1、上海市民政局信息研究中心1上海市民政十二五信息化发展思路、 上海民政信息化发展历程及现状分析1、 上海民政信息化发展历程回顾1996 年上海民政局信息研究中心成立，标志着信息化工作纳入民政整体发展战略。1999 年民政信息化一期工程（社保卡工程民政分系统）开始建设，此项目被列为上海市“重点建设的 20 个应用信息系统“之一。2000 年至 2002 年，社会救助、婚姻、双退、 优抚等子系统分别投入运行，初步建立了街镇、区县、市局三 级联 网的民政信息系统构架。2001 年利用全国民政信息化工作会议的契机，扩建了市局中心机房、全面改建了市局网络系统，为目前的信息化工作打下了良好的基础平台。并获得
2、 2000-2002 年上海市优秀信息化 项目。民政信息化开始向一体化、集中化方向靠拢部分业务子系统的升级改造工作开始启动实施，2004 年民政信息化二期工程（“一口上下” 社会救助平台）启动，完成了系统平台、网 络平台、应用平台的集中化改造，到目前为止完成了社会救助、婚姻登记、收养登记、 义务兵管理的集中式改造，民 间组织、社区事务受理、 优抚、双退、养老等系统也正在新建、改建之中。2、 目前上海民政信息化体系现状上海市民政局成立有信息化建设领导小组，下设办公室，成员单位有信息研究中心、社区中心、福彩中心等。目前我局所有的政务信息化系统均由信息研究中心负责建设维护。社区中心负责建设维护社区服
3、务信息系统。福彩中心负责福利彩票发行信息化建设。同时，各局属单上海市民政局信息研究中心2位有一定的自行建设自行维护的小型的信息化系统，较成规模的有殡葬管理中心的飞思系统等。各区县民政局设有信息中心（基本均无具体编制）主要负责各区县民政系统的信息化项目的运维。3、 上海民政信息化存量资源信息研究中心主要负责全局的信息化建设，建有市中心机房：装备有烟络尽气体消防系统，双路 60KVA 后备电 源系统，双路海洛斯下送风专业机房空调系统等专业系统；民政三级专网：依托电信专网、政务外网，核心为双路 155M ATM 骨干网络，采用 帧中继、SDH、DDN、MPLS-VPN、VPDN、以太网、ISDN 等
4、多种接入方式，已经建成连接市、区县、街道（ 乡镇）民政部门的三级主干网络平台，连接市局直属单位,19 个区县及相关异地科室，240 余个街镇社会救助所，33 个干休所。上联市政务外网，民政部广域网，同时与市社会保障卡中心等单位实现互联互通；开发推广多种应用系统，实现业务应用系统良好运行：完成社会救助信息管理系统的开发、推广和升级改造工作，救助信息“一口上下” 推进 工作取得 阶段性成果；完成优待抚恤数据录入系统开发和推广运行工作；完成双退安置应用系统退伍军人安置接收模块的开发；完成国内婚姻、涉外婚姻登记、收养、网上登记预约应用系统的开发和推广；完成养老机构设置审批; 完成办公自动化系统的开发,
5、建成邮件系统，并完成市、区两 级邮件系统互联。完成民间组织管理系统建设。基本形成了救助、民间组织、 优抚 、婚姻、双退对象信息数据库，各业务应用系统目前运行良好。社区服务网: 已在全市范围内建成以电脑网络和电话网络为信息流通主要渠道及对外服务统一窗口，以上海市民政局信息研究中心3社区服务实体服务网络为后台服务支撑的新型社区服务“三网联动” 运行机制，有效整合和发掘了社区服务资源，提高了服务质量和效率。通过与全国民政广域网联网，实现了政务工作多渠道: 上海民政三级网络与全国民政广域网的联网实现了数字、语音、视频双向传输“ 三合一”，为政务工作多渠道打下了基础。通过与社保卡中心联网，初步实现政务信
6、息共享：我局已经与市社会保障卡服务中心联网，并通过市级交换平台接入社会保障与市民服务信息系统，初步具备了与其他有关部门数据交换和信息共享基础条件。信息安全保障体系建设：完成了信息系统安全项目的建设工作，在民政信息系统中配置了防火墙、入侵检测、防病毒、应用审计、漏洞扫描、网 页防篡改等安全措施，确保了民政信息系统的稳定运行，为全局用户接入互联网提供了安全保障，已通过上海市信息系统 A 类安全测评审定。、 目前上海民政信息化发展存在的一些困难与问题虽然上海民政的信息化建设取得了一定了成就，但随着民政业务的不断发展，也存在一些发展中的困难。民政系统普遍薄弱的信息化基础设施难以支撑信息化的快速发展。随
7、着民政业务对信息化需求的不断提高，对 信息化基础设施的需求也不断提高。而现代信息化对集中式的基础设施要求越来越高，需要统筹考虑。目前的民政系统普遍缺乏多部门业务协同的技术支撑与协调机制。过去那种依靠某个业务部门或信息技术部门一家建成系统的可能性正在逐步降低，需要多业务部门的协同支持。 民政信息化在业务协同、资源共享方面缺乏相应的技术平台与相关保障。特别是跨部门的协同、资源共享越来越成为未来的趋势，上海市民政局信息研究中心4在收入核对系统中核心的力量就是跨部门的数据共享。民政信息化需要整合多种信息技术。未来的电子政务不仅仅使用简单的计算机技术，还需要整合电话、3G、互联网等技术来为公众服 务，提
8、供无处不在的公共服务。、 民政信息化十二五发展思路1、 信息化发展趋势信息化是充分利用信息技术，开发利用信息资源，促进信息交流和知识共享，提高经济增长质量，推动经济社会发展转型的历史进程。20世纪 90 年代以来，信息技术不断创新，信息产业持续发展，信息网络广泛普及，信息化成为全球经济社会发展的显著特征，并逐步向一场全方位的社会变革演进。进入 21 世纪，信息化对经济社会发展的影响更加深刻。广泛应用、高度渗透的信息技术正孕育着新的重大突破。信息资源日益成为重要生产要素、无形资产和社会财富。信息网络更加普及并日趋融合。信息化与经济全球化相互交织，推动着全球产业分工深化和经济结构调整，重塑着全球经
9、济竞争格局。互联网加剧了各种思想文化的相互激荡，成为信息传播和知识扩散的新载体。电子政务在提高行政效率、改善政府效能、扩大民主参与等方面的作用日益显著。信息安全的重要性与日俱增，成为各国面临的共同挑战。信息化使现代战争形态发生重大变化，是世界新军事变革的核心内容。全球数字鸿沟呈现扩大趋势，发 展失衡现象日趋严重。发达国家信息化发展目标更加清晰，正在出现向信息社会转型的趋向；越来越多的发展中国家主动迎接信上海市民政局信息研究中心5息化发展带来的新机遇，力争跟上时代潮流。全球信息化正在引发当今世界的深刻变革，重塑世界政治、经济、社会、文化和军事发展的新格局。加快信息化发展，已经成为世界各国的共同选
10、择。我国及上海电子政务发展态势：电子政务稳步展开，成为转变政府职能、提高行政效率、推进政务公开的有效手段。各级政务部门利用信息技术，扩 大信息公开，促进信息资源共享，推进政务协同，提高了行政效率，改善了公共服务，有效推动了政府职能转变。上海电子政务一直走在全国的前列，基本情况是：市级各委办局信息化建设全面推进，目前市属的各委办局无信息化系统的单位几乎没有，劳动、医保等信息化较领先的部门已进入三期建设；区县信息化建设推进力度强劲，基础设施、组织 架构、 资金配 备等对比市属委办局更有优势力；全市政府信息化基础设施建设逐步加强，建成了上海市公务网，完成全市政务外网的互联互通，上海市电子政务灾备中心
11、等一大批信息化基础项目顺利立项；信息化基础工作逐步得到改善，信息化建设标准及规范等工作逐步得到加强；信息化安全保障体系进一步完善、强化。2、 十二五民政信息化发展目标及基本内容综合信息基础设施进一步得到加强，建成六个“一”的市级信息化基础设施，即一个可容纳 200 个机柜以上的设施完善的专业市级数据中心、一个可容纳 200 个座席以上的综合民政呼叫中心（12349）、一个救灾综合应急指挥中心、一个综合性的数据处理分析中心、一个信息化培训基地、一个异地（同城）数据灾备中心。基层民政管理机构信息化建设标准化，即每个机构至少有一个局域网、一个政务平台、一个门户网上海市民政局信息研究中心6站、一个信息
12、化管理人员。进一步加强应用系统建设，从服务、管理、决策三个层面整体规划、分步建设，整合完善各业务应用信息系统，逐步实现全业务、全流程覆盖，具体为：进一步完善上海市民政电子政务平台及婚姻、收养、优抚、双退等 业务系统；研究新形势下社会救助新格局，整合“支出型”帮困等慈善救助项目，建设社会救助信息系统二期；进一步拓展社区信息化建设，加强“一门式”社区事务受理系统建设，规划建设基层政权综合管理平台包括“一门式” 事务受理综合管理系统、基层组织建设管理信息系统、社区服务体系管理信息系统等一系列应用管理系统；整合居家养老、机构养老、老龄工作等业务，构建综合为老服务管理平台；进一步研究收入核对机制，规划建
13、设收入核对二期建设，逐步将核对人群从低收入向中高收入人群覆盖，进一步加强收入分析决策功能；构建完善的信息辅助决策平台，大力推进民政地理信息化系统（GIS）建设，建设数据分析、决策支持等综合辅助决策系统平台；大力推进网上办事、网站群建设，推进电子监察、绩效考核等信息系统建设，以规范促应用，以绩效为目标的推进信息化建设。制定完善民政信息化标准体系。信息安全保障水平大幅提高，民政系统工作人员信息技术应用能力显著提高，为实现民政工作科学化管理，精细化运作，提供强有力的信息化支撑和技术保障。 3、 民政信息化系统资源建设根据电子政务的发展趋势和民政信息化的具体特点，民政信息化的系统资源建设应遵循集约化、
14、前瞻性、可靠性的原则。由于民政信息化资金主要依赖于政府财政预算，总体盘子有限，每年的增加有限，因上海市民政局信息研究中心7此需要量入为出，量力而行，不盲目求新求全。因此，机房、网络、主机、存储等核心设备尽可能集中配置，所有的关键设备，关键设施要有冗余配置，异地备份；设备的选型不求新求全，实用为主，兼顾先进。4、 民政信息化应用发展框架信息化最重要的体现就在于应用，应用的成功与否，直接体现信息化的成果。首先我们提出要以需求为导向，以应用促发展。就是说一切应用系统的开发要从实际的业务需求出发，满足业务需求的要求，促进业务发展。其次，业务需求必须流程再造。一个成功的应用系统决定需求的完整，而需求的合
15、理与否是核心所在。因此业务需求转换为信息化流程之前，必须进行流程合理化再造。第三，应用设计必须采用顶层设计。即应总体考虑民政应用系统的建设规划，实现业务协同和数据共享。5、 民政信息化标准体系与管理体系民政信息化在“十一五 ”期间，需要建立完善的 标准化体系。建立起以国标、部 标、市 标为 基础， 辅以参照国际标 准及相关标准建立的内部标准规范。包含以下内容：信息化标准修订规范、信息化规范基础库、基础设施规范、应用建设规范、项目建设规范、及各类信息技术规范等。民政信息化在“十一五 ”期间需要加强信息化 规范管理，完善信息化管理机制。具体来说：市局应建立信息化协调机构、信息化建设执行机构，区县
16、局应建立人员齐备、设施完善的信息中心，市局直属单位处以上单位应建立信息化工作站（部），各部门各单位均应有信息化专业上海市民政局信息研究中心8人员负责本部门信息化建设。6、 民政信息化人才与资金保证民政信息化建设关键是人、财、物的合理调配。信息化人才是信息化成功的根本。信息化人才包括专业信息化管理人才、专业信息化技术人才和全体的民政员工。要保证信息化人才的不断涌现，我们要加强培训、保证待遇、优化环 境。信息化资金是信息化成败的基础。信息化资金包括信息化建设资金、信息化管理资金和信息化科研资金等。信息化资金的来源主要是财政预算。 “十一五”期间通 过收入核证、生活服务热线等项目建设，进一步壮大民政
17、信息化规模，同时，通过整合民政系统内部资源，开源节流，拓展资金渠道，规范资金运作，加强资金管理。、 民政信息化具体实施与组织1、 信息化组织体系与项目管理（包含实施计划）；目前无论是其它政府部门还是我局信息化组织体系普遍存在一些问题， 导致信息化建设的不利。归纳一下主要有以下几个问题：管理主体不明确：我局将信息化建设纳入民政“十一五 ”规划之中进行统筹规划，但没有明确管理机构。市局虽然有信息化领导小组和办公室，但这不是一个真正意义上的信息化管理主体，只是一个指导和协调的临时机构，在信息化管理方面作用不明显。同时，市局信息化和区县、市局直属机构的信息化管理机构没有形成垂直的上下级关系，从而削弱了
18、市局对区县的约束力、协调力和指导力。职能设定不完善：突出表现在以实施电子政务工程为主体的建设性职能很强，而以统筹规划、指导协上海市民政局信息研究中心9调、计划审核、 监督评价为主体的管理性职能很弱。特别是区县民政局电子政务建设尚处于没有机构、没有编制、没有专业技术人员的“ 三无”状态之中，长此以往，将不利于民政信息化建设的发展。管理授权不到位：目前我局信息化主要由市民政局信息研究中心从事电子政务的规划、协调和组织实施工作，但开展电子政务管理工作还缺乏必要的行政授权和立法支持，信息中心缺少管理的权力和权威，对其制定的规划和标准，难以推行，各部门的电子政务建设还是各行其是，跨部门的系统整合和资源共
19、享举步为艰，电子政务尚存在“管” 而不“理” 的问题。约束激励机制不健全：我局信息化建设尚未建立有效的约束和激励机制，存在约束不力，激励不足的现象，核心问题在于没有建立监督体系和绩效评估体系。因此，既没有对不符合民政整体信息化不利的项目、工程的监督管理，也没有对不按统一要求，忽视标准，垄断信息或在电子政务建设上无作为的部门进行督促，同时，缺乏对民政信息化工作者积极的考核评价，极易挫伤民政信息化推进者和实践者的积极性。民政信息化管理职能的设计要满足民政业务对电子政务管理的要求，在管理的性质、内容和过程上给出明确的界定，形成一个完整的互相联系、互相渗透的职能体系。至少应包含以下职能：规划职能：信息
20、化组织管理机构应担负研究和制定民政信息化发展战略，制定民政信息化建设总体规划和阶段性目标，制定并推行民政信息化建设标准。协调职能：信息化管理机构应担负组织协调总体规划、公共标准、公共平台与个性化业务系统的关系；协调跨业务、跨部门电子政务系统的建设；协调各下属部门信息资源建设与信息公开、信息共享的关系；协调机构上海市民政局信息研究中心10改革、职能转变与电子政务建设配套进行的关系。计划职能：信息化管理机构应在总体规划的框架下制定阶段性的实施计划，统筹管理各区县、各直属部门的信息化建设，既要保证重点工程，又要兼顾平衡，充分利用有限行政资源，实现信息化的预定目标。建设职能：信息化管理机构应当承担全局
21、性、基础性电子、公共性政务工程的建设、管理和维护工作，为各业务部门信息化应用系统的建设奠定良好的基础。这些基础工程包括电子政务平台、民政三级专网、门户网站、政务综合资源库等。标准与规范职能：民政信息化的发展需要有一整套管理规范和技术标准，信息化管理机构应承担制定标准和规范，并监督实施的职能。监督与评价职能:信息化管理机构应具有对信息化建设监督的权利，建立监督体系和长效工作机制，实施对信息化建设工作的监督与检查。民政信息化管理机构负责研究和建立电子政务绩效评价体系，客观公正的评价电子政务建设的成效，推动民政信息化的发展。民政信息化管理机构的设计设想：信息化管理机构的设计是组织管理体系建设的重要环
22、节，必须以管理职能作为基础和依据，根据系统论原理，从决策系统执行系统监督反馈系统咨询系统设置来考虑分工，明确机构的任务和职责范围，确保管理职能的正常履行。一是强有力的领导机构：领导机构是信息化管理的决策部门，应具备足够的权力指挥、协调各政府部门开展信息化工作，因此领导机构的最高领导应为局长。领导机构还应是一个综合性议事机构，将掌控人、财、物等基础资源的部门纳入领导体系，提高信息化建设资源配置的效率。二是高效的管理机构：信息化管理机构是具体管理职能的承担部门，对上海市民政局信息研究中心11信息化领导机构直接负责。应将信息化建设的管理职能授予该机构，并保持机构的稳定性。在宏观上，信息化管理机构通过
23、综合性的领导机构来号令和协调不同政府部门的信息化建设，在微观上，通过建立有效的信息化项目审核、资金管理、监督评价等工作机制来强化信息化管理机构的监管权力，使信息化管理机构能够坚决执行领导机构的决策，承担起管理和推进信息化建设的重任。三是强大的技术支持机构: 对于民政信息化建设，涉及到许多基础性的建设项目，这些项目的建设和管理，从安全性角度考虑都不应完全由企业来承担，政府应有足够的技术力量支持这些项目的规划、建设和管理。因此，有必要在信息化管理机构下设立一个技术部门来承担此项工作。由于该机构主要是为我局服务，为了保持机构、人员的稳定性，可以参照事业单位进行管理。四是完善的执行机构：信息化建设的执
24、行机构应渗透到全局的每一个组成部门中，在业务上服从信息化领导机构的领导，接受信息化管理机构的管理。各区县民政局、市局直属单位可根据本单位的业务需求来决定信息化工作机构的规模，但原则上要求各单位的一把手亲自主管本单位的信息化建设，并将对信息化建设的绩效列入对主要领导的考核目标中，激励各级领导重视信息化建设，增强信息化建设的执行力。运行机制的设计设想：良好的运行机制是信息化管理规范化的保证，在运行机制的设计上，应着重于制度的健全和办事程序的规范，让信息化管理工作在信息化建设中发挥积极的作用。信息化管理机构实现其管理职能的核心运行机制有：规划预算机制：信息化管理机构根据经济、社会及信息技术的发展现状
25、，在充分调研论证的基础上，提出信息化建上海市民政局信息研究中心12设的短期、中期和远景规划，并依据规划制定年度信息化建设的资金预算，提交信息化领导机构进行审定，确定规划的合法性地位，保证规划的严肃性、权威性和延续性。项目管理机制：项目管理机制可以规范信息化建设项目的申报程序，保障有限的财力对信息化项目合理的投放。在制度的设计上，信息化管理机构负责对各区县民政局、市局业务部门提出的信息化建设项目进行审核，并依据信息化建设的总体规划，根据工作的重要性和需求的紧迫度，合理安排项目。并将计划建设的项目所需资金列入年度信息化建设总预算中。对于全局性基础性信息化建设项目则由信息化管理机构组织专业队伍进行可
26、行性分析，在充分论证的基础上立项，报信息化领导机构审批，列入规划，经相关主管部门审批后实施。业务协调机制：业务协调机制采取一种集中式协调，它与信息化集中式管理相对应，它将信息化建设中的协调工作转化为一种有目的的行政组织行为，必然极大地提高协调的效率。在具体的协调工作中，建立灵活高效的协调机制将传统的被动式协调转为主动式协调，即当环境变化触发协调需求时，信息化管理机构能够迅速的启动协调系统，开展协调工作，并根据协调的复杂性和难易程度，合理组织、调配协调力量，必要时还要成立相关业务部门组成的协调工作组，在信息化管理机构的统一领导下，有序地开展业务协调工作。监督评价机制：信息化管理机构作为监督的主体
27、，根据工作需要，协同监察、审计等部门依法对各部门开展监督检查工作。将监督与考核相结合，通过建立量化目标考核体系，监督各部门在执行信息化建设任务、规划、标准等方面是否达到预定的目标，并将考核目标列入部门主要领导的考核中，规范上海市民政局信息研究中心13信息化建设工作。信息化管理机构应组织有关部门、科研机构研究建立科学的信息化绩效评价体系，在社会公众的评价体系中，应以行政效率和群众的满意度作为评价重点，在内部评价体系中，则以信息化系统的应用水平作为评价的重点，两者相结合建立等级评价制，通过级别的晋升来实现对信息化建设的激励。2、 信息化宣传推动步骤与培训；3、 信息化各种标准体系研究规则与设想；4
28、、 信息资源与应用系统整合策略；从信息化的这几年的发展和现状看，电子政务将进入一个新的历史阶段，国家电子政务框架称之为深入应用阶段（服务型政府阶段），这个阶 段的突出特点是资源的整合应用和业务协同。近年来经过逐渐探索和不断积累，我局已经建成了众多的应用系统。作为一般规律，按 这种轨迹发展到一定程度，自然应进入整合阶段，整合相互孤立的应用，整合零散的信息资源，提高信息共享和业务协同的范围和程度，从而提高信息化的整体效能，以支持业务工作目标的实现。信息资源整合与应用整合是相辅相成的。民政信息化发展到目前阶段，尽管 积累的业务数据总量可观，但由于这些数据分别由相互孤立的应用系统产生和管理，其服务范围
29、局限在个别应用或部门内部，各个数据库之间存在数据重叠，不但带来了大量的重复采集，更存在着大量的不一致现象。应用系统越多，这种现象越严重。信息化发展到一定阶段，这种问题会成为主要矛盾而制约系统的整体上海市民政局信息研究中心14效能。而政府信息化建设的真正效果恰恰在于整体效能的提高。因此必须对这些相互孤立的数据集合进行整合，统一管理，并建立合理的更新机制，做到一数一源，避免重复录入，保证数据的一致性，从而成为能在全局范围内为众多应用所共享的信息资源。在这种整合的基础上，民政信息化才能够继续扩大规模、深入发展，不但提高每一个应用系统的运行效率，更重要的是体现出电子政务的整体效能。 根据民政信息化发展的轨迹和现状看，信息资源整合和应用整合是跨入新阶段的迫切任务。5、 建立信息化建设评测指标体系与项目监督体系；6、 建立 IT 咨询公司、软件公司的选择与评估体系
