1、文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费法律论文资料下载目录村规民约的实施与固有习惯法构建我国农村社会保障体系的立法思考村规民约的实施与固有习惯法广西壮族自治区金秀瑶族自治县六巷乡瑶族的村规民约受到瑶族固有习惯法的深刻影响，在保障实施、处罚方式等方面明显体现瑶族固有习惯法的痕迹，瑶族村规民约实施的观念、机制与固有习惯法一脉相承，瑶族固有习惯法通过村规民约形式在当代瑶族地区发挥作用。村规民约是村民根据法律规定并结合本村实际讨论制定的自我管理、自我教育的行为规范。六巷乡位于广西自治区金秀瑶族自治县西南部，是大瑶山区的一个瑶族聚居乡。它的瑶族文化浓郁，瑶族特色明显(注：莫金山
2、认为金秀瑶族自治县大瑶山是中国瑶族最典型的聚居地，金秀瑶族自治县的瑶族包含了中国瑶族的主要支系，该县的瑶族包含丰富而完整的瑶族文化，金秀瑶人保留了更多的瑶族体质特征，金秀大瑶山是中国瑶文的正音之地，金秀瑶族是中国瑶族的缩影，金秀瑶族处于中国瑶族的中心点上。参见：莫金山.金秀大瑶山瑶族在中国瑶学研究中的地位J.广西民族研究.2003(2)从 1982 年 12 月开始，六巷乡各瑶族村相继制定了村规民约，包括六巷村民委员会的石架屯村规民约(1982 年 4 月 1 日)、六巷村村规民约(1982 年 3 月 28 日)、帮家、翁江两村村规民约(1982 年农历 4 月 18 日)、下古陈村村规村约
3、(1982 年 10 月 31日)、上古陈村村规民约(1991 年 1 月 29 日)、六巷村石牌公约(1991 年 2 月 1 日)等;青山村民委员会的冲口村规民约(1982 年 12 月 13 日)、冲尾村村规民约(1982 年 12 月 15日)、下石井村规民约(1982 年 12 月 15 日)、上石井村规民约(1982 年 12 月 17 日)、下中山队村规民约(1982 年 12 月 19 日)、胶厂村村规民约(1982 年 12 月 20 日)、六甲一队村规民约(1982 年 12 月 20 日)、六甲二、三队村规民约(1982 年 12 月 22 日)、古麦村村规民约(1991
4、 年 4 月 4 日)等;大岭村民委员会的大岭村村规民约(无具体时间，应在1982 年前后)、大岭村两个队护林及有关事项的村规民约(1984 年 6 月 1 日)、大岭村两队修补村规民约(1993 年 2 月 20 日)等;门头村民委员会的门头村规民约(1988 年 4 月 16 日)等。文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费法律论文资料下载本文以广西自治区金秀瑶族自治县六巷乡(简称“金秀县六巷乡”，下同)各瑶族村的村规民约的文本为主要分析对象，探讨村规民约的保障实施、处罚方式与瑶族固有习惯法的关系，讨论瑶族习惯法在当今瑶族地区的具体影响，从而对瑶族习惯法的现实表现有
5、更全面的理解。一、瑶族村规民约的实施与固有习惯法六巷乡瑶族村规民约的实施在观念、监督保障机制上与瑶族固有习惯法息息相关，基本上为瑶族固有习惯法的沿袭。在传统社会，瑶族重视习惯法的实施，如广西自治区金秀县瑶族的根底话就表达了维护习惯法、遵守习惯法的理念：有了石牌律，瑶山固如铁。石牌大过天，对天也不容。哪个敢作恶，哪个敢捣乱，即使它是铜，也把它熔了;即使它是锡，也把它化掉1。瑶族的这种遵规守法的意识构成了瑶族内聚性的重要方面。瑶人的习惯法观念一旦形成，具有相对的稳定性和持续性，并由此影响和制约整个瑶族的习惯法实践。瑶人的习惯法观念是与瑶人的惯常性相联系的，是与满足和符合瑶族社会成员的需要而与本性相
6、一致的，“几乎全然是从自身内部，圆融自洽地发展起来的”2。受瑶族固有习惯法的影响，六巷乡瑶人有比较浓厚的习惯法观念和遵守村规民约意识，村规民约的实施主要依靠各村屯瑶人的自觉遵守。瑶族固有习惯法转换成村民自治，习惯法的惩罚权转换成村民自治组织的处罚权，这在瑶族村民看来是一件自然的事。“生活塑造了行为的模子，而后者在某一天又会变得如同法律那样固定起来。”3社会结构、社会生活、社会规范的发展和演变是具有规律性的历史过程。瑶族固有的习惯法观念、习惯法意识为村规民约的实施奠定了基础，而村规民约的实施主体、实施规范也基本延续了习惯法的固有规定，因而有着比较深厚的社会基础。由于村规民约的制定过程中经过了全村
7、屯的集体讨论，村规民约的规范得到大家的同意，因而六巷乡瑶人普遍认同村规民约，从而为村规民约的实施奠定了良好的基础。正如人类学家哈维兰所指出的，“社会的裁处在一切群体关系内部逐渐发生作用。这些裁处不仅包括法律这种有组织的裁处，还包括邻居的闲话或自发产生于工厂工人当中的习惯法生产规范。”在小规模的社区，“非正式的裁处可能比法律条文中规定的惩罚更为严厉”4。在小范围的社区中，周围的舆论、自己的“面子”非常要紧，不遵守从固有习惯法转化而来的村规民约无疑会受到来自社会舆论的压力。为了保障村规民约的有效性，六巷乡瑶族的村规民约大多参照固有习惯法的规范，规定了村规民约的实施主体。如下古陈村村规民约规定由村委
8、和队委实施罚款：文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费法律论文资料下载25.村委和队委有履行本村规民约规定的罚款权利。下中山队村规民约规定的实施主体也类似：20.凡属违反上述各条民约者，由村委组织处理，此民约从公布之日起生效。六巷乡有的瑶族村屯的村规民约如古麦村村规民约则规定了执约小组，对违反村规民约的行为进行处罚：14.村民委干部和执约小组有权利执行本村规民约规定的罚款权利。在瑶人看来，执约小组成员类似于历史上的执行习惯法的“石牌头人”，由社会威望高、办事能力强的人担任。同时，受瑶族固有习惯法的影响，不少村规民约要求瑶人互相监督，如帮家、翁江两村村规民约规定：以上规
9、定从公布之日起执行，望两村全体老幼互相监督自觉遵守就是。与之相联系，六巷乡瑶族的村规民约鼓励、奖励揭发、检举行为，如石架屯村规民约就明确规定：21.凡发现他人违反村规民约，大胆揭发、检举的每次奖 20-30 元。大岭村村规民约规定的奖励更高一些：六、要维护好社会治安，做好防火、防毒、防坏人工作，有坏人坏事要检举揭发，检举有功者在罚款中提取 40%给予奖励。村规民约的这些鼓励、奖励揭发、检举规范，与瑶族固有习惯法的内容较为一致，体现了瑶族固有习惯法的集体本位、团体本位观念，集体的事务需要集体成员共同参与和维护。在对揭发、检举者进行金钱、物质奖励的同时，六巷乡瑶族的村规民约规定了对知情不报者的处罚
10、。冲尾村村规民约第 21 条就这样规定：21.凡检举揭发有功者，在当次罚款奖励 50%，参加处理人员奖励 20%，知情不报或参加处理人员徇私舞弊者，以同案犯论处。六巷乡瑶族的村规民约还注意对检举人的保护，禁止对揭发、检举人进行报复。如下古陈村村规民约也规定：23.对揭发检举人进行打击报复者，除(负)刑事责任外，经村委讨论，群众通过，按情节轻重加以罚款。对揭发、检举人进行报复者，上古陈村村规民约的规定的责任更重：文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费法律论文资料下载21.凡对揭发检举人执(进)行报复的人，除负刑事责任外，视情节轻重，由群众评议罚款300-500 元。在村
11、规民约的实施过程中，基于对主持人员、参加处理违约的人员的积极性的保护，参照固有习惯法规范，六巷乡瑶族的村规民约大多要求违约者支付误工费用。如大岭村两个队护林及有关事项的村规民约规定：十、今后参加处理违犯本村规民约案件的人员，一律由被处理者付给误工费，每人每天 3 元。有的村规民约是以奖励的名义给主持、参加处理违约的人员一定费用。如下古陈村村规民约规定：24.凡检举揭发有功者有罚款中奖 40%，参加处理人员奖 30%。村规民约的实施是实现村规民约的作用与目的的条件5。六巷乡瑶族村规民约的这些实施方面的规范，内容全面，规定明确，有助于保障村规民约的效力，对村规民约在瑶族村屯发挥作用具有积极意义。六
12、巷乡瑶族村规民约有关监督村规民约的遵守、鼓励和奖励揭发及其检举违约行为，承继了瑶族固有习惯法的基本精神和规范，具有明显的历史联系。传统具有强大的惯性，传统作为一个社会、群体的文化遗产，是人类过去所创造的种种制度、信仰、价值观念和行为方式等构成的表意象征，它使代与代之间、一个历史阶段与另一个历史阶段之间保持了某种连续性和同一性，构成了一个社会创造与再创造自己的文化密码，并且给人类生存带来了秩序和意义6。二、瑶族村规民约的处罚方式与固有习惯法六巷乡瑶族的村规民约除了权利性的规定以外，义务性的规范内容较多。为了保障瑶人遵守村规民约，使村规民约能够更好地实施，村规民约具体规定了违反义务性规范的处罚方式
13、，这些处罚方式大多借鉴、继承自瑶族固有的习惯法。瑶族固有习惯法的处罚方式包括赔礼道歉、罚款、罚“酉”、没收家产、游村喊寨、逐出村寨与革除、肉刑、处死等。(注：瑶族对违反瑶族习惯法行为进行各种形式的制裁，具体的处罚方式涉及财产、精神、社会名誉、人身、生命等方面。详可参见：高其才.瑶族刑事处罚习惯法初探J.山东大学学报(哲学社会科学版)，2007(4).)而六巷乡瑶族村规民约规定的处罚方式主要包括公开检讨、公开认错、退还原物、没收工具和产品、赔偿损失、罚款、罚“三”等。村规民约的这些处罚方式与瑶族固有习惯法的处罚方式基本一致，有着内在的共同性，体现了传统规范的生命力。(一)公开检讨违反村规民约的行
14、为发生以后，六巷乡瑶族的村规民约大多要求违反者在一定范围内承认自己的违约行为，作出检讨。如冲口村规民约规定：9.不许破坏他人家庭和睦、严禁调戏妇女。通奸者，男罚款 50 元，女写悔过书 30 份，并照1 寸照片 30 张，张贴全大队所有生产队。(二)公开认错文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费法律论文资料下载与公开检讨方式类似，公开认错也为违反村规民约行为的处罚方式。如大岭村村规民约规定：三、不嫖娼，不乱搞男女关系，违犯者罚款肉、酒、米各 40 斤，钱 50 元，男女各方一半，限期 5 天内请全村民吃，并向全村(村)民认错。村民有违约行为须“向全村(村)民认错”，这
15、既是对违约者的处罚，也是对其他村民的教育。(三)退还原物六巷乡瑶族的村规民约大多规定了禁止偷盗的内容，如有违反就要求偷盗者退回原物。如上古陈村村规民约规定：13.任何人不准偷他人的香耳、八角、木耳、香菇等，如违犯者，除退还原物外，按实物价值加罚 2 倍。村规民约的这一规定是基于对财产的严格保护，不使受害人有更多的经济损失，也不让违约人实际得利。村规民约规范的精神与瑶族固有习惯法完全一致。(四)没收工具、产品针对违约行为的实际情况，六巷乡瑶族的村规民约规定了没收工具、没收产品的处罚方式。如石架屯村规民约规定：9.不准进他人责任川抢螺蛳、摸鱼，除退回实物外，每次罚款 2050 元，并没收一切工具。
16、“没收”还包括没收违约所得的产品，如采集的野生经济产品、种植的作物等。如下古陈村村规村约就有这样的规定：19.非我村群众进入我村山界内开荒、种林下作物，采集野生经济产品，一律没收。(五)赔偿损失与退还原物的处罚方式相一致，六巷乡瑶族的村规民约都规定了赔偿损失的处罚方式，弥补受害者的实际损失。如古麦村村规民约规定：10.加强对耕牛的看管，不准随便放野牛以及其他家禽损坏农作物等，违者，能诚恳承认事实，态度虚心的，只赔偿损失;态度严劣，拒不承认的，除赔偿损失外，加罚款 5 元。(六)罚款瑶族固有习惯法规定的主要处罚方式为罚款，罚款也成为六巷乡瑶族的村规民约中最常见的一种处罚方式。如上古陈村村规民约第
17、 14 条规定：14.任何人不准偷拿他人装在山上的铁夹、竹夹及各种野兽等，违者除退还原物外，偷人铁夹每架罚款 50 元，小铁夹每架罚款 30 元，偷云鼠每只罚款 20 元，白兔鼠每只罚款 2 元，旱獭每只罚款 50 元，黄獍每只罚款 100 元，山猪每只罚款(100 斤以上的罚款 250 元，100 斤以下罚款 150元)，麝香每只罚款 200 元，其它野兽按实际价值计算加罚 1 倍。文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费法律论文资料下载六巷乡的村规民约不仅对偷盗行为要处以罚款，而且对捡拾行为也要罚款，帮家、翁江两村村规民约就有这样的规定：18.不准下他人的田捡田螺，
18、更不能撬烂他人的田基摸鱼、挖老鼠等，违者每次不管多少大小罚款 5 元。(七)罚“三”承继瑶族固有习惯法的处罚方式，六巷乡瑶族的村规民约普遍规定了罚米、罚酒、罚肉的罚“三”方式。如帮家、翁江两村村规民约规定：9.不准乱砍他人种下的八角树，更不得把他人种在地上的移到自己的地上种，违者每次不管多少罚米、酒、肉各 20 斤，款 6 元。10.不准偷生产队或个人按计划砍伐给国家的木材，和个人经过手续批准砍伐自用材，违者同样罚米、酒、肉各 20 斤，款 6 元。11.不管大人或小孩不得乱进他人的屋头偷东西，鸡、鸭蛋和乱抢别人谷仓，进晒榜偷谷子等(注：“晒榜”即晒场。)违者每次罚米、酒、肉各 40 斤，款
19、12 元，小孩犯各由家长负责兑现。12.不准偷他人所种的黄竹笋和屋边菜园种的果类、茶叶，违者罚米、酒、肉各 10 斤，加款3 元。从村规民约考察，各村屯的主要针对严重危害村屯秩序的行为如嫖、赌等行为而规定罚“三”这一方式。六巷村村规民约第 18 条规定：18.不准扰乱社会秩序，不准搞嫖、赌，不准挑拨离间，不准唆使他人闹事，不准乱打骂他人，不准弄虚作假，违者罚米 40 斤、酒 40 斤、肉 40 斤给众人吃。下古陈村村规民约的规定就更清楚了：14.不准扰乱社会秩序，不准搞嫖、赌，不准挑拨离间，不准唆使他人闹事，不准打骂他人，弄虚作假，违者罚米、酒、肉各 40 斤，加款 12 元，总之偷的性质和扰
20、乱社会秩序的都律以罚米、酒、肉和不问程度加款给众人之规。有的村规民约如大岭村村规民约还具体规定了罚“三”的用途：二、进屋、挖谷仓偷东西的除退回原物外，每次罚 40 斤米，40 斤酒，40 斤猪肉，共 120 斤，给全村民吃。三、不嫖娼，不乱搞男女关系，违犯者罚款肉、酒、米各 40 斤，钱 50 元，男女各方一半，限期 5 天内请全村民吃，并向全村民认错。罚“三”是相当严厉的处罚，违反村规民约者需要付出较为沉重的经济代价。值得注意的是，六巷乡瑶族的村规民约对违约者往往采取多种处罚方式进行并处，如赔偿损失与罚款并处、退回原物与罚款并处、公开认错与罚“三”并处、公开检讨与罚款并处等。这也与瑶族固有习
21、惯法的处罚相类似。文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费法律论文资料下载同时，六巷乡瑶族不少村规民约规定对逾期缴纳罚款行为进行加重处理。如上古陈村村规民约第 14 条的规定：14.凡因违犯上述各条，被罚的款项限于 10 天内交清，超过期限加罚一倍。六甲二、三队村规民约第 16 条的规定也类似：16.凡违犯上述各条罚款的金额，即于 10 天内交清，过期加倍罚款，从重惩处。未满 10 天来报告的，不加倍罚。与瑶族固有习惯法相比较，六巷乡瑶族的村规民约没有了逐出村寨与革除、肉刑、处死等处罚方式，体现了瑶族村规民约的某种进步。(于注：关于瑶族刑事处罚习惯法的现代影响，可参见王
22、启梁.传统法文化的断裂与现代法治的缺失J.思想战线.2001(5)对违反村规民约的处罚，六巷瑶族基本形式为当事人自我处罚和(注：集体参与处罚。集体参与处罚体现了瑶族习惯法的群体性特点，详可参见高其才.瑶族习惯法特点初探J.比较法研究.2006(3)正如美国法人类学家霍贝尔所指出的：“运用强制力的特权，构成了法律中的官方因素。普通或特别认可的作为合法行使人身强制的人，是社会权威的派生。他不必是有合法官衔的官员或有巡警标志的警察。在任何一个初民社会中，一桩民事伤害案件的自诉人，只要他是为了一度存在的不法行为而作为，就无疑是一位临时的公共官员。他不是也不可能仅代表自己、他的家庭或其氏族而作为，他享有
23、该社会与此案无利害关系的其他社会成员明示或默示的支持自诉人扮演了既为整个社会利益的代表，也是自己特定利益的代表这一角色。”7 瑶族村规民约处罚方式的这一特点基本上与瑶族固有习惯法一脉相承，当代规范的形成具有路径依赖性，瑶族固有习惯法以新的村规民约形式沿袭了下来8。与瑶族固有习惯法类似，村规民约的处罚有助于维持社会秩序;也起到了弥补政府管理力量不足的作用，一定程度上延伸了政府职能，减轻了政府负担。当然，六巷乡瑶族村规民约的具体处罚效果有所差异，其实施作用不可高估。门头村胡振光的看法颇有代表性：违反村规民约有处理过几次，主要是牛吃别人家的东西，吃多少就按照村规民约罚多少。1987 年 8 月份，我
24、们家的牛吃帮家赵成官的旱禾，吃了不知道多少，他要我赔偿 350 斤，我照赔偿。这个是按照他们的(帮家)的村规民约(处理的)。反正我们也一样，吃多少赔多少，再犯就加罚。这几年少了，现在分到户，各看各的牛;牛也少了，下户了，各有各的责任，看紧了点。(注：2006 年 12 月 18 日访谈记录。云南省河县瑶山乡水槽行政村村长李国荣也曾说：“村规民约对我开展工作很有帮助，许多过去的老大难问题，都是靠村规民约才得以解决。当然，在执行过程中，也碰到各种各样的困难，如有的村民拒绝配合干部的调解工作，甚至无视村规民约的存在，因而村规民约的作用发挥有限。”参见匡自明主编.云南民族村寨调查瑶族(河口瑶山乡水槽村
25、)M.昆明：云南大学出版社,2001：100.)从总体上看，与瑶族固有习惯法比较，六巷瑶族村规民约处罚从数量上趋于减少，处罚方式也主要为赔偿损失和罚款。三、结语社会规范具有历史连续性，具社会信息、社会经验的保存和传递功能。六巷乡瑶族的村规民约受到瑶族固有习惯法的深刻影响，在保障实施、处罚方式等方面明显体现瑶族固有习惯法的痕迹。瑶族固有习惯法主要通过原有“石牌头人”、观念意识、具体规范影响村规民约的实施，瑶文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费法律论文资料下载族固有习惯法以村规民约的新形式而存在，在当代瑶族地区发挥作用。瑶族村规民约对固有习惯法的这一承继和转化使瑶族社会
26、成员形成大体一致的社会规范意识，从而使瑶族的社会秩序保持连续性。村规民约的实施在某些方面发展了瑶族固有习惯法，例如：处罚方式更加文明，体现了时代的进步和特点;村规民约的实施更加注重与村民利益的关系，尊重村民的经济利益、物质利益诉求;瑶族村规民约的实施保障也更为具体;村规民约的实施中村委会、党支部的作用更加突出。由于政治因素、社会因素的影响，六巷乡瑶族通过村规民约进行村民自治受到一定的限制。由于国家力量和国家法律的深入，六巷乡瑶族的村民自治空间逐步受到挤压，随着村规民约的地位有所下降，村规民约实施的实际作用不断降低，瑶族的村规民约已没有瑶族固有习惯法那样的广泛功能。我们需要对村规民约进行全面的认
27、识。基层人民政府应当加强对村民会议制定村规民约的指导，建立一整套有可操作性的、行之有效的村规民约备案审查制度，继承瑶族固有习惯法的优秀内容，避免村规民约与国家法律的冲突，使瑶族固有习惯法能通过村规民约这一现代形式予以弘扬。参考文献：1金秀瑶族自治县志编纂委员会.金秀瑶族自治县志M.北京：中央民族学院出版社,1992: 568.2萨维尼.论立法与法学的当代使命M.许章润，译.北京：中国法制出版社，2001:26.3本杰明卡多佐.司法过程的性质M. 苏力，译.北京：商务印书馆,1998:38.4哈维兰.当代人类学M.王铭铭，等，译.上海:上海人民出版社,1987:485-486.5高其才.法理学M
28、.北京:清华大学出版社,2007:292.6E希尔斯.论传统M.傅铿，等，译.上海：上海人民出版社,1991:3.7霍贝尔.初民社会的法律M.周勇，译.北京:中国社会科学出版社,1993:29.8张静.基层政权乡村制度诸问题M.杭州:浙江人民出版社,2000:126.构建我国农村社会保障体系的立法思考我国农村社会保障立法应坚持以下基本原则：法律(政策)的制定和适用城乡分立;以传统保障机制为依托;统筹层次逐步提高;以救济性保障为基础;保障水平与社会经济发展水平相适应。农村文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费法律论文资料下载社会保障体系可主要包括以下基本项目：医疗保障;
29、灾害救济;“五保”供养;最低生活保障;职业培训保障;特殊群体养老保险。农村社会保障应选择现收现付筹资模式;基金主要由财政拨款、农村集体资源收益、村民缴费、慈善捐赠等构成。农村社会保障应采取统筹领导分别管理的管理体制，具体事务可由相应的经办机构负责;可选择农业银行作为农村社会保障基金托管人，符合条件并取得社会保障基金投资管理资格的金融机构可作为农村社会保障基金投资管理人，而农村信用合作社、符合条件的医院、取得资格的职业培训教育机构可以作为农村社会保障待遇的发放和提供机构。构建合理而有效的社会保障是我国社会主义新农村建设的基本内容，也是统筹城乡发展的基本手段。然而，由于“三农”问题固有的特殊性和复
30、杂性，要在我国农村建立起具有一定保障能力的社会保障体系将是一件非常艰巨的任务。本文拟从立法的层面对这一问题做一探讨。一、立法原则(一)法律(政策)的制定和适用城乡分立尽管随着改革开放的深入，我国城乡间的互动和融合已达到了前所未有的程度，但笔者认为，由于既定社会结构内部张力态势的改变需要一个较长的时间，因此，尽管在市场和政府这“两只手”的共同推动下，我国城乡之间的统筹层次和融合程度将会持续提高，但城乡二元社会结构总态势在一个较长的时期内将难有实质性改变。城乡社会成员生存和发展所需社会保障体系建立的生产方式基础、物质条件基础、组织形式基础、文化观念基础等存在明显的差异：社会化工业生产是城市的基本生
31、产方式，而以家庭为单位的联产承包是农村的基本生产方式;货币化的薪金收入是城镇社会成员建立社会保障的基本物质条件，而农村社会成员建立社会保障的基本物质条件却是土地及其产出物;社区和发达的社会化服务系统是城镇社会成员社会保障体系建立的组织基础，而农村社会成员建立社会保障体系的组织基础却是家庭和组织化程度较低的服务体系;社会保障在城镇社会成员中获得了广泛的观念支持和心理认同，而养儿防老、自我保障的文化观念在农村社会成员中仍然占据重要地位。城乡社会保障建立基础的上述差异，决定了城乡社会成员的社会保障需求是不尽相同的，农村社会保障立法应该也必须立基于这些客观现实，坚持建立独立于城镇社会保障体系的农村社会
32、保障体系，只不过应在城乡社会保障体系之间建立自由的社会保障关系转移机制。如果按照一些专家主张的那样在我国实行社会保障城乡一体化、建立城乡一体化的社会保障体系，那势必将我国农村社会保障体系建设引入误区，影响甚至阻碍农村社会保障体系的顺利建立和整个社会保障事业的健康发展。事实上，一些发达国家，如德国等，也是在城镇和农村分别建立社会保障体系的。(二)以传统保障机制为依托在长期与各种自然和社会灾害作斗争的过程中，我国农村逐步形成了相应的保障机制和组织形式，并不断得到完善和发展。随着生产社会化、人口老龄化和家庭小型化的不断加深，我国农村以家庭保障为基础、以集体保障和国家保障为必要补充的传统保障机制的保障
33、功能将会逐步弱化，而社会保障的作用则会不断得到强化。但是，我们必须注意以下事实：第一，我国农村人口众多，人均国民收入水平比较低，国家财力有限，在一个较长的时期内根本不可能在农村建立起能基本取代传统的保障机制的社会保障系统。第二，在我国农村，传统保障机制，如家庭保障等，具有深厚的传统伦理基础和广泛的社会认同度，再完善的社会保障也无法代替上述传统的保障形式，一些基本社会保障，如社会养老保障，事实上也将主要依托家庭等传统保障组织形式来具体实施。第三，在我国农村如果过分看重社会保障从而忽视传统保障机制的作用，将导致严重甚至文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费法律论文资料下载
34、灾难性后果。因此，在一个相当长的时期，传统的保障机制在我国农村将仍然会发挥基础性作用，我国农村社会保障制度的设计必须充分考虑传统的保障机制的作用。(三)统筹层次逐步提高根据社会保障的基本原理，参与保障系统的人员越多，系统本身的共济能力就越强，保障能力也越强。社会保障是一种强制性法律制度，它的参加者不是基于自愿而是基于立法强制，并且实行属地管辖。从理论上讲，社会保障系统的统筹层次与保障系统的覆盖面成正比，系统的统筹层次越高参与者就越多，保障系统的筹资能力和保障能力也就越强。换句话说，我国农村社会保障的统筹层次越高越好。但是，我国幅员辽阔，不同地区社会经济发展极不平衡，不同地区农村的经济发展水平和
35、农民收入水平存在很大的差距，不同经济发达地区的农民对社会保障基金中个人出资负担的认识和保障待遇水平的心理预期也存在较大的差异。如果片面强调提高统筹层次，可能会引发统筹区内不同经济发达地区的农民在社会保障基金筹资负担分担上的矛盾，影响统筹区内经济较发达地区农民缴费的积极性，从而降低系统的筹资能力。因此，我国农村社会保障的统筹层次应伴随政府调控能力的增强、农民共济意识的提高、经济发展区域差距不断缩小而逐步提高。笔者认为，我国农村社会保障的统筹可根据各地的实际情况按保障项目的不同先从县级开始，进而发展到市级、最后过渡到省级统筹。(四)以救济性保障为基础在一定时期内，我国农村社会保障立法的价值取向应以
36、救济性保障为目标;也就是说，在一个较长的时期内，我国农村社会保障应按社会救济的定位来进行具体的制度设计。一方面，农村的生产方式、社会结构、土地政策和生活方式所具有的特殊性，决定了我国农村始终具有一种相对稳定的基本保障机制和功能，村民对社会保障的期望值和心理预期也不会像城镇居民那样全面、普遍;另一方面，在一个较长的时期内，我国农村社会经济发展的现状和国力基础无法支撑在农村建立具有普遍性特性的社会保障体系。因此，我国农村社会保障在保障层次上的正确选择，应是先建立救济性保障，然后伴随农村城镇化、工业化程度的提高，逐渐由救济性保障过渡到保险性保障。(五)保障水平与社会经济发展水平相适应根据国外建立社会
37、保障的经验和教训，社会保障的水平和程度一定要和本国社会经济发展水平相适应，否则，将带来严重的负面影响。我国是一个农村经济还比较落后的国家，农村社会保障项目和待遇水平的确定一定要和统筹区内的社会经济发展水平相适应。笔者以为：低水平，广覆盖，随着经济发展水平的提高而逐步提高保障水平，应是我国农村社会保障立法坚持的一个基本原则。二、法定项目合理确定法定保障项目是构建我国农村社会保障制度的关键，它不仅关系到我国农村社会保障的保障功能的结构安排，还涉及到农村社会保障管理体制、运行机制的设计，以及筹资和负担分配模式的选择和确定。结合社会主义新农村建设和统筹城乡发展的要求，根据我国农村对社会保障需求的急缓程
38、度，笔者以为，今后一个时期，我国农村社会保障可主要包括以下基本法定项目：(一)医疗保障文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费法律论文资料下载疾病，特别是比较严重的疾病的治疗，往往需要患者及其家属承担比较大的即时性付款，这对于以实物为主要收入形式、现金储蓄比较少的广大村民来讲，普遍难以承受。2007 年 6 月，广州市统计局曾就社会保障问题在全市进行过一次抽样调查，结果显示，50.7%的市民希望将“医疗保险”列为首位，而在最担心的问题中，近九成被调查者把患重大疾病时生活得不到保障列为首位1。由此可见，我国村民最为需要和希望的社会保障是医疗保障。国家计划在农村首先建立的社
39、会保障也是新型农村合作医疗制度。据卫生部公布的数据，截止 2006 年底，全国已有 1 451 个县(市、区)开展了新型农村合作医疗，覆盖人口为 5.08 亿人，4.1 亿农民参加了合作医疗，参合率为 80.7%，2006 年全国共补偿参加新型农村合作医疗的农民 2.72 亿人次,补偿资金支出合计为155.81 亿元2。不过，笔者以为，在我国农村目前只宜建立大病医疗保障制度，只对医疗费用超过一定数额的患病村民提供一定的救助，等到条件成熟后再建立基本医疗保障与大病医疗保障相结合的农村医疗保障制度。(二)灾害救济我国农村经常遭遇各种各样的自然灾害。由于农村财产存在形式的自然化特征和防灾设施的不足，
40、各种灾害事故往往会给村民的人身和财产带来巨大的破坏和损害。国家发展改革委员会主任张平 2008 年 3 月 22 日向十一届全国人大常委会第二次会议报告抗击低温雨雪冰冻灾害及灾后重建工作的有关情况时透露，2008 年 1 月中旬到 2 月上旬连续遭受的 4 次低温雨雪冰冻极端天气所造成的直接经济损失达 1 516.5 亿元。而有关专家估计，2008 年 5 月 12 日发生的汶川特大地震所造成的损失更是可能高达 5 000 亿元人民币。自然灾害导致的这些损害和困难仅靠农民个人及其家庭的力量根本无法克服，需要国家和社会提供帮助和救济。(三)“五保”供养根据现行农村五保供养工作条例的规定，农村中的
41、老年、残疾或者未满 16 周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，在吃、穿、住、医、葬方面享受“五保”供养待遇。目前全国已纳入“五保”供养范围的供养对象有 300 多万人。农村“五保”供养制度是我国农村中比较成熟的社会保障形式，农村社会保障立法应该将其确定为正式的法定保障项目。(四)最低生活保障在我国农村始总会有一部分村民生活在最低生活水平线以下，为了确保这部分村民的最低生活需求，我们应仿照城镇“低保”制度建立农村“低保”制度，并将其纳入农村社会保障体系。根据十届人大五次会议通过的政府工作报告要求，我国将在全国
42、建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民。国务院总理温家宝 2007 年 5 月 23 日主持召开国务院常务会议，专门研究部署在全国建立农村最低生活保障制度的工作。2007 年 8 月 13 日，国务院发布了关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知。截至 2007 年 6 月底，全国 31 个省、自治区、直辖市都已全面部署建立农村低保制度，全国农村低保对象已达2 067.7 万人，全国各地平均低保标准为年人均 857 元(或月人均 71.4 元)，其中最低的为 600 元(甘肃)，最高的为2 560 元(上海)
43、3。(五)职业技术培训我国是农业大国，农村富余劳动力转移就业的任务非常艰巨。目前，我国农村有 1.5 亿左右富余劳动力，并且每年还要新增 600 万农村劳动力。随着工业化、城镇化程度的提高，我国将有文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费法律论文资料下载大量农村剩余劳动力从第一产业转移到第二产业和第三产业。在第二产业和第三产业中，即使是劳动密集型的行业也需要劳动者具有一定的技能。但是，目前我国农村劳动力素质普遍不高，缺乏基本劳动技能。我国有 9 亿农民，平均受教育年限不足 7 年，农村劳动力中，小学文化程度和文盲、半文盲占40.3% ，初中文化程度占 48.1%，高中文
44、化程度仅占 11.6%，而系统接受过农业职业教育的农村劳动力所占比重更少4。因此，为了使从农村中转移出来的劳动力能够尽快地适应工业化的要求，推动我国社会的转型，并带动整个“三农”问题的解决，国家应将对农民的职业技术培训纳入农村社会保障体系中。根据20032010 年全国农民工培训规划的规划，20062010 年，将对拟向非农产业和城镇转移的5 000 万农村劳动力开展引导性培训，并对其中的3 000 万人开展职业技能培训。同时，对已进入非农产业就业的 2 亿多农民工开展岗位培训。笔者认为，在我国农村尽管存在事实上的失业问题，但不宜建立农村失业救济制度，而只能代之以职业技术培训救助制度。从长远看
45、，农村职业技术培训可与农村中等职业技术教育结合起来。(六)特殊群体养老保险根据我国农村目前的社会结构和现实支撑条件，笔者以为，在一定时期内，我国农村难以建立适用于全体村民的养老保险制度，而只能建立适用于特殊群体的养老保险制度。1.失地农民养老保险 在我国农村，土地是农民最基本的保障条件。然而，随着社会经济的发展，不少农民的土地被征用用于开发和城镇建设，从而失去了保障基础。据有关部门的大致统计，我国失地农民总数已超过5 000 万人，并仍在以每年约 200 万人的速度递增。为了解除这部分农民养老的后顾之忧，维护社会的稳定和谐，体现社会公平，政府应给这部分农民建立专门的养老保险制度。2.独生子女父
46、母养老保险 随着人们生育观念的改变，农村独生子女家庭越来越多。相对于多子女家庭来讲，独生子女家庭子女的养老负担要重得多，且存在子女先于父母死亡而带来的养老风险，因此，为了使独生子女父母能够获得基本的养老条件，同时为独生子女政策在农村的推行提供配套制度，国家应将这部分村民纳入到农村社会保障体系中。3.高龄村民养老津贴 由于生活条件和卫生医疗条件的改善，村民的平均寿命在不断的提高，农民未富先老的问题已经凸现，农村人口老龄化的趋势使反贫困的任务更为艰巨复杂。2005 年，中国农村 65 岁以上的老龄人口就已突破 1 亿，80 岁以上人口在总人口中比例也在不断增加。农村高龄人口的存在，一方面自身需要更
47、多的养老资源，而另一方面为其提供基本养老保障的子女因年事渐高，供养父母的能力却反而降低了，因此，国家应将超过一定年龄的村民纳入社会保障的范围，定期提供养老津贴。三、基金筹集(一)筹资模式从历史的角度和世界的范围看，社会保障筹资主要有 3 种模式：全额积累、部分积累和现收现付。笔者认为，这 3 种模式各有利弊，但现收现付模式更适合我国农村社会保障的筹资需要。首先，如果在农村不建立普遍性的社会养老保险制度，那么，农村社会保障的总体负担应该具有较高的可预见性和平稳性。较高的可预见性能使管理部门和经办机构较为准确地确定每年的文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费法律论文资料下
48、载支付负担，而平稳性则能使代际间的社会保障负担不致畸轻畸重，从而无须通过采取积累模式形成一个储备基金，以应对诸如城镇老龄化高峰期出现的养老金支付突然大幅度增加所带来的资金困难。其次，由于农村社会保障的参保人数众多，保障体系本身具有较强的调剂能力，因此，在一般情况下，保障系统现收的资金应该能够满足基金支付的需要。即使由于出现特大事故，如特大自然灾害等，基金支付出现困难，也可以通过临时财政拨款和接受捐助等方式来解决，无需建立较大数额的专门应急储备基金。再次，如果选择积累模式(不管是全额积累还是部分积累)，将形成数额巨大的农村社会保障基金，而要确保如此数额巨大的基金能够保值增值是相当困难的。由于我国金融市场发育欠成熟，相关监管机制还没有完全建立起来，专门的社会保险基金监管制度也没有形成，我国城镇社会保险基金的监管已出现令人担忧的问题，大量基金被违规使用，为数不少的基金已流失。农村社会保障在筹资模式的选择上应该充分吸取这一教训。(二)筹资渠道及负担分配1.财政拨款 中央财政和各级地方财政应根据当年全国和本辖区农村社会保障的支付总需求，安排专门的农村社会保障资金。由于不同地区及统筹区之间的经济发展不平衡，因此，不同统筹区内财政拨款所占的比重应是不同的，但财政拨款在整个社会保障资金中应占有较大的比重，尤其在西部贫困地区和初期阶
