1、第 1 页 共 18 页浅析国外保密立法经验及启示摘要历 年 来 以 法 律 手 段 来 调 整 、管 理 保 密 工 作 ，是当 前 世 界 各 国 的 通 行 做 法 。作 为 我 国 而 言 ，保 密工 作 也 是 党 和 国 家 的 一 项 重 要 工 作 ，直 接 关 系 到国 家 安 全 和 利 益 。在 保 密 工 作 中 ，定 密 是 一 项 源头 性 工 作 。换 言 之 ，保 密 立 法 尤 为 重 要 ，之 所 以 如此 ，原 因 在 于 ，法 律 是 一 种 稳 定 而 明 确 的 社 会 行为 规 范 ，只 有 先 把 密 定 准 了 ，才 能 做 到 既 保 障 国
2、家 信 息 安 全 ，维 护 广 大 人 民 群 众 的 根 本 利 益 。当今 人 类 社 会 已 进 入 信 息 化 时 代 ，信 息 的 安 全 保 密与 沟 通 利 用 已 经 日 益 受 到 世 界 各 国 的 高 度 重 视 ，如 何 科 学 地 界 定 国 家 秘 密 ，管 理 涉 密 信 息 ，世 界各 国 也 各 有 高 招 。因 此 可 以 说 ，研 究 并 借 鉴 吸 收国 外 保 密 法 制 建 设 的 有 益 经 验 ，尤 其 是 在 他 们 严把 定 密 关 、知 密 关 和 解 密 关 上 ，可 以 给 我 们 许 多有 益 的 启 示 。关 键 词 ：国 家 秘
3、 密 ；定 密 ；国 外 保 密 法 制 ；解 密一对我国保密立法的回顾 1951 年建国初期，中央人民政府就颁行了保守国家机密暂行条例，到 1989 年保密法施行之前，这第 2 页 共 18 页项法规共施行了 38 年，它一直是我国保密工作的主要法律依据，在我国保密工作历史上发挥了重要的作用。但现在看来，这个条例存在较大的局限性，主要表现是许多制度没有规范、统一的作法，在实践中缺乏可操作性。例如，条例规定的保密范围过宽，有关基本范围的规定达 17 类之多。关于密级划分问题没有一个统一的标准，有的采用两个密级的划分方法，将国家秘密划分为“ 绝 密” 和 “秘密”两 级，有的将国家秘密划分 为三
4、级即“ 绝 密” 、“机密”、 “秘密”，造成国家秘密管理不够规范的状况。在这项法规“暂行” 了三十年之后， 许多方面不适应客观形势发展需要的问题越来越明显，因此，保密法的立法工作提上了议事日程。体现在保密法上，突出的表现是对保密工作作了一系列程序性的要求，如定密程序、解密程序、变更密级的程序等。保密法着力从四个层次解决这一问题：（1）规定了较科学的国家秘密定义；（2）较准确地划分了国家秘密的范围；（3）提出了界定国家秘密三个密级的标准；（4）规定了对具体事项确定为国家秘密、变第 3 页 共 18 页更密级和解密的一系列程序。二是如何准确而有力地打击各种泄密、窃密犯罪的问题。保密法对 1979
5、 年刑法的有关规定作了重要的补充，在保密法获得通过的同时，通过了关于惩治泄露国家秘密犯罪的补充规定 1，增加了一个新罪名即“为境外机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密罪”。保密法是我国保密工作的基本法律，它的颁布实施是我国保密工作开始走上法制化发展轨道的重要标志。二外国保密立法概况现今，依法管理国家秘密也已成为各国保密工作的共同特征。保密法制建设是保密工作重要而基础的一个方面，各国的保密立法都是建立在科学认识保密工作基本规律这一基础上的。因此，谈国外保密立法和保密法制建设，首先要认识国外保密工作的基本情况。保密工作的基本内容包括三个方面，首先是，确定国家秘密的工作，简称定密工作，
6、它明确保密的对象和范围；1 关于惩治泄露国家秘密犯罪的补充规定是对刑法的补充，它规定了新的犯罪行为和罪名以及应处的刑罚。第 4 页 共 18 页其次是，对国家秘密信息采取的防范性保护措施，它明确保密的手段和措施；再次是，利用法律手段同泄密行为作斗争，追究泄密责任人的法律责任，它明确违法的法律后果，是保证保密管理制度落实的法律强制保障。这些内容在各国的保密工作中表现出相当程度的共性，这三个环节是各国开展并做好保密工作的关键所在。（一）英国的保密法律制度英国官方保密法制定于 1911 年， 1989 年进行了修订，重点缩小了国家秘密的范围，并将部分违法行为修改为内部处理。现行官方保密法规定的国家秘
7、密有四类：一是涉及国家安全和情报的信息；二是涉及国防的信息；三是涉及国际关系和从外国或国际机构取得的保密信息；四是披露后可能引起犯罪或干扰正在进行调查的信息。官方保密法适用于政府工作人员包括军人、政府供货商和合同商。违反官方保密法可以处以 3 个月至 2 年刑罚、罚款或者两者并罚。英国的国家秘密主要涉及安全和情报、国防、国际关系、犯罪和特别调查权、未经许可泄露或秘密转交的第 5 页 共 18 页信息、交给外国或国际组织的秘密信息。分为绝密、机密、秘密和有限保护四级。根据泄露后造成的破坏，规定了绝密、机密、秘密和有限保护的定义，如，绝密是指泄露后会导致大规模的生命损失；有限保护是指可能对公众造成
8、压抑和心理上的伤害。英国没有制定统一的国家秘密范围和定密标准，由文件起草人根据绝密、机密、秘密和有限保护的定义确定密级。解密一般称为“敏感信息复核” 2，由文件起草部门负责。各部门都有一些历史学家和档案管理人员负责确定文件是否应当解密。一般文件满 30 年后交档案馆，如果有人申请公开，则提前对信息进行审查，不受 30 年限制。英国信息公开法于 2000 年 11 月通过，2005 年生效。规定了 21 条例外，主要包括三个方面：一是涉及情报安全机构的信息；二是涉及公众利益的信息；三是涉及个人的信息。根据该法案，任何人都可以提出索取信息的要求。如果申请人对有关结果不满意，可以请求作出决定的部门重
9、新复审。如果对复审不满意，可以向2 敏 感 信 息 是 指 其 丢 失 .不 当 使 用 或 未 经 授 权 被 人 接 触 或 修 改 会 不 利 于 国 家 利 益 或 联 邦 政府 计 划 的 实 行 或 不 利 于 个 人 依 法 享 有 的 个 人 隐 私 权 的 所 有 信 息 。第 6 页 共 18 页独立的信息专员提出申诉。如果信息专员作出的决定仍然不利于申请人，申请人可以向信息裁判所申诉。如果对裁判所的裁决不满意，可以向高等法院申诉。一般高等法院只审查是否正确地适用了法律，而不审查是否应当公开。（二）法国的保密法律制度法国的国家秘密统称“国防机密” ，是戴高 乐时期沿用下来的
10、专用名词。规范保密行为的法律主要是刑法和行政文件。国家保密专员由总理和相关部长联合任命，直接隶属于各部部长，负责管理受保护的信息和载体正常运行，检查涉密信息目录的准确性，对本部门进行监督检查。每年 12 月 31 日前，各部保密专员应当提交所属政府部门国防机密保护评估报告，内容包括已实施的检查情况、采取的纠正措施、不足之处和发现的损害，以及得到授权人员的变化情况等。法国的国防机密分为定级的机密和需要保护的机密。定级的机密分为非常机密、机密、普通机密三级。此外，还有一种仅限于法国公民知悉的“ 法国专用” 信第 7 页 共 18 页息。实行机密产生处控密、产生部门确定密级的原则，由机密产生机构确定
11、密级，并进行保护。没有统一的定密标准和范围，由产生人员根据危害后果作出判断。在确定密级时，应附文字说明和保密期限建议。非常机密和机密的保密期限一般为 60 年，普通机密的保密期限一般为 30 年。产生机密的机关负责密级变更和解密，并对受保护信息或载体的密级进行定期审查，并将变更和解密决定通知信息或载体的持有人。每年 12 月31 日前，各部保密专员应当将该部管理的机密级信息和载体目录上报国防总秘书处。根据第 98-567 号法律，法国成立国防机密信息咨询委员会，司法机关在审判过程中，可以建议负责定密的行政机关，将某项机密事项解密。该行政机关应当向国防机密咨询委员会提出咨询申请，咨询委员会出具意
12、见后，行政机关据此告知有关司法机关。泄露国防机密通常可以处以 10 万欧元罚款直至 7 年监禁。根据第 1300 部际保密条例的规定，政府各部门及其下属处理受保护信息或载体的机构，应当根据国第 8 页 共 18 页家保密专员的指令，建立涉密工作职位目录。在涉密职位工作的人员，事先须接受保密培训，经过保密审查，并签订具有法律效力的保密承诺书。非军事人员和接触非军事机密的人员，由内政部负责审查。国防部的军事和非军事人员，以及为国防部服务的机构或企业的雇员，由国防部负责审查。外国公民只有因职务需要必须了解保密信息、且被分配到必须接触涉密信息岗位上时，才能被授权接触机密和普通机密，不得授权外国公民接触
13、特别机密。授权时限根据工作需要确定，一般为 3 年、5 年或 10 年。得到授权的人员如果婚姻状况、工作职位、居住地发生变化或同外国公民建立持续、经常的联系等，都应当通知授权机关。在授权期限内工作变更，则自动丧失授权。授权期限届满，需要重新审查。（三） 美国的保密法律制度美国对国家秘密的管理较为严厉，但它始终重视将国家秘密的数量控制在有限范围内，真正做到了既保护国家秘密，又促进信息利用。第 9 页 共 18 页美国学者认为，美国保密工作有“三根支柱” ，一是定密和对秘密加以保护，即政府官员必须确定应当保密的信息，同时，对秘密信息采取最大限度的保护措施；二是确保涉密人员安全可靠并遵循因工作需要而
14、接触秘密的原则，为了有效地做好保密工作，要确保只有确认为忠诚可靠的人员才可以接触秘密信息，同时，由于使用或交流信息的人员增加就会增加无意地泄密的可能性，使秘密信息的保护承受不必要的风险，因此，应当坚持因工作需要而知悉秘密的原则；三是对违反保密义务的行为人处以各种制裁。在这“ 三根支柱” 中，如果其中任何一项软弱乏力，无法发挥正常的作用，那么，整个保密制度就不可能发挥最佳的功能。各国的保密法制建设正是围绕定密、秘密信息的保护以及追究泄密法律责任这三个方面而进行的，尽管他们在立法的侧重点上有所不同，所采取的法律措施和手段各异。美国政府于 1966 年就颁布了信息自由法，该法既规定了公开信息的内容，
15、又规定了保密的内容，其立法目的是促进政府公开那些不应当保密的信息，根据第 10 页 共 18 页信息自由法的规定，公民有权请求政府公开信息，对于需要保密的信息，政府要说明不予公开的理由。这部法律的立法目的是要平衡两个方面的利益目标：一是公开信息对国家安全形成危害的可能性；另一个是公众知晓政府活动的权利。美国的减少并保护政府秘密委员会在 1997 年向国会提交的一份立法草案和调查报告，说明了信息公开与保密之间的关系，“只有减少了政府秘密的数量，才能够有效地保护真正的政府秘密，并主张必须通过立法而建立一种体制，将秘密限制在国家安全和对外政策所必须的领域。”美国的研究人员认为，在美国一直存在着公开和
16、保密的冲突和紧张关系，所以，在实际工作中，来自公开的压力就反过来迫使政府机关采取一切有效措施对真正的秘密加以保护。由这种思维方式和立法实践所决定，国外调整信息公开和保密关系的法律一般都以国会或议会法律的形式出现，在一个国家立法体系中处在仅次于宪法的较高层次，相反，调整保守国家秘密的法律则大多以行政法规的形式出现。第 11 页 共 18 页三国外定密立法的制度给我们一些有益的启示：（一）完善定密制度定密是保密工作的基础，美国、法国、英国都十分重视定密工作。美国实行定密官制度，定密先定人，以管人的方式来管密。只有定密官才有权对信息进行定密，其他人员不得随意定密。法国定期对国防机密进行审查，实行定密
17、年度报告，设立国防机密信息咨询委员会。英国对国家秘密实行四级保护制度，明确专人负责解密审查等。个人认为在修改保密法和实施办法中，可以借鉴这些做法，进一步完善我国定密工作制度。第一，科学界定国家秘密的范围。与考察的国家相比，我国定密的数量和比例远远超过这些国家。准确界定密与非密的界限，把不属于国家秘密的商业秘密、工作秘密和个人信息，从国家秘密中分离出来。同时，在会同中央和国家机关制定保密范围时，尽可能地缩小各部门、各行业国家秘密的范围。这就要求我们在制定保密范围时，必须坚持国家利益至上的原则，必须站在维护国家整体利益和长远利益的高度，善于权衡利弊第 12 页 共 18 页得失，真正将那些保护起来
18、比公开对国家更有利的信息列入保密范围，而不能仅由一个行业或部门说了算。第二，建立定期解密审查制度。由原定密机关、单位每年对产生的国家秘密要进行解密审查，不需要保密的，要及时解密；保密期限届满的，原则上都应当解密；需要继续保密的，要履行保密期限延长手续。第三，建立国家秘密事项报告制度。各机关、单位每年要向上级业务主管部门或同级保密工作部门报告定密情况，各级保密工作部门每年要向上级保密工作部门报告本地区定密情况。 （二）建立涉密审查制度 美国、英国、法国在保密立法中都十分重视控制国家秘密的接触、知悉范围，对涉及国家秘密的单位和人员进行保密审查，符合条件的，授权接触、知悉国家秘密。如，法国第 130
19、0 号部际保密条例专门用一章规定授权的范围、涉密职位目录、授权程序、授权决定等。英国则实行四级安全保密审查。在修改保密法和实施办法中，可以借鉴这些做法，建立我国涉密审查制度。第 13 页 共 18 页第一，建立涉密人员审查制度，明确审查内容、审查机关和授权时限。同时，对外国公民知悉我国家秘密的保密审查作出规定。在涉密人员管理方面，除了在接触秘密之前对涉密人员进行资格审查外，也应该要求凡是具备接触秘密信息资格的人员必须与政府签订保密协议。签订保密协议最主要的目的有三：（1）使涉密人员认识到，允许其接触秘密信息表明该涉密人员已经得到政府的充分信任；（2）告知该涉密人员负有保守该秘密信息的义务，未经
20、批准不得泄露该秘密信息；（3）告知涉密人员，如果违反保密协议所声明的保密义务，将承担相应的不利后果即法律责任。通过签订保密协议的方式而让涉密当事人承担泄密法律责任的基础或依据是：（l）明知信息已经被定密；（2）行为人的行为将导致、或有理由认为可能会导致泄密的后果。 第二，对从事涉及国家秘密活动、但尚未或不宜实行保密资格管理的单位，进行保密审查。一般单位，按照“ 谁 使用、谁审查 ”的原 则，由使用单 位进行审查；重第 14 页 共 18 页点和核心涉密单位，由专门的审查机构进行审查。 （三）建立信息公开保密审查制度 从国外保密立法的调整范围来看，有一个明显特点是，将信息保密与信息公开的立法结合
21、起来通盘考虑，制定一揽子的立法政策。信息保密立法与信息公开立法并重，是许多国家所共有的特点，也是各国政府信息政策和信息工作中两个同等重要的课题。信息公开的目的是促进政治民主、经济发展和社会进步，保密是为了维护国家的安全和利益，二者都是国家利益之所在，不可偏废。因此，任何国家在处理信息公开与保密的关系问题时，都强调二者的利益平衡，即该保密的信息要保住，该交流的信息要公开交流。因此，个人认为我们必须要将保密问题放在信息公开的大环境加以思考，这样才能更好的加强和完善保密工作。具体的建议有以下几条措施：第一、 制定信息公开法，在法制层面上妥善处理好信息公开与保密的关系，依法全面解决好规范定密的问题。第
22、 15 页 共 18 页研究信息保密与公开关系问题的理论和实践价值在于分清国家秘密与非国家秘密主要是公开信息的界限，重点是解决在二者界限不清的情况下如何解决争议，建立一套法制化的决策机制的问题。例如，美国、俄罗斯等国在行政机关内部建立定密监督制度和信息公开制度的同时，又建立了关于信息公开与保密的司法审查制度，通过这种方式，建立了处理信息公开与保密问题的法制化渠道。第二、发挥信息公开与保密的互动作用。美国政府十分重视发挥信息公开与信息保密的互动作用，他们是把执行和监督国家秘密的解密规定，作为一项既有利于信息公开，又有利于信息保密的双赢工作来做的。重视信息公开与保密的互动作用，可以提高整个政府信息
23、保密工作的效率：（1）降低因保护不必要定密的信息所带来的有形开支；（2）减少因剥夺公民享受信息最大流动权利而带来的无形花费；（3）提高信息保密制度的可信度。（4）在新形势下，也体现了“以人为本”的民意取向。第 16 页 共 18 页第三、树立解密为保密和信息公开服务的新理念。实践证明，国家秘密的解密工作不落实，保密和信息公开的工作都难以做好。一般意义上讲，信息公开与保密是一对矛盾统一体，如果将政府信息总量作为一个恒量，公开的信息越少，保密的信息就越多，反之，公开的信息越多，保密的信息就越少。 不 该保密的信息保得越多，保密工作越会丧失严肃性，保密制度也会因为缺乏针对性而流于形式；同时，不该保密
24、的信息保得越多，信息公开的制度将越难以实施，国家信息资源的有效利用也会因此打折。到目前为止，世界上已有不少国家制定了信息公开法，随着国际政治、经济、科技等领域的发展与变化，我国也应当将制定信息公开法提上议事日程，增加透明度，使人民群众更好地监督政府的管理活动。四结语在信息公开的大趋势面前，加强保密法制建设，总的目标和指导思想应当是，适应信息公开的新形势，缩小保密范围，强化保密法制化管理，确保国家秘密的安第 17 页 共 18 页全，尽可能多地公开政府信息，使政府信息对我国的政治、经济、科技和社会等领域的改革和发展发挥更大的促进作用。为此，在规范定密方面，重点是实行定密异议等法律监督措施；在保密管理方面，重点是从国家秘密的源头进行有效的控制，特别是在控制知悉范围上要有严格的法律措施；在法律责任方面，重点是形成信息反馈机制，形成泄密必然要承担责任的严密约束机制。国外的保密法律制度虽有不少可借鉴之处，但也有明显的弊端，主要是保密规章日益复杂，相互重复，实际操作日渐困难。我们在加强保密法制建设，完善保密法律法规过程中，应注意扬长避短，具体问题具体分析。各国国情不同，所建立的保密法律应以科学发展的态度相对待。重庆市南岸区公路养护段办公室二一一年七月十九日第 18 页 共 18 页作 者 简 介 ：冉 文 茜 女 1989 年 9 月 出 生 Email:
