1、城乡一体化背景下中国农村教育走向首届中国农村教育论坛综述崔若峰2011 年 5 月 22 日至 23 日，首届中国农村教育论坛在河北省三河市举行。由中国教育学会、中国扶贫开发协会和中国关心下一代工作委员会联合主办的此次论坛，以“城乡一体化背景下的中国农村教育改革与发展”为主题，紧紧围绕贯彻落实国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）（以下简称教育规划纲要）精神，就加快农村教育改革和发展、建立城乡教育一体化发展机制、加快缩小城乡差距等问题进行了深入研讨。经过研讨，与会代表在一些重大理论和实践问题上形成共识，并提出相应的对策建议，形成中国城乡教育一体化三河宣言。来自教育部有关部门
2、领导、主办单位领导专家、部分省教育厅负责人及高校、科研单位和中小学代表共计 300 余人与会。一、城乡教育一体化势在必行 我国的经济社会发展已经进入城乡一体化的新阶段。城乡教育一体化是经济社会发展与教育发展到一定阶段的产物，是经济社会城乡一体化发展的重要组成部分。教育规划纲要提出要“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距”，明确要求“建立城乡一体化义务教育发展机制”，体现了我国追求城乡教育一体化发展的国家意志。本届论坛主席、中国教育学会会长顾明远认为，当前推动城乡教育一体化的过程就是贯彻落实教育规划纲要的过程，城乡教育一体化的目标就是教育规划纲要工作方
3、针提出的“促进公平、提高质量”。 中国教育学会农村教育分会理事长韩清林指出，城乡教育一体化具有必然性和必要性。城乡教育一体化是城乡二元经济社会体制向城乡一元经济社会体制转变的必然结果，是人口城镇化和教育城镇化发展的必然要求，是我国教育体制变革的必然结果，是解决日益扩大的城乡教育差距的战略措施，是从根本上解决城镇班容量过大和农民工随迁子女入学难等问题的治本之策。他还提出，推进城乡教育一体化的基本任务，包括积极构建以城乡户籍制度一体化为核心的城乡一体化教育体系、强化城乡教育统筹、推进城乡教育政策法制和教育制度创新。 北京师范大学教育学部教授褚宏启从教育公平的角度探讨了城乡教育一体化对作为保障制度的
4、办学体制和教育管理制度改革提出的相应要求。城乡教育一体化作为目标就是缩小城乡教育差距，实现城乡教育公平。城乡教育公平应该体现出平等原则、差异原则和补偿原则。平等原则要求城乡学校为学生提供平等的受教育机会和条件，要求与之相应的入学招生制度、教育条件标准必须以平等为目标，确保城乡每一个受教育者在教育起点、教育条件方面的无差别对待。差异原则反映的是“不同情况不同对待”的要求。教育要根据学生的不同需求提供多样化的教育资源，以满足学生个性充分发展的需要。补偿原则要求关注受教育者的社会经济地位的差距，关注城乡间和学校间教育资源条件的差距，对落后地区、薄弱学校、社会经济地位处境不利的受教育者在教育资源配置上
5、予以额外补偿。教育公平的平等原则和补充原则要求强化政府管理职能，加强督导评价和问责，以保障教育条件、教育机会的平等性公平和教育质量基本标准的统一性要求，保障教育投入制度、教育人事制度、入学招生制度的刚性。教育公平的差异原则要求在教育管理制度改革中，加大政府职能转变力度，简政放权，给学校下放更多的办学自主权，鼓励学校自主发展、特色发展，鼓励学校探索多样化的课程内容、教育方法、培养模式，以保障教育过程的差异性公平和学生培养制度的弹性。 推进城乡义务教育一体化发展是一个长期的过程，我们必须有历史意识和问题意识，抓住现阶段的核心问题，重点解决突出矛盾。东北师范大学农村教育研究所所长邬志辉认为，当前 城
6、乡一体化背景下中国农村教育走向一体化发展的重点问题是遏制乡村教育衰败，关键问题是重建乡村教育形态，根本问题是创新教育体制机制。乡村教育衰败表现为农村学校生源的流失、农村优秀教师的流失、农村学生考上一流大学的机会在减少。随着学校教育的国家化和现代化进程，学校之于乡村社区越来越有“嵌入”的特征，导致乡村学校与乡村社区之间关系出现第一次断裂；学校布局调整使学校越来越远离乡村社区，加剧了乡村的荒漠化，乡村学校与乡村社区之间的关系出现第二次断裂。重建乡村学校与乡村社区之间的关系，关键是重建乡村教育的存在形态。合村并居模式、校车接送模式、寄宿生活模式、教学点模式这四种乡村教育形态可以并存，并且可以存在混合
7、形态。为了实现城乡义务教育一体化发展目标，必须建立制度设计者和实施者激励相容、自我约束、保障到位的制度安排，努力实现城乡行政区管理和合作性政府管理的一体化、城乡学校改进与效能提升的一体化、城乡教师教学改进的一体化。 二、积极探索城乡教育一体化的实践道路 与会者从国家、省、县等层面分析了各级政府推进城乡教育一体化的实践经验。 教育部政策法规司司长孙霄兵概括了当前农村教育政策走向的五个特点。一是农村教育形成了学前教育、义务教育、高中阶段教育整体推进的体制。二是提出了城乡教育一体化发展的思路，改变了过去城市教育与农村教育分开来抓的局面。三是坚持了农村教育优先性，教育政策向农村倾斜，把农村教育放在在重
8、中之重的战略地位，率先在县域范围内推进教育均衡发展。四是进一步确立了城乡公共教育服务体系的标准化、一体化、均衡化，重点在于抓标准，通过抓标准来促进城乡教育的一体化，不搞因地制宜。五是城乡教育今后更多地表现为区域共同发展的特征。 河海大学公共管理学院副教授陈静漪分析了我国农村义务教育投入机制从城乡分立到城乡一体的演进。30 多年来，农村义务教育的供给责任由乡村上移至县，再由县过渡到多级政府共同负担，最终在体制和机制上实现义务教育公共产品内在属性的外化，走出了一条从乡村自给向公共财政保障转变的漫长制度变迁之路。2006 年以来，农村义务教育经费保障新机制给农村教育带来了积极变化，但也存在着重心错觉
9、、质量错觉、差距错觉。在地方各级政府农村义务教育经费投入责任划分中，占义务教育财政总经费 74.6%的人员经费仍主要由县级政府来负担。所以，当前我国农村义务教育投入主体仍然是县级政府。“新机制”后农村义务教育只是缓解了经费负担重心过低的问题，但经费负担格局没有实质性的改变。“新机制”后农村义务教育生均经费大幅增长，农村中小学办学条件大为改善。在这种“优越”的发展条件下，农村义务教育质量实际上并未随之提升，甚至在某种程度上导致教育教学质量下滑。城乡义务教育生均经费差距没有缩小，而是扩大了。陈静漪提出，在宏观层面，国家应改革省以下分税制体制，扩大县级财政税收分成比例，提高县级政府对农村义务教育的财
10、政供给能力，并提高省级政府对义务教育经费的分担比重；在微观层面统筹规划义务教育阶段学校的城乡空间组织形态，建立城乡校际合作机制，增强城市优质教育资源的辐射效应。浙江省教育厅巡视员张绪培结合浙江省推进城乡教育一体化的经验认为，推进城乡一体化，首先是公共资源配置的一体化，并且对农村教育进行特别倾斜；其次是加大城市教育对农村教育的辐射，主要是校长和教师的双向交流；最后是适时解决城乡二元结构形成的一些热点问题。具体来说，一是抓配置。公共资源的合理配置是解决教育公平的关键，也是解决城乡教育一体化的关键。在中小学布局上，小学向乡镇集聚，初中向中心镇集聚，高中向县城集聚，新建学校向城镇集聚，山区保留一定的村
11、完小和教学点。校园建设标准化，对城乡学校建设标准、仪器设备配置标准、图书配置标准、生均公用经费一视同仁。对城乡学校教师在工资待遇、继续教育、编制上一视同仁。二是抓交流。加大城市对农村的辐射，主要是软件的辐射，即加大校长和教师的交流。一方面，实行集团化办学，追求优质教育资源的最大化和平民化，实现教师在一定范围内的流动；另一方面，后备干部、骨干教师、新教师由县教育局直接管理，并实现有序流动。此外，要通过政策引导优秀教师到农村上岗。三是抓弱势。积极解决外来务工者子女教育问题，办好寄宿制学校，给留守儿童特殊关爱。 河北省张家口市推进以县城教育发展为重点的县域城乡教育一体化。高中阶段学校（包括普通高中和
12、职业高中）全部向县城集聚，初中主要向县城及其周边集聚，小学向乡镇政府所在地和中心行政村集聚，新增教育资源主要向城镇特别是县城集聚。完善城镇学校管理模式，总结管理经验，城镇学校与农村学校结对子，强化城镇学校的辐射带动作用。对县城教研、电教、仪器装备和教师培训资源进行了有效整合，实现了一体化管理。到 2010 年，全市已有近60%的小学集中在城镇和乡镇所在地，80%的初中集中到了城镇。张家口市的做法说明，在欠发达地区同样可以开创出城乡教育一体化的新局面。 南京师范大学教育学院副教授魏峰通过个案分析了推动县域教育均衡发展的城乡学校“捆绑发展”模式的优势和不足。“捆绑发展”模式在组织形式上成立了教育集
13、团，为互动帮扶工作提供了制度和组织保障；集团内学校交流逐渐常态化，使帮扶学校与受援学校在办学目标、发展理念上有所沟通；学校间的教师交流和教学、科研的交流合作使受援学校教师的视野有所开阔，经历更加丰富；“捆绑发展”还实现了学校间资源共享和经费的补助。“捆绑发展”模式也存在问题，主要表现在“捆绑发展”过程中援助者强势而受援者“失语”；“捆绑发展”会影响到学校独立的法人地位和办学自主权；为“捆绑发展”专门成立的教育集团的性质和治理结构有待明确；“捆绑发展”尚未形成良好的经费保障机制。魏峰认为，在城乡学校“捆绑发展”模式中，教育行政部门应扮演引导和服务的角色，不应直接参与管理；城市优秀学校传导给农村薄
14、弱学校的应该是超越具体校情差异的进取精神；农村学校则应立足于农村文化而保持自主性，成为具有自主发展能力的办学主体。 三、城乡教育一体化背景下农村义务教育改革与发展 随着我国城市化进程的加快和教育规划纲要的颁布，我国义务教育特别是农村义务教育迎来了良好的发展机遇，同时也在涉及教育公平和提高质量这两大主题上遇到了新的情况，农村义务教育出现了新的形势。 教育部基础教育一司副司长王定华展望了我国农村义务教育发展的前景，强调农村义务教育发展要处理好软件和硬件、当前和长远、均衡和协调三个关系。推进农村义务教育发展，一要科学制定学校标准，办好每一所学校；二要建立科学合理的教师教育制度；三要注重教育内涵的发展
15、，不断提升教育质量；四要改革完善中招制度，淡化应试教育；五要依法保证财政预算，保持教育经费的稳步增长；六要加强学校管理，规范学校行为；七要科学预测人口流动，关心弱势群体教育问题；八要推进教育体制机制创新。 研究农村教育不能就教育论教育，必须从经济和社会发展的大背景出发，重点研究解决农村教育发展的焦点问题。当前，农村义务教育问题突出地表现为农村义务教育发展方向问题、教师发展问题、教育信息化问题、学校布局调整问题、留守儿童问题。 褚宏启认为，农村教育的价值选择应该定位在为城乡共同发展服务上，定位在培养合格公民而不是局限在培养“新型农民”上。陕西省教育厅副厅长吕明凯认为，在推进城乡一体化发展的战略体
16、系中，农村中小学的培养目标体系中应该有培养新型农民的内容，农村中小学要培养“了解农村、熟悉农村、热爱农村，将来能够回报农村的高素质的社会主义事业建设者和接班人”。中国教育学会常务副会长谈松华指出，农村教育改革和发展的目标和任务不能脱离教育规划纲要提出的国家教育改革和发展的总的目标和任务，同时要有超前性，充分考虑到新的技术革命和产业革命对农村社会发展的影响、对新型农民在知识水平上的要求。 教育部基础教育质量监测中心常务副主任胡平平通过数据分析呈现了城乡教育质量的差距，提出解决城乡教育质量均衡的根本是城乡教师发展的均衡，关键是提高对农村教师教育的投入，最终要依靠促进城乡教师均衡的制度建设。吕明凯也提出，在农村教师培训中应充分考虑农村特点。农村教师首先要了解农村、熟悉农村、热爱农村，洞悉农村社会发展的方向、趋势、动态和对教育工作的需求。解决农村教师发展问题，必须统筹考虑、整体设计，建立培养适应农村基础教育发展和改革需要的教师队伍的长效机制，并从法规、制度上解决城乡教师定期交流任职和建立农村教师特殊岗位津贴制度等问题。谈松华特别强调了教育信息化在实现农村教育现代化中的重要作用。他认为，教育信息技术使教育资源打破了时间、空间的限制，成为推进城乡教育均衡发展、促进教育公平、提高教育质量的有力杠杆。
