过程中出现的问题不外乎两种：政策本身的问题，自身有失误或不适应变化的环境；执行的问题，即未能按计划付诸实施，其原因或为投入的人、财、物等资源缺乏，或是外在因素的干扰，或是执行人员素质低下，或是政策对象的抵制和不与合作，或
32、是执行方法欠妥等等。如此不一而足的问题在执行过程中都会显示出来。通过执行评估可以弄清原因，从而有的放矢，及时因人、因事、因地制宜，或修正政策，或加强某个环节，或弥补资源不足。对群众不了解、不理解的政策要重新做宣传教育解释工作；对于未落实的，要督促落实；对政策实施机构不合理的。效率不高的要调整，人员素质差的要加强训练或补充，使执行过程得到较好的控制和管理。此外，政策执行评估也有助于效果评估，一项政策实施后得失如何，可以从执行过程中联系，得到某种解释，执行评估因其独特的作用，被视为政策执行的重要方法，为执行机关的领导所重视。事后评估是政策执行完成后对政策效果的评估，旨在鉴定人们执行的政策对所确认问
33、题达到的解决程度和影响程度，辨识政策效果成因，以求通过优化政策运行机制的方式，强化和扩大政策的效果。事后评估在政策执行完成以后发生，是最主要的一种评估方式。公共政策评估的主要任务也就是依据一定的标准和方法，具体考察一项政策的执行在客观上对社会、政治系统、自然环境、某些团体和个人产生了什么样的影响，综合分析一项政策的效果，作为政策过程的总结，效果评估对政策所作的价值判断最具有权威性和影响力。根据效果评估可以基本上决定一项政策的延续、改进或中止，以及长期性的政策资源的获取和分配问题。在进行效果评估时，评估者必须注意分清预期效果和意外效果、实际效果和象征性效果、短期效果和长期效果，在此基础上加以综合
34、分析，以便对政策的价值做尽可能全面而客观的判断。为了弥补人们认识能力的局限，也为了尽可能节约政策执行的资源，减少或避免资源的浪费，政策的决策者、规划者和执行者都必须重视效果评估，从中发现政策的成败，及时扬长避短。在效果评估时应特别注意政策影响，即政策产出对个人、团体、社会、自然环境、政治系统发生的作用，以判明政策的影响，以此反观政策的价值。四、政策影响评估、政策效率评估、政策效益评估这是根据公共政策评估内容的不同所作的类型划分。1政策影响评估政策影响评估主要是指政策对其对象产生的作用及各种制约因素对政策产生的作用所进行的分析评估。 一项政策的实施，往往会产生正、反两个方面的结果：既有积极的影响
35、，也有消极的影响。例如，兴建三峡工程，既可以发电，又可防洪，但会对文物景观、生态平衡带来不利影响。公共政策评估要对这些相互矛盾、错综复杂的因素进行客观、公正地分析，进而对某项政策的价值做出科学的评判。此外，公共政策评估还应考虑到政策环境对政策结果所产生的影响：比如，战争的突然爆发，会对一个国家既定的内外政策产生重大影响。政策影响评估的目的，是要确定某项政策是否形成了预期的影响；以及注意是否存在某些重大的预期之外的影响，了解政策产出与政策影响之间的因果关系；在排除政策本身以外的因素后，衡量政策影响的范围，设法去掉不良的政策影响。 政策影响评估要评价和估计一项政策的净影响。所谓净影响，是指该影响的
36、产生完全是因为政策本身的缘故，排除了其他因素所引起的任何作用。进行政策影响评估要具备两个前提条件，即必须确定衡量政策目标的标准和政策充分运行后政策对象所经受的政策的主要作用。没有这两个条件，政策影响评估就没有意义。政策是在一定的社会环境之中运行的，每一项政策的影响力，可能是政策本身引起的，也可能是受到其他社会因素的影响。理想的政策影响评估，最好能尽量排除政策本身以外的因素，以显示政策真正的影响力。政策以外的影响因素有：即使没有政策的影响，政策对象也会产生自身的变化；大规模社会变动的影响，其变动的作用如此之大，连政策本身也可能受其左右；偶发事件的干扰；政策执行的偏差等。 2政策效率评估政策效率评
37、估，主要是指对政策在其运行过程中的速度、范围等功能效力的分析评价。政策效率评估的主要内容包括：是否在较短的时间内确定高质量的政策目标和政策方案，是否以最快的速度发动和组织政策的贯彻实施；是否高质量地按实施程序将政策予以落实；是否加强了政策执行中的监督；违反政策纪律的行为是否得到了有效的处理；是否及时地发现和纠正政策运行中出现的新问题、新情况等。因此，一项政策应该持续还是应该终结?资源的投入是否得到有效利用，应该扩大还是应该缩减?这些问题的回答，在很大程度上取决于对该政策效率的评价和估计。3政策效益评估政策效益评估主要是指对政策运行中或运行程序结束后所产生的有效的结果、成果、收益等进行的评价和估
38、计，即是对政策实践的客观结果进行分析、评价和认定。其主要内容是分析和研究政策运行中所产生的结果，解释政策运行好坏的原因，并通过对比不同地区和不同部门政策执行中的差别，以及国外同类政策执行情况的比较，说明在什么情况下能达到最佳的执行效果，或受阻产生负效果的原因，并考虑如何克服这些障碍，消除负效果。第三节 公共政策评估的标准一、公共政策评估标准的基本内涵公共政策评估在本质上是寻求、证明和确定政策价值的过程。这个过程实际上是从确定评估的价值标准开始的。评估价值标准的选择、排序和组合，将直接影响评估的结论及其合理性和可靠性。因此，公共政策评估标准历来为评估理论所重视。所谓“公共政策评估标准”指进行政策
39、分析评价时应坚持和遵循的客观尺度和水准。就公共政策评估的目的而言，从总量上或整体上把握政策的效果无疑是最重要的，是最终的目的。但科学的总量的把握必须经由若干分量的分析才能完成，可靠的整体的评价必须建立在若干单元评价的基础之上。从这个意义上可以说，整体评估实际上是单元评估的“合成” 。 那么，整体评估与单元评估在评价标准上是否存在差异? 我们认为，整体评估与单元评估在评价标准上是存在明显差异的。整体评估要解决的是一项政策在基本特征上是对的还是错的，是好的还是坏的，是利大于弊还是弊大于利，如此等等。因此，诸如“对错” 、 “好坏” 、 “利弊”等表示原则界限的价值标准是整体评估的主要标准。这一类的
40、标准称之为公共政策评估的首要标准。譬如，人们在总评一项政策时，常会使用诸如此类的评价：“从总体上看，这项政策的社会效果是好的(不好的) ，基本上达到了(没有达到)政策的预期目的” 。就具体的公共政策评估而言，这一类标准的涵义往往会因为评估主体价值观的不同而出现差异。例如，在政治的社会影响面上， “精英论”者会偏向于社会秩序，而“民主论”者则会偏向公众的政治参与。尽管如此，整体评估总是要对一项政策的基本情形做出一个评判。这种评判是对单元评估分量合成并加以平衡的结果。其经常的表述形式是：“从总体上看，这项政策的社会效果是好的(不好的)，基本上达到了(没有达到)政策的预期目的，但是方面效果不佳(是好
41、的) 。 ”单元评估在标准和方法上与整体评估相比较并没有本质的差别，也需要使用表示原则界限的价值标准。但单元评估在标准选择方面有两个方面的特点：单元评估虽然使用表示原则界限的价值标准，但评估的对象只限于某一特定的子系统，因此在应用范围上是狭窄的，在评估结果的表述上相应使用表示区域的限定词；单元评估在评估方法上倾向于尽可能地应用数量化的方法，并相应作用数量概念表示价值。由于单元评估只具有局部的意义，通常不反映事物的性质，因此，单元评估使用的标准可称之为次要标准。接下来我们所应考虑的就是，应当根据什么标准建立能够反映整体情形的评估分析单元?一般来说，在常态条件下，应当选择相对稳定的、有分量的或者最
42、重要的、最有用的子系统作为评估单元。这是因为，在一定的条件下，子系统的功能作用是不一样的。具有上述特征的那些子系统通常具有主动性，具有影响别的系统的能量，能最大限度地表现整个系统的状况。在现今的社会过程中，子系统在特征上是发展变化的，但其中确实存在一些相对稳定的部分。譬如， “产( 产业界) 、学(教育界) 、研(科技界)”的系统区分，尽管现今已经出现了某些模糊的现象，譬如企业办学校，学校办企业，但系统的基本界限仍然是把握政策整体评估的基础。当然，如果公共政策评估以政策的制定和执行的连续不断的全过程为对象，那么，评估单元的选择相应也应该是一种连续不断的过程。这就是为什么在一段较长的时期内，组织
43、需要不断地选择评估单元，不断地确定次要标准的原因所在。评估单元的选择必须慎重。在这一方面，理性的选择在于能够证明选择的理由。评估单元的选择之所以重要，是因为评估单元的选择过程就是确定分量单元的过程，同时也是确定次要标准的过程，而单元评估和次要标准一经确定就会成为独立的变量，总量评估和首要标准在一种动态的逻辑过程中实际上成为了单元评估和次要标准的因变量。但是，任何政策都有关于政策目标的设定，而政策目标表现的正是一定的价值追求和价值规定。这一价值规定当然是公共政策评估的主要标准之一。从这个意义上说，总量评估和首要标准是自变量，而单元评估和次要标准成了因变量。这说明，在系统与子系统之间以至在子系统与
44、子系统之间存在着交互影响的辩证关系，相应地，在评估标准的选择问题上，自变量与因变量是可以互换或倒置的。与此相关联，有可能在评估的过程错位，把次要标准误作为全系统的主要标准。系统内这种交互影响的关系，大大增加了评估的不确定性和难度。这也就是为什么公共政策评估往往会出现尖锐分歧的原因之一。由此可见，如何准确地把握交互影响的辩证关系，对任何公共政策评估都不能不说是一种挑战。二、制定公共政策评估标准的原则 制定或选定公共政策评估标准所遵循的原则，也就是整个公共政策评估工作所应遵循的原则，主要包括以下几个方面：1、客观性原则 。公共政策评估标准的选定要树立科学思想，运用科学方法，实事求是，客观公正。在评
45、估标准面前，人人平等，防止主观臆断，避免因人或因事而选择不同的标准，搞特权和歧视。2、系统性原则 。公共政策评估标准的选择，需要注重系统理论与方法，考虑各方面的情况，照顾各种利益关系，注意政策运行整体功能和效果的分析评价。3、可比性原则 。有比较，才有鉴别。所谓政策优劣，总是在比较后才能确定。公共政策评估的重要工作是对政策及其运行进行纵向的比较和横向的比较，因此，公共政策评估标准的选定，必须要具有可比性。4、准确性原则 。公共政策评估涉及事实的分析、价值的评判、正误责任的归属和利益关系的调整，因此，公共政策评估要力求科学准确，坚持原则性与灵活性、定量分析与定性分析相结合。 5、实用性原则 。公
46、共政策评估的实践性非常强，因此，所选定的公共政策评估标准必须具有可操作性和实用性，不能神秘化、复杂化和太理论化，相反，要切合实际、大众化、简便易行。6、导向性原则。 公共政策评估对政策及其政策运行以至社会的发展都有一定的导向作用，因此，所选定的评估标准也应遵循导向性原则，以使公共政策评估服从和服务于一个国家的政治、经济、道德、文化和社会的发展。三、公共政策评估标准的主要内容公共政策评估标准包括适用于各种公共政策评估的一般标准、可选择适用于特定公共政策评估的具体标准和运用于实际公共政策评估的操作指标三个方面的内容。1公共政策评估的一般标准(1)实践标准。实践是检验真理的惟一标准，也是检验政策是否
47、科学有效的基本标准，任何政策评估都必须注重实践，以事实为根据，实事求是。毛泽东曾经指出：“政策必须在人民实践中才能证明其正确与否，才能确定其正确和错误的程度(2)生产力标准。发展社会生产力是我国社会主义的根本任务。那么，是否有利于生产力的发展和社会进步是公共政策评估的最根本标准。毛泽东指出：“中国的一切政党的政策及其实践在中国人民中所表现的作用的好坏、大小，归根到底，看它对于中国人民的生产力的发展是否有帮助和帮助的大小，看它是否束缚生产力，还是解放生产力的。 ”在我国改革开放和现代化建设的时期，生产力标准又得到了丰富和发展，形成了“三个有利于”标准，就是指对政策是非得失的评价，归根到底，要以是
48、否有利于发展社会主义的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平为标准。(3)民意标准。在我国，民意标准是社会主义民主、人民当家作主的必然要求，也是党的群众路线，从群众中来，到群众中去的具体体现。正确、科学的政策必须是顺乎民心、符合民意，为广大人民群众所认同、拥护的政策；必然是深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的政策；也必须是保障和发展无产阶级和广大人民群众利益的政策。因此，公共政策评估不只是决策咨询人员、技术专家的事，它必须有人民群众的参与、支持与认同。2公共政策评估的具体标准公共政策评估的具体标准是一般标准的具体化和实用化。在公共政策评估中，可以根据实
49、际状况和主观需要，选择运用各种具体标准。(1)政治标准。具体测定政策及其运行在政治方向原则、政治民主、依法治国、政治稳定、民族团结、国家统一、反腐倡廉、意识形态、对外关系等政治方面的功效和是非得失。(2)经济标准。主要是测定政策及其运行对经济体制改革、对外开放、建立社会主义市场经济体制、经济效益、社会资源配置状况以及政策系统的运行效率等方面的经济性效果。3)道德标准。 主要是测定政策及其运行对于社会主义精神文明建设，提高全民族的思想道德素质，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的公民以及社会公德和职业道德等方面的利弊效果。(4)技术标准。主要是分析政策制定和运行的科学性、技术性、可行性以及对科学技术发展的功效。(5)社会标准。主要测定政策及其运行对于社会的发展与现代化、社会公平与稳定、生态平衡与环境保护、人口的数量与质量、文化与体育等社会各方面的影响力状况等等。3公共政策评估的操作指标对每一项政策进行个案的或比较性的评估都要选择可操作的测评指标，这种测评指标也是政策评估内容的具体化。学者们总结提出了以下指标，可供评估者选择。(1)政策投入。它是指在政策运行过程中资源投入的质量以及分配状况，实际上是评价政策运行的成本投入，即资金的来源与支出、执行人员的数量与工作时间、
