1、反洗钱法解读中华人民共和国反洗钱法已由第十届全国人大常委会第二十四次会议于 2006 年 10 月 31 日通过，自 2007 年1 月 1 日起施行。这部法律的颁布实施，对于预防洗钱活动，维护金融秩序，遏制洗钱犯罪及其相关犯罪，有关非常重要的作用。近些年来，随着走私、毒品、贪污贿赂等犯罪不断发生，非法转移资金活动大量存在，洗钱问题在我国日渐突出，不仅破坏我国金融秩序，而且危害到经济安全和社会稳定。由于缺乏对洗钱行为系统集中的预防措施，导致不能及早发现洗钱犯罪及其相关犯罪线索，影响了追查、打击洗钱犯罪及其相关犯罪和追缴犯罪所得。政府和社会各界关于加强反洗钱立法、完善反洗钱法律制度的呼声越来越高
2、。在经济全球化和资本流动国际化的背景下，洗钱活动愈益具有跨国（境）特性，并由发达国家不断向发展中国家蔓延。国际社会越来越认识到，依靠一国力量难以预防洗钱活动和遏制、打击跨国洗钱行为，必须通过规范和协调国内、国际立法，加强反洗钱国际合作。我国已经批准加入的联合国禁止非法贩运麻醉品和精神药物公约、联合国打击跨国有组织犯罪公约、联合国反腐败公约和联合国制止恐怖主义提供资助的国际公约等国际公约，均明确要求各成员国建立健全反洗钱法律制度。根据我国反洗钱工作的需要，自 20 世纪 90 年代初以来，我国一方面制定了以刑法第一百九十一条洗钱犯罪为核心的反洗钱刑事法律规定，另一方面初步建立了以中国人民银行制定
3、的金融机构反洗钱规定、人民币大额和可疑支付交易报告管理办法、金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法为主体的反洗钱预防制度，对于预防洗钱活动发挥了一定作用。但是，由于现行预防洗钱活动的法律、行政法规和部门规章存在着法律框架不完整，系统性、协调性差，法律位阶和法律效力较低，适用范围较窄等问题，影响了反洗钱的力度和效果。因此，为有效预防洗钱活动，迫切需要制定一部既有利于加强国际合作，又适合我国国情的反洗钱法。2000 年以来，连续五年，部分全国人大代表向全国人民代表大会提出有关反洗钱立法的议案，要求尽快制定反洗钱法。该法已列入十届全国人大常委会立法规划，并由全国人大常委会委员长会议委托预算工作委
4、员会组织起草。根据这个立法规划的要求，全国人大常委会预算工委于 2004 年 3 月成立反洗钱法起草组，组织中国人民银行、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、外交部、国家安全部、司法部、财政部、商务部、监察部、海关总署、国家税务总局、国家工商行政管理总局、银行业监察管理委员会、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会等 18 个部门参加的研究起草工作，起草组开展了系统的大量调查研究和卓有成效的起草工作，经过一年多的艰苦努力，于 2005 年 8 月完成了草案征求意见稿，并多次向国务院及其有关部门、司法机关、各省（自治区、直辖市）人大常委会、领衔提出议案的全国人大代表和专家学者广泛征求意见，经过
5、反复修改，于 2006 年 4 月形成中华人民共和国反洗钱法（草案）（以下简称草案），经委员长会议讨论后，于 2006 年 4 月提请十届全国人大大常委会第二十一次会议进行了初步审议。草案经全国人大常委会初次审议后，法工委将草案印发各省（区、市）和中央有关部门及有关单位征求意见。法律委员会、法制工作委员会还多次召开座谈会听取各方面意见，到一些地方进行调研，实地了解情况，并与有关部门反复研究，交换意见。根据全国人大常委会审议意见和各方面意见对草案作了大量的修改，于 2006 年 8 月提请十届全国人大常委会第二十三次会议进行第二次审议。根据二次审议的意见，法律委员会、法制工作委员会与有关部门交换
6、意见，进行研究，进一步对草案作了修改，于 2006 年 10 月 27 日提请十届全国人大常委会第二十四次会议进行第三次审议。会议期间，根据常委会的审议意见，再次对草案的一些条文作了修改，于 2006 年 10 月 31 日提请十届全国人大常委会第二十四次会议表决，以 144 票赞成，1 票弃权获得通过，并于当日有中华人民共和国第 56 号主席令公布，自 2007 年 1 月 1 日起施行。反洗钱法的颁布出台，标志着我国反洗钱工作向规范化、法制化方面迈进了一大步，是社会各界广泛关注、共同努力、大力支持的结果。制定实施反洗钱法意义重大：一是有利于预防和发现洗钱活动，追查和没收犯罪所得，遏制洗钱犯
7、罪及其相关犯罪，维护经济安全和社会稳定；二是有利于消除洗钱活动给金融机构带来的潜在金融风险和法律风险，维护金融安全；三是有利于发现和切断资助犯罪行为的资金来源和渠道，遏制相关犯罪；四是有利于保护相关犯罪受害人的财产权，维护法律尊严和社会正义；五是有利于参与反洗钱国际合作，维护我国良好的国际形象。反洗钱法的立法宗旨是为了预防洗钱活动，维护金融秩序，遏制洗钱犯罪及其相关犯罪。因此，反洗钱法主要是预防洗钱活动，而制裁和打击洗钱犯罪则由刑法作出规定。本法所称的“反洗钱”仅限于对洗钱活动的预防。实施预防、监控的行为主体既包括金融机构和按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构，也包括国务院各相关部门；预
8、防、监控的对象为“洗钱活动”，即通过各种方式掩饰、隐瞒本法第二条规定的犯罪所得及其收益的来源和性质的活动；预防、监控的内容，既包括反洗钱义务主体金融机构、特定非金融机构根据本法建立并实施的客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度，也包括反洗钱行政主管部门和依法负责反洗钱监管职责的其他部门进行的监督管理、调查和国际合作。反洗钱法总共分为总则、反洗钱监督管理、金融机构反洗钱义务、反洗钱调查、反洗钱国际合作、法律责任、附则等七章、三十七条。其主要内容包括：（一）反洗钱监督管理根据我国的国情，适当借鉴国外的相关经验，反洗钱法确立了我国的反洗钱工作机制的模式为：确立一
9、个部门为行政主管部门，全面负责国家的反洗钱行政事务。其他部门、机构在职责范围内分工负责、协调配合。反洗钱法第四条规定，国务院反洗钱行政主管部门负责全国的反洗钱监督管理工作。国务院有关部门、机构在各自的职责范围内履行反洗钱监督管理职责。由于反洗钱工作涉及多个部门，需要各行政、司法、行业监管部门分工明确、相互协调配合以全面提高预防洗钱能力。法律还规定，国务院反洗钱行政主管部门负责全国的反洗钱监督管理工作。国务院反洗钱行政主管部门、国务院有关部门、机构和司法机关在反洗钱工作中应当相互配合。在具体监管职责分工上，反洗钱法注意与现行有关法律和做法相衔接。第八条规定国务院反洗钱行政主管部门组织、协调全国的
10、反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测，制定或者会同国务院有关金融监督管理机构制定金融机构反洗钱规章，监督、检查金融机构履行反洗钱义务的情况，在职责范围内调查可疑交易活动，履行法律和国务院规定的有关反洗钱的其他职责。国务院反洗钱行政主管部门的派出机构在国务院反洗钱行政主管部门的授权范围内，对金融机构履行反洗钱义务的情况进行监督、检查。第九条规定国务院金融监督管理机构参与制定所监督管理的金融机构反洗钱规章，对所监督管理的金融机构提出按照规定建立健全反洗钱内部控制制度的要求，履行法律和国务院规定的有关反洗钱的其他职责。负责接收、分析大额交易和可疑交易报告，并按规定向国务院反洗钱行政主管部门报告分析结果等
11、职责的反洗钱信息中心是反洗钱预防监控和刑事打击洗钱犯罪的桥梁，是开展反洗钱工作的重要机构。因此，第十条规定国务院反洗钱行政主管部门设立反洗钱信息中心，并对反洗钱信息中心的具体职责进行了规定。另外，为了预防携带大额现金和无记名有价证券出入境进行洗钱的行为，第十二条特别规定，海关应当及时向国务院反洗钱行政主管部门通报相关信息。（二）金融机构、特定非金融机构的反洗钱义务作为现代社会资金融通的主渠道，金融系统是洗钱的易发、高危领域。因此，实施预防、监控洗钱的行为必须以金融机构为核心主体，通过金融机构监测并报告异常资金流动，发现并控制犯罪资金。但是，金融机构并不是洗钱的唯一渠道，随着金融监管制度的不断完
12、善和对其加强监督管理，洗钱逐步向非金融机构渗透。因此，第三条和第三十四条不仅规定银行、证券、保险等金融机构是反洗钱义务主体，第三十五条还规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围、履行义务的具体办法，由国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门制定。为了使各项反洗钱制度成为义务主体日常运营机制的一部分，并使各项职责落实到具体的机构和个人，第十五条、第二十二条规定金融机构应当建立反洗钱内部控制制度，设立反洗钱专门机构或者指定内设机构负责反洗钱工作，并开展反洗钱培训和宣传工作。为了在犯罪所得进入交易领域之初建立客户身份与资金、交易的对应关系，为今后辨别资金的真实性质和交易的真实目的，追查实际所有
13、人和受益人打下基础，第十六条、第十七条要求金融机构应当建立客户身份识别制度，审慎识别、核对和登记客户及其代理人、受益人的身份信息，并不得为身份不明的客户提供服务或者与其进行交易，不得为客户开立匿名账户或者假名账户。为了给识别客户身份创造可行的条件，第十八条规定金融机构在进行客户身份识别时，可以向公安、工商行政管理等部门核实客户的有关身份信息。为了给反洗钱信息的分析、调查和侦查提供有关资料、信息依据，第十九条规定金融机构应当建立客户身份资料和交易记录保存制度。参考国际通行规则，规定客户身份资料自业务关系结束后、客户交易信息自交易结束后，应当至少保存五年。非法资金流动一般具有数额巨大、交易异常等特
14、点，因此，第二十条规定金融机构应当建立大额交易和可疑交易报告制度，要求金融机构办理的单笔交易或在规定期限内累计交易超过规定金额或者发现可疑交易的，应当及时向反洗钱信息中心报告，以作为发现和追查洗钱行为的线索。（三）反洗钱调查洗钱活动主要利用资金的划拨、转移等手段，随着支付结算技术手段的不断发展，资金的划转和提取，无论是境内还是跨境，都非常便捷和迅速，尤其是跨境划转，一旦得逞，犯罪资金将难以被监控和追缴。为了调查核实可疑交易活动，有效解决紧急情况下犯罪资金转移、外逃等问题，第二十三条至二十六条规定了国务院反洗钱行政主管部门及其省一级派出机构有权进行反洗钱调查，并在规定的程序和条件下可以分别采取询
15、问金融机构有关人员，查阅、复制、封存被调查对象的账户信息、交易记录等有关资料，临时冻结调查所涉及的客户要求转往境外的账户资金等措施。同时，为了避免权力滥用，保护有关单位和个人的合法财产权利，有关条款严格规范和限定了部分调查措施的行使条件、主体、批准程序和期限：一是只对可能被转移、隐藏、篡改或者毁损的文件、资料，才可予以封存；二是客户要求将调查所涉及的账户资金转往境外的，经国务院反洗钱行政主管部门负责人批准，才可采取临时冻结措施；三是临时冻结不得超过四十八小时，依法采取临时冻结措施后四十八小时内，未接到侦查机关继续冻结通知的，应当立即解除冻结。（四）反洗钱国际合作为加强反洗钱国际合作，履行我国已
16、加入的国际公约规定的义务，维护我国负责任的大国形象，反洗钱法第五章规定了反洗钱国际合作的基本原则，对反洗钱资料和信息交换以及司法协助作了原则性规定。（五）法律责任为了惩罚有关的违法行为，第三十条规定了对反洗钱行政主管部门和其他依法负有反洗钱监督管理职责的部门、机构从事反洗钱的人员违反规定进行检查、调查或者采取临时冻结措施，泄露因反洗钱知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，违反规定实施行政处罚，以及其他不依法履行职责的行为应承担的法律责任。为了惩罚金融机构不履行反洗钱义务的行为，第三十一条、第三十二条对金融机构及其直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员未依法履行各项反洗钱义务，分别规定了
17、轻重不同的法律责任。为了增强处罚的实际效果，反洗钱法规定了“双罚制”，即对金融机构及其直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员同时追究法律责任，给予相应的处罚。此外，通过反洗钱机制发现并切断恐怖主义融资渠道成为各国反洗钱工作的一项重要任务。因此，为了加强对恐怖主义活动的预防和监控，反洗钱法第三十六条规定对涉嫌恐怖活动资金的监控适用本法；其他法律另有规定的适用其规定。第一章 总则【内容提要】本章是反洗钱法的总则，全章共七条。首先规定了反洗钱法的立法宗旨，将反洗钱法定位于预防、监控洗钱活动的行政性法律。其次，在此基础上，将“反洗钱”定义为为预防洗钱活动而采取相关措施的行为。最后，对反洗钱义务
18、主体及其主要反洗钱义务，反洗钱监督管理职责分工，反洗钱信息的保密和使用限制，反洗钱义务主体及其工作人员履行反洗钱义务受法律保护以及反洗钱举报等内容依次作出了规定。第一条 为了预防洗钱活动，维护金融秩序，遏制洗钱犯罪及相关犯罪，制定本法。【条文释义】本条是关于反洗钱法立法宗旨的规定一、反洗钱法的立法宗旨（一）预防洗钱活动反洗钱法律制度可分为刑事打击和预防、监控两个方面的内容。对洗钱活动的刑事打击主要体现为刑法关于洗钱罪的规定，以刑法为依据，通过刑事侦查和刑事诉讼程序，追究洗钱犯罪分子的刑事责任而预防、监控洗钱活动，是以客户识别、可疑交易报告和记录保存等制度为核心内容，通过反洗钱资金监测实现其目标
19、。反洗钱法着力于建立我国反洗钱预防、监控法律制度，属于行政法律制度的范畴。（二）维护金融秩序从各国反洗钱的经验来看，金融机构能够及时、快捷、安全的移转资金的特点最易为洗钱分子所利用。因此,各国一般都将反洗钱工作的重点放在金融机构上，通过立法的方式确定金融机构反洗钱的义务，以有效打击洗钱活动,维护金融秩序。国际金融组织也积极推动金融领域的反洗钱工作。例如,巴塞尔银行监管委员会就十分注重避免金融机构被洗钱活动所利用，先后发布了防止犯罪分子利用银行系统从事洗钱活动等一系列文件要求金融机构建立健全预防和控制洗钱的政策和程序。 我国对洗钱的防范工作也是起步于金融业。2003 年初人民银行颁布反洗钱三个规
20、章，首先在银行业领域开展了反洗钱工作，对建立金融业反洗钱制度作出了有益的尝试。2003 年末修订的中国人民银行法，进一步规定人民银行指导、部署金融业的反洗钱工作，负责反洗钱资金监测，将预防、监控洗钱的领域扩大到所有金融业。反洗钱法确认了打击洗钱活动对维护我国金融秩序的重要意义，将维护金融秩序作为其宗旨之一。（三）遏制洗钱犯罪及相关犯罪反洗钱法通过建立对洗钱活动的预防监控机制，增加了犯罪分子洗钱的难度，减少了犯罪分子享用犯罪所得的空间，从而达到遏止洗钱犯罪及相关犯罪的作用。另外，人民银行等部门履行反洗钱监督管理职责和金融机构履行反洗钱义务，可以发现犯罪线索，为侦查机关打击洗钱犯罪及其上游犯罪提供
21、支持，从而威慑犯罪分子，产生遏制洗钱犯罪及相关犯罪的作用。同时，打击洗钱犯罪是遏制其上游犯罪的关键环节，是切断或限制犯罪集团的资金来源，削弱或控制犯罪活动的重要手段。2006 年 6 月，全国人大常委会通过了刑法修正案（六），其中对第 191 条洗钱罪进行了修改，将贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪增加规定为洗钱罪的上游犯罪。同时修改了第 312 条，将明知是犯罪所得及其产生的收益而予以窝藏、转移、收购、代为销售或者以其他方法掩饰、隐瞒的行为，规定为犯罪。通过上述两个条款的修改，将所有清洗犯罪所得及其收益的行为都纳入了刑事打击的范围。这就对反洗钱资金监测工作提出了更高的要求，使反
22、洗钱预防监控制度在遏止洗钱犯罪及相关犯罪方面发挥更大作用。 二、制定反洗钱法的必要性近年来，随着走私、毒品、贪污贿赂等犯罪不断发生，非法转移资金活动大量存在，我国的洗钱问题日渐突出，不仅破坏我国金融秩序，而且危害到经济安全和社会稳定。由于缺乏对洗钱行为的预防监控措施，导致不能及早发现犯罪线索，影响了追查、打击洗钱犯罪及其上游犯罪和追缴犯罪所得。政府和社会各界关于加强反洗钱立法、完善反洗钱法律制度的呼声越来越高。在经济全球化和资本流动国际化的背景下，洗钱活动愈益具有跨国（境）特性，并由发达国家不断向发展中国家蔓延。国际社会越来越认识到，依靠一国力量难以遏制和打击跨国洗钱行为，必须通过规范和协调国
23、内、国际立法，加强反洗钱国际合作。我国已经批准加入的联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约、联合国打击跨国有组织犯罪公约、联合国反腐败公约和制止向恐怖主义提供资助的国际公约等，均明确要求各成员国建立健全反洗钱法律制度。根据我国反洗钱工作的需要，自 20 世纪 90 年代初以来，我国一方面制定了以刑法第一百九十一条洗钱犯罪为核心的反洗钱刑事法律规定，另一方面初步建立了以中国人民银行制定的金融机构反洗钱规定、人民币大额和可疑支付交易报告管理办法、金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法为主体的反洗钱预防监控制度，对于预防和打击洗钱发挥了一定作用。但是，由于现行预防监控洗钱活动的法律、行政法规和
24、部门规章存在着法律体系不完整，系统性、协调性差，法律位阶和法律效力较低，适用范围较窄等问题，影响了反洗钱的力度和效果。因此，为有效预防监控洗钱活动，迫切需要制定一部既有利于加强国际合作，又适合我国国情的反洗钱法。（一）现有的反洗钱制度法律位阶不高，法律效力有限。目前我国金融业反洗钱工作的主要法律依据是 2003 年人民银行颁布的三个反洗钱规章，但由于这三个规章本身的法律位阶较低，法律效力有限，导致与其他有关法律制度间的协调性差，不利于有效开展反洗钱工作。根据立法法，反洗钱工作的内容、性质、特点和任务决定了应该由全国人大或全国人大常委会制定专门法律建立我国的反洗钱法律制度。第一，人民银行和国务院
25、其他有关部门、机构及金融机构和特定非金融机构开展反洗钱工作必然会报送、知悉、保存有关单位和个人的身份信息、交易记录，这直接关系到公民的隐私、企业的商业秘密等基本权利。而商业银行法、证券法和保险法等法律规定了金融机构“为客户保守秘密”的原则，这就需要以法律的形式明确规定金融机构依法履行大额交易和可疑交易报告义务的，不受法律追究，不会因此承担民事、行政甚至刑事法律责任。第二，有效预防监控洗钱活动，需要金融机构及特定非金融机构承担客户身份识别、报告大额和可疑交易、保存客户身份资料和交易记录等诸多反洗钱义务，应当由法律对此作出规定。第三，反洗钱工作不仅需要金融情报机构对相关单位和个人的资金交易进行监测
26、分析，还需要反洗钱行政主管部门动用包括行政调查权、资金临时冻结权等方面的权力，根据立法法，这也应当由法律作出规定。 第四，反洗钱措施的执行涉及司法机关的配合和协助问题，只有法律才能规定。根据宪法，法院、检察院等司法机关向全国人大负责，不属于国务院领导的行政机关序列，因此行政法规及国务院有关部门制定的规章不能规定司法机关在反洗钱工作的作用。 （二）为履行国际法上的义务，应当通过立法形式将其转换为国内法的规定。为有效打击跨境犯罪，维护世界的和平、发展与和谐，我国已签署和批准了联合国禁毒公约（1988 年 12 月20 日签署，1989 年 10 月 25 日批准）、联合国打击跨国有组织犯罪公约（2
27、000 年 12 月 12 日签署，2003 年 9 月23 日批准）、联合国关于制止向恐怖主义提供资助的国际公约（2001 年 11 月 13 日签署，2006 年 2 月 28 日批准）、联合国反腐败公约（2003 年 12 月 10 日签署，2005 年 10 月 27 日批准）等四个涉及反洗钱和反恐融资问题的国际公约。这四个国际公约，对加入国建立健全反洗钱法律制度提出了明确具体的要求，而我国目前的法律制度与之相比还存在不小的差距。作为一个负责任的大国，我国应当通过立法形式将相关的国际义务转换为国内法的规定。第二条 本法所称反洗钱，是指为了预防通过各种方式掩饰、隐瞒毒品犯罪、黑社会性质的
28、组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪等犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱活动，依照本法规定采取相关措施的行为。【条文释义】本条是关于反洗钱定义的规定。本条规定的反洗钱定义包括如下两个方面的内容：一、反洗钱的目的是为了预防洗钱活动。洗钱与反洗钱是一个事物的两个方面。根据本条的规定，洗钱活动是通过各种方式掩饰、隐瞒毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪等犯罪所得及其收益的来源和性质的行为。这里的洗钱活动主要是指刑法第一百九十一条洗钱罪。洗钱罪是近二、三十年来在各国刑法和有关国际公约中逐步
29、规定的一种新的犯罪。随着国际社会有组织犯罪集团的出现，洗钱行为愈演愈烈。这些犯罪集团通过各种犯罪活动聚集了大量的财富，尤其是根植于合法社会的庞大的跨国性的犯罪集团，通过走私、贩毒、恐怖活动等犯罪活动所聚积的财富数以千亿计。但是由于世界各国政府严格的金融和税务制度，使得犯罪集团的收入难以被挥霍、转移和在经济领域中正常流通，这样就出现了有组织犯罪集团千方百计将犯罪收入合法化的一种新的犯罪现象和发展趋势，也就是说，有组织犯罪、毒品犯罪、走私犯罪等集团性犯罪的出现必然导致出现洗钱犯罪。我国刑法对于洗钱犯罪经过了多次完善。我国 1979 年刑法对洗钱罪没有作出规定。1990 年 12 月全国人大常委会关
30、于禁毒的决定对此作出了相应的规定，但只限定在毒品犯罪。1997 年修订刑法时，刑法第一百九十一条将洗钱罪的上游犯罪规定为毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪和走私罪。为了适应打击恐怖活动犯罪的需要，2001 年刑法修正案（三）将恐怖活动犯罪增加为洗钱罪的上游犯罪。鉴于针对贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪和金融诈骗犯罪的所得及其收益进行洗钱的犯罪活动日益频繁，不仅破坏了我国金融秩序，而且危害到经济安全和社会稳定。同时，在经济全球化和资本流动国际化的背景下，洗钱活动愈益具有跨国（境）性，国际社会也加强了反洗钱的国际合作。我国已经批准加入的联合国禁止非法贩运麻醉品和精神药物公约、联合国打击跨国有组织犯罪
31、公约、联合国反腐败公约等,均明确要求各成员国将对毒品犯罪、腐败犯罪以及一些严重犯罪的所得及收益进行掩饰、隐瞒的行为在国内法中列为犯罪予以惩处。为了适应打击洗钱犯罪的需要，更好地承担国际公约义务，2006 年通过的刑法修正案(六)将贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪增加规定为洗钱罪的上游犯罪，加大了对这些洗钱犯罪的打击力度。在立法过程中，对洗钱罪的上游犯罪的范围究竟规定多大合适，曾有不同的意见。立法部门经过研究认为，除这一条规定的对几种严重犯罪的所得进行洗钱的犯罪外，按照我国刑法第三百一十二条的规定，对明知是任何犯罪所得而予以窝藏、转移、收购或者代为销售的，都是犯罪，应当追究刑事责
32、任，只是没有使用洗钱罪的具体罪名。这样，根据我国刑法规定，对于涉及洗钱方面的犯罪都可以追究刑事责任，只是根据上游犯罪的不同适用不同的条文、罪名，处罚也有所不同。二、反洗钱是指为了预防洗钱活动，依照本法规定采取相关措施的行为。对于洗钱活动，仅仅依靠刑法打击是不够的，关键还要建立、健全金融监管措施。本法规定的反洗钱就是为了预防洗钱活动，依法采取相关措施的行为。这些行为包括多方面的内容，如客户身份识别、大额交易和可疑交易报告、保存客户身份资料和交易记录，以及依法进行的反洗钱检查、调查等等，都属于本法规定的反洗钱的范畴。第三条 在中华人民共和国境内设立的金融机构和按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融
33、机构，应当依法采取预防、监控措施，建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度，履行反洗钱义务。【条文释义】本条是关于反洗钱义务主体和反洗钱基本制度的规定。一、反洗钱义务主体本条规定的反洗钱义务主体既包括在中华人民共和国境内设立的金融机构也包括按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构。金融机构的具体类型在本法的附则中作了明确规定。应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围、其履行反洗钱义务和对其监督管理的具体办法，将由反洗钱行政主管部门会同有关部门制定。需要指出的是，金融机构和应当履行反洗钱义务的特定非金融机构不仅包括中国法人，也包括外国法人的分支机构，
34、只要是在中华人民共和国境内设立的，就要履行本法要求的反洗钱义务。将反洗钱义务主体定为金融机构和按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构，主要是由于金融机构和特定非金融机构是最易于被洗钱者用做洗钱的渠道和洗钱发生的高危领域。这些机构履行好反洗钱义务，反洗钱工作就会事半功倍。因此，实施预防、监控洗钱的行为必须以金融机构为核心主体。金融机构建立反洗钱制度，通过金融机构监测并报告异常资金流动，发现并控制犯罪资金，对于打击洗钱活动将会起到重要作用。但金融机构并不是洗钱的唯一渠道，随着金融监管的不断完善和对金融机构加强监管，犯罪分子通过金融机构进行洗钱的成本逐步增加，迫使其转移阵地，逐步向非金融领域渗透
35、。为此各国纷纷修改法律，设定非金融机构反洗钱的法律义务，将其纳入可疑交易报告的义务主体。要求非金融机构承担反洗钱义务，是近年来国际反洗钱制度发展的新趋势。二、反洗钱基本制度本条规定了反洗钱义务主体应当依法履行反洗钱义务。这里的依法是指依据广义的法律，包括法律、法规和反洗钱行政主管部门和其他依法负有反洗钱监督管理职责的部门、机构发布的规章及规范性文件，如反洗钱法、个人存款账户实名制规定、国务院反洗钱行政主管部门发布的反洗钱规章、金融监管管理机构发布的要求金融机构建立健全反洗钱内部控制制度的规范性文件等。本法主要规定了金融机构应当履行的反洗钱义务，按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的反洗钱
36、义务将由反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门制定。具体来说，本法规定金融机构作为反洗钱义务主体主要的义务有以下几项：建立反洗钱内部控制制度，设立反洗钱专门机构或者指定内设机构负责反洗钱工作，建立客户身份识别制度，建立客户身份资料和交易记录保存制度，建立大额交易和可疑交易报告制度，开展反洗钱培训和宣传义务、反洗钱工作保密义务及向反洗钱行政主管部门或公安机关举报洗钱活动的义务等。本条要求反洗钱义务主体建立健全反洗钱工作制度。制度是做事的依据，反洗钱制度是反洗钱义务主体正确履行义务的保证。根据各国的规定来看，因各国国情和反洗钱义务主体的不同，需要建立的反洗钱制度可能不同，但总的来说，反洗钱义务主体应
37、当建立三项基本制度：客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度。客户身份识别制度，是指要求反洗钱义务主体在与客户建立业务关系或与其进行交易时，应当根据法定的有效身份证件或其他可靠的身份识别资料，核实和记录其客户的身份，并在业务关系存续期间及时更新客户的身份信息资料的制度。客户身份资料和交易信息保存制度，是指要求反洗钱义务主体依法采取必要措施将客户身份资料和交易信息保存一定期限的制度。大额交易和可疑交易报告制度，是指要求反洗钱义务主体在其经营过程中对经办的超过规定金额以上的和涉嫌洗钱的资金交易依法向反洗钱信息中心报告的制度。这三项制度在人民银行发布的金融机构反洗
38、钱规定、人民币大额和可疑支付交易报告管理办法、金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法都有明确规定。三、反洗钱基本制度的重要意义客户身份识别、报告大额和可疑交易、保存客户身份资料和交易信息是反洗钱国际标准和各国反洗钱立法确认的洗钱预防措施的三项基本制度。建立这三项反洗钱制度有利于发挥反洗钱义务主体反洗钱“第一道防线”的基础作用，有利于反洗钱义务主体规避洗钱和恐怖融资风险以及相关的法律风险，有利于反洗钱义务主体加强风险管理、开展审慎经营、树立商业诚信、限制不正当竞争行为。在上述三项制度中，客户身份识别制度处于基础地位，通过客户身份识别，金融机构可以据此判断客户所需要的金融服务及其账户内的资金流
39、动是否与客户的身份和业务性质相符，其资金来源或用途是否存在可疑之处，从而保护金融机构本身不被犯罪分子利用，维护金融机构的信誉。因此，没有有效的客户身份识别制度，识别和报告可疑交易无从谈起，保存客户身份资料和交易记录也没有实际意义。保存客户身份资料和交易信息制度的主要目的：一是可以作为金融机构履行客户身份识别和交易报告义务的记录和证明；二是可以为掌握客户真实身份、再现客户资金交易过程、发现可疑交易提供依据；三是为违法犯罪活动的调查、侦查、起诉、审判提供必要证据。因此，该制度是洗钱预防措施的重要内容之一。大额交易和可疑交易报告制度对于反洗钱具有重要的作用，同时也是反洗钱的核心内容。反洗钱的主要目的
40、在于通过资金监测及时发现和甄别与违法犯罪活动有关的交易线索，为执法机关启动调查和侦查程序，采取必要的法律措施和手段，以及司法机关追究违法犯罪分子的法律责任提供证据支持。在我国现行法律制度下，执法和司法机关在未启动有关法律程序前不能直接获取客户身份资料和交易信息，也不可能全面了解客户交易的整个过程，掌握有关资金流动的具体情况，因此对涉嫌洗钱的信息的搜集就显得十分的重要，只有在获得大量信息的基础上，才能提高发现、侦破、惩处洗钱等违法犯罪活动的能力。可见交易信息的搜集、分析和报告是反洗钱的基础工作，如果离开了交易报告，就不能发现涉嫌洗钱的交易信息，反洗钱就成了无源之水，无本之木。实际上，上述三项反洗
41、钱制度共同组成了反洗钱制度的基础制度，这三项制度相互配合才能发挥其应有的作用。缺少任何一项制度，都不能很好地发挥反洗钱义务主体在国家预防和控制洗钱中的作用。需要说明的是，这三项制度并不是新创设的，其主要内容在我国金融机构（尤其是银行业金融机构中）已经建立，如客户身份识别制度早在贷款通则中就有体现，贷款通则规定，借款人办理贷款申请时要提供“借款人及其保证人的基本情况”资料，对贷款人在贷款时要进行贷款调查，其后个人存款实名制制度又明确了实名制的概念；客户身份资料和交易记录保存制度是会计制度的要求，早已成为基本的会计制度，其他法律如证券法、保险法对客户资料保存也做了规定；大额交易和可疑交易报告制度，
42、1997 年人民银行在关于加强金融机构个人存取款业务管理的通知中就有要求，该通知要求大额取现必须备案，有嫌疑的金融机构必须报告。这些制度已经成为金融机构开展业务的基本制度，反洗钱法是从反洗钱的角度将这些制度法律化，赋予这三项制度以新的内容，并对金融机构提出了新的要求。四、国际比较这三项反洗钱制度也是国际反洗钱的基本制度，国际反洗钱规定中也明确了这三项制度的建立：对于客户身份识别制度，金融行动特别工作组关于反洗钱问题的四十项建议（以下简称四十项建议）以及国际银行业反洗钱组织沃尔夫斯堡集团反洗钱指导原则中都将该制度作为其核心内容。1997 年巴塞尔银行监管委员会发表的有效银行监管的核心原则指出，随
43、着关于内部控制的讨论日益广泛，银行应该有足够的政策、手段和措施，以“了解你的客户”；尤其是监管人员应该鼓励银行采取相应的 FATF 政策。2001 年 3 月 31 日，巴塞尔银行监管委员会发布了银行客户尽职调查咨询文件。该文件以“了解你的客户”为核心，对银行监管当局和银行业提出了更加具体的对客户尽职调查的要求。四十项建议第五至第九项建议规定了金融机构的客户尽职调查措施。第五项建议规定金融机构不应保留匿名账户或明显以假名开立的账户。金融机构在进行交易时，应该采取客户尽职调查措施，包括识别和核实客户身份。第六项建议规定对于公众政治人物，金融机构除应采取一般的尽职调查措施外，还应对与其的交易采取特
44、定的管理和监控措施。第七项建议规定对与代理行及其他类似业务，金融机构除采取一般的尽职调查措施外，还应采取五类特殊措施。第八项建议规定对于可能有利于掩盖身份的新的或发展中的技术手段，金融机构应对其中存在的洗钱隐患给予特别关注。第九项建议规定在满足一定条件的前提下，各国可允许金融机构依靠中介或第三方完成客户尽职调查或介绍服务。沃尔夫斯堡集团制止恐怖融资的声明第 4 条就是“了解客户”。对于客户身份资料和交易信息保存制度，联合国打击跨国有组织犯罪公约第 7 条、联合国反腐败公约第 14、52 条、金融行动特别工作组制定的四十项建议第 10、11、12 项的规定、巴塞尔银行监管委员会制定的银行客户尽职
45、调查措施第 26 条规定、沃尔夫斯堡集团反洗钱原则：全球私营银行指南第 9 条等都对此做出了规定。大额交易和可疑交易报告制度，是在国际组织制定的公约和一系列文件的基础上形成和发展起来的。1988 年，联合国制定的联合国禁止非法贩运麻醉品和精神药品公约是第一个全球性的反洗钱公约，是交易报告制度形成的基础。1989 年国际刑警组织通过了1989 年有关洗钱和相关事项的决议，首次明确提出了交易报告的内涵。其后，金融行动特别工作组的四十项建议、欧洲委员会的关于洗钱、搜查扣押以及没收犯罪收益的公约、欧洲共同体理事会的关于防止使用金融系统洗钱的指令、美洲国家组织的关于非法贩运麻醉品的洗钱犯罪和相关犯罪的模
46、式规则及联合国的联合国打击跨国有组织犯罪公约等文件完善了报告交易制度。目前世界通行的反洗钱交易报告制度主要有两种形式，一是以美国、澳大利亚等国为代表的大额交易和可疑交易报告制度，二是以英国为代表的可疑交易报告制度。第四条 国务院反洗钱行政主管部门负责全国的反洗钱监督管理工作。国务院有关部门、机构在各自的职责范围内履行反洗钱监督管理职责。国务院反洗钱行政主管部门、国务院有关部门、机构和司法机关在反洗钱工作中应当相互配合。【条文释义】本条是关于反洗钱监督管理职责分工以及各有关部门在反洗钱工作中互相配合的规定。一、反洗钱监督管理的分工与合作本条分为两款，规定了两方面的内容：一是明确国务院反洗钱行政主
47、管部门负责全国的反洗钱监督管理工作，同时还规定负有反洗钱监督管理职责的国务院其他部门和机构在各自的职责范围内履行反洗钱监督管理职责。具体而言：国务院反洗钱行政主管部门负责全国的反洗钱监督管理工作，其应履行的职责主要包括：（一）组织协调国家的反洗钱工作；（二）研究、拟定国家的反洗钱规划和政策；（三）制定并发布金融机构大额和可疑交易报告的具体办法，会同国务院金融监督管理机构制定并发布金融机构客户身份识别制度以及客户身份资料和交易记录保存制度；（四）监督、检查金融机构履行反洗钱义务的情况；（五）设立反洗钱信息中心，负责反洗钱资金监测；（六）调查可疑交易活动；（七）向侦查机关移送涉嫌洗钱犯罪的案件；（
48、八）向国务院有关部门定期通报大额和可疑交易信息的综合分析情况；（九）按照有关法律法规的规定，与境外反洗钱信息机构交换与反洗钱有关的信息和资料；（十）根据国务院授权代表中国政府开展反洗钱国际合作；（十一）国务院规定的有关反洗钱的其他职责。国务院有关部门、机构既包括国务院金融监督管理机构，如银监会、证监会和保监会，也包括海关、税务、工商等在其法定职责范围内履行相应的反洗钱监管职责的部门和机构。国务院金融监督管理机构应履行的反洗钱监管职责主要是：参与制定所监督管理的金融机构反洗钱规章，会同国务院反洗钱行政主管部门制定金融机构客户身份识别制度以及客户身份资料和交易记录保存制度；对所监督管理的金融机构提
49、出按照规定建立健全反洗钱内部控制制度的要求；发现涉嫌洗钱犯罪的金融交易时及时向公安机关报告；审查新设金融机构的反洗钱内部控制制度方案，对于不符合设立条件的不予批准当事人的设立申请。海关应履行的反洗钱监管职责主要是会同国务院反洗钱行政主管部门确定个人携带现金、无记名有价证券出入海关的报告标准，发现出入海关的个人所携带的现金以及无记名有价证券的金额超过报告标准的，及时向国务院反洗钱行政主管部门通报。二是要求国务院反洗钱行政主管部门、负有反洗钱监督管理职责的国务院其他部门和机构以及司法机关在履行反洗钱职责时应当积极配合、互相协调，共同做好我国的反洗钱工作。二、中国人民银行是我国的反洗钱行政主管部门从文字上看，反洗钱法明确国务院反洗钱行政主管部门承担我国的反洗钱监督管理职责，而没有具体写明谁是国务院反洗钱行政主管部门。这种表述是基于立法技术的考虑。法律中不点出部委的名称，而以“某某行政主管部门”、“某某监督管理机构”指代某一国家行政机关，是
