1、集体林权制度改革有关问题研究以福建省为例目 录内容摘要 .1一、集体林权制度改革进展情况及评估 .4（一）改革的政策背景 .4（二）改革的基本方案 .6（三）改革的进展情况 .7（四）主体改革的经验 .8（五）改革的成效 .10二、福建省深化集体林权制度改革的经验做法 .11（一）深化林业融资制度改革，解决林业融资难问题 .11（二）发展森林保险，分散林业经营风险 .14（三）建设林业合作组织，提高林业生产组织化程度 .15（四）改革林业服务体系，组建林业服务中心 .17（五）规范森林资源流转，促进规模化经营 .18三、制约林业发展的深层次矛盾和问题 .19（一）林权抵押贷款制度亟待健全，林业
2、信贷扶持力度不够 .19（二）森林保险尚待推进 .20（三）林业生产组织化程度有待提高 .21（四）林业服务体系有待健全，投入资金不足 .21（五）森林资源流转有待规范 .22（六）林区基础设施建设滞后 .22（七）林业管理部门职能转变难 .24（八）林业管理方式转变不到位 .26四、深化集体林权制度改革的制度框架和主要政策措施 .26（一）创新和完善林业融资体制，加快推进林权抵押贷款 .26（二）健全森林保险制度，降低森林经营风险 .28（三）加强林业合作组织建设，提高林业生产组织化程度 .29（四） 健全林业社会化服务体系，为林业发展提供优质高效服务 .31（五）建立规范有序的森林资源流转
3、机制，完善森林资源流转体系 .32（六）逐步推进育林基金减征改革，完善林业公共财政预算体制 .33（七）加快林业管理部门职能转变 .33（八）加快培育林业要素市场，推进林业要素市场化配置 .34（九）加大林业公共财政投入力度，完善集体林业支持保护制度 .35附件（样本县集体林权制度改革评估） .371内 容 摘 要福建省是重点集体林区，集体林产权不清、 产权主体缺位等问题影响了集体林业的发展。因此，要加快林业发展，必须从产权入手。2003 年福建省在中国率先全面开展集体林权制度改革，到 2006 年底，福建省已经基本完成明晰产权的主体改革任务，落实集体林所有权、 经营权、处置权 、收益权，实现
4、还山于民、还利于民、还权于民。通过集体林权制度改革，明晰了林业产权，林地权属得到有效落实。林业产权问题解决后，集体林业发展中存在的其它问题需要集体林权制度配套改革加以解决，所以，近几年福建省进行了如下配套改革：创新生态公益林管护机制、推进林权抵押贷 款和森林保险、提高林 业 生产组织化程度、改革商品林采伐管理制度、完善林业 管理体系、建 设林业服务 体系、 规范森林资源流转、深化林改培训等。通过配套改革，减轻了农民负担，增加了农民收入，解决了集体林业利益分配中的矛盾，建立了林业服务体系， 创 新了林权抵押贷款制度， 缓解了农民林业贷款难问题， 调动了农民造林的积极性，营林生产明显加快，非公有制
5、经济造林比重增加。福建省在集体林权制度配套改革中取得了一些经验，可供南方集体林区其它省借鉴，主要包括：（1）省政府建立了林业融资改革联席会议制度，省林业厅也与各金融机构建立了会商制度，为林权抵押贷款提供组织保证；探索林业贷款有效模式，包括林权直接抵押 贷款、担保公司担保 贷款、 农户联保贷款、政府信用贷款等。 （2）在县、乡两级建立林业服务中心和分中心，形成县乡一体、互联互动的服务网络，为林农提供政策咨询、 审批、培训等服 务；建立森林资源评估、伐区2设计、木竹检验、林业物证鉴定等社会化中介组织。 （3）修订福建省森林资源流转条例，规范了森林资源流转；依托林业服务中心，建立林木交易市场， 为森
6、林资源的公开、公平流转提供了平台；制定林木交易规则和规范化管理办法。近几年集体林权制度改革取得了一定的成效，解决了一些制约集体林业发展的问题。但是， 还存在一些问题尚未得到解决，具体包括：（ 1）林业融资渠道单一，林业 融资期限较短，林业贷款利率较高，林业贷 款担保机制不够完善；（2）森林保险参保率低；（3）林业经营组织化程度低；（4）林业服务体系建设投入资金不足，林业 服务体系覆盖面有限；（5）林区基础设施建设滞后；（6）集体林权制度改革对农户收入增长的贡献度有待提高。以上问题需要进一步深化集体林权制度改革予以解决，为此，本研究提出了深化集体林权制度改革的制度框架和主要政策措施，具体包括：（
7、1）完善林业贷款财政贴息政策，加大财政 贴息力度，提高 财政对林 业小额贷款的贴息率；进一步完善林业信贷担保方式，大力推行以专业合作组织为主体、由林业企业和林农自愿入会或出资组建的互助性担保体系；建立林业金融服务平台。（2）扩大森林保险的范围，提高森林保险 的覆盖面， 满足林农多样 化的保险需求。建 议财政加大森林保险保费的补贴力度。 （3）制定各种优惠政策扶持林业合作经济组织，并且确保各种优惠政策落到实处，以促进其健康快速发展；大力扶持林业专业合作经济组织的基础设施建设，对 林业合作经济组织免收登记注册费、免收增值税、免收印花税，实行林木种苗补 助、 贷款贴息补助、森林保险补助；优先享受国家
8、各项扶持政策。 （4）全方位、多渠道、多 层次地增加对林业 社会化服务体系建设投入；加大对林业社会化服务体系的财政支持力度，保障林业社会化服务体系顺利运行。（5）将林业行政事业单位的人员经费和公用经费全额纳入财政预算，稳定基层林3业机构及其从业人员，然后逐步降低育林基金提取比例。（6）保障集体林权制度改革工作经费，重点解决县、 乡、村三级林改经费困 难问题，确保基层工作机构的正常运转。（7）将森林防火、林业有害生物防治、森林资源监测、林权管理以及林业执法等方面建设，纳入各级政府基本建设规划，将林区道路、供水、供电、通信等基础设施建设纳入相关行业的发展规划，各级政府应切实加大林业基础设施的投入。
9、（8）各级政府要完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，采用 诸如“下游补上游”的方式多渠道筹集公益林补偿基金，逐步建立和完善财政补偿、受益者 补偿与合理经营利用自我补偿相结合的长效机制。随着财政收入的增加，中央财政应逐步提高森林生态效益补偿标准；地方财政也要加大补偿力度；尚未启动省级生态公益林补偿的省份应抓紧实施；各级政府应鼓励开展生态公益林林下利用，增强自我补偿能力。（9）建立商品林建设项目的补贴制度。林业补贴制度是政府基于森林资源的社会公益性、市场弱竞争性以及森林资源经营者的产权受限等原因而实施的一种经济诱导制度。随着我国经济的迅速发展，各级政府已经有实力
10、进一步增加对林业建设的资金投入。因此，今后政府对于森林资源经营者给予必要的补贴不仅是必要的，而且是现实可行的。在具体补贴方式上，其形式可以多 样，可以采取直接 补贴和间接补贴相结合的方式。4集体林权制度改革有关问题研究以福建省为例福建省具有丰富的森林资源。全省山地多、平地少，人均耕地更少，耕地主要集中在闽东南地区，林地主要集中在闽西北地区，土地资源空间分布的地域差异显著。全省林业用地面积 1.36 亿亩，其中有林地面积 1.15 亿亩，森林覆盖率达到 63.10%，居全国第一；活立木蓄积量 5.32 亿立方米，居全国第七；竹林面积 1490 万亩，居全国首位，约占全国竹林面积的 1/5；经济林
11、面积 1688万亩，有 12 个县被国家林业局授予“中国经济林之乡”。5福建省是我国南方重点集体林区，集体林地所占面积比重很大，集体林地面积占全省林地总面积约 90%，集体林业的发展决定着福建林业的走向和未来。林改前，由于集体林产权不清、经营主体缺位，福建林业普遍存在造林难、护林难、防火难、林农致富难、资源增长难、林业发展难等问题。为挖掘林地生产潜力和增强集体林业活力，进一步发挥市场对林业生产资源的优化配置作用，加快全省林业发展，2003 年福建省委、省政府在总结历次改革探索的基础上，在全国率先开展集体林权制度改革。 一、集体林权制度改革进展情况及评估（一）改革的政策背景福建是重点集体林区，包
12、袱重、困难多、深层次矛盾比较突出。造成这些问题的因素很多，但核心是集体林产权不清、经营主体缺位问题。因此，要加快新时期林业发展，就必须从产权入手，全面开展集体林权制度改革。具体说，改革的动因主要有以下三个方面：1产权不明晰建国以来，特别是 20 世纪 80 年代以来，福建省就集体林权问题进行了一系列改革，表面看山有主、林也有主，但要真正依法落实到林农却很困难，大部分集体林还存在着法律意义上的产权不明晰，突出表现在：一是经营主体错位。农民得益少，林农作为集体林区经营主体的地位没有得到有效确立。此类山林在福建省集体林中占大部分，主要是人民公社后一直延续下来由集体统一经营的山林。三明“分股不分山，分
13、利不分林”的林业股份合作制改革，由于受历史条件限制，股东会被村委会架空（股东会和村两委是一套人马、两块牌子） ，林农个人股权虚置，权益得不到落实，大部分森林沦为“干部林” 。这些山林由村集体统一经营管理，其所得收入大部分作为集体开支，广大农民从林业收入中得到的实惠少。这类林看似人人都有份，其实人人都没份；看似人人都在管，其实人人都不管，实际上由少数村干部操纵，极易出现以权谋私、贪赃枉法，造成资源破坏、干群关系紧张。二是产权界定不清。20 世纪八十年代初期，福建省开展了以“稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制”6为主要内容的林业“三定”工作，名义上落实了自留山、责任山，实行了山林经营承包
14、责任制，但由于工作粗放，实际上许多山林界线不明，证山不符，造成山头地块无法落实，经营承包责任制形同虚设。随后，为消灭荒山，打破“两山” ，实行“谁造谁有”政策，许多林农占山造林，导致这些山林权属更加复杂，说是有主，又不确定，出现占而不治，既不肯转让，又不敢长期投入，造成这些山林得不到有效开发。面对上述问题，不少地方已自行开展改革探索，但在实际操作中一些地方没有严格依法依规，存在决策不民主、程序不规范、内容不公开等问题，甚至个别地方村干部“暗箱操作” ，借改革之名，行贪污腐败之实，损害农民利益。因此，福建省委、省政府在全省推行集体林权制度改革，对权属进行梳理，对利益进行调整，显得十分必要。2发展
15、的需要一直以来，集体林区普遍存在“五难”现象：造林难。群众不愿造林，集体没钱造林，导致个别地方采伐迹地无法及时更新；护林难。群众护林积极性不高，盗砍滥伐屡禁不止，一些地方还出现“要致富上山去砍树”现象，森林资源人为破坏严重；防火难。群众对森林防火漠不关心，出现了“干部打火、群众观火、领导恼火”的现象，造成森林火灾屡屡发生；投入难。农民不敢投入，社会不愿投入，林业部门没钱投入；科技兴林难。产学研脱节，科技人员存在“为经费而科研，为职称而科研”的现象，农民连最简单的“一锄法”技术都不愿学，林业科技成果无人问津，束之高阁，制约了林业经营水平的提高。究其原因，主要是集体林产权不明晰，所有权虚置，林农作
16、为林业经营主体的地位没有真正确立。林业经营好坏与他们无直接利益关系，林农参与林业建设积极性不高，社会各种生产要素难以向林业流动。只有把林权问题解决了，才能从根本上解决林业“五难”问题，解放林业生产力。因此，开展集体林权制度改革是加快林业发展的需要。3群众的呼声在福建省国土面积中山地约占 80%，山地是农村最重要的生产资料之一，农业人口在很大程度上需要靠山吃山，特别是在当前工业化、城市化程度不高、农村劳动力转移能力有限的条件下，解决农民增收问题还得依靠发挥山的优势7和山的潜力。20 世纪 90 年代中后期以来，通过落实林业生产责任制，竹业、花卉、名特优经济林和速生丰产林建设已在山区经济发展和农民
17、增收中发挥了重要作用，不少地方出现了“农民吃饭靠田，花钱靠山”的喜人现象。近年来，随着山林经营收益的提高，群众耕山意愿日益强烈， “耕者有其山”的呼声越来越高。20 世纪 90 年代不少地方在集体林改革中由于民主决策不够落实，主要采取林木转让、押金承包等经营形式，使得集体山林集中由少部分能人、有钱人经营，形成“大户林” 。大多数有意愿耕山的林农却无山可耕，靠山不能吃山，与山林经营大户之间矛盾重重。大户心虚，不敢大胆投入；群众眼红，毁林盗伐“吃大户”现象时有发生，影响了林业持续经营和林区安定稳定。因此，开展集体林权制度改革，还山于民、还利于民，是党和政府回应百姓呼声的具体行动，得到了广大林农的热
18、烈欢迎和拥护。（二）改革的基本方案2003 年 4 月，福建省人民政府下发了关于推进集体林权制度改革的意见，并于 2003 年 5 月 28 日召开了全省集体林权制度改革动员部署大会，对林改工作进行具体部署和安排。1. 改革的总体目标从 2003 年开始，用 3 年的时间，全省基本完成集体林权制度改革任务，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”的目标，建立起经营主体多元化，权、责、利相统一的集体林经营管理新机制。2. 改革的范围改革的范围主要是林木所有权和林地使用权尚未明晰的集体商品林及县级人民政府规划的宜林地。生态公益林和权属有争议的林地、林木，暂不列入改革范围，但如果可以通过改革化解纠纷的，可以在明确权属后，一并予以改革。3. 改革的主要内容这次集体林权制度改革是一项系统改革，不是简单的确权发证，而是重在“四权” （所有权、经营权、处置权、收益权）同时落实。改革的主要内容包括：
