1、水利水电工程征地移民 规划设计概论,水利部水利水电规划设计总院 陈 伟,提 纲,前言 一、水利水电工程建设与移民 二、水利水电工程征地移民安置的基本理论 三、我国水利水电工程征地移民安置的政策 四、我国水利水电工程征地移民安置的经验 五、移民安置的过程管理 六、移民安置规划编制需注意的问题,征地移民是水利水电工程建设的重要组成部分，它涉及政治、经济、社会、人口、资源、环境、工程技术等诸多领域，是一项庞大的系统工程。 水库移民问题解决的好与坏，不仅直接关系到水利水电工程的顺利建设与否，更关系到广大移民的切身利益，关系到社会的稳定。由于中国人多地少的矛盾十分突出，征地移民已成为水利水电事业发展的重
2、要制约因素。同时，它也是世界各国在水资源开发利用中普遍关注和研究的重要课题。当今，以可持续发展作为世界社会经济发展战略的新时期，社会各界都更加关心建设移民问题；移民安置的思想观念和发展方针更是处于巨大转变和发展时期。,前 言,新中国成立后，进行了大规模的基本建设，导致了大批非自愿移民。广大移民群众，为了国家的发展，积极配合，做出了巨大的牺牲。由于没能找到全国各类移民的统计，就世行贷款项目作些统计。从1984年起，已完成世行贷款项目17个，移民约20万人。在建项目58个中，总计移民77.23万人；其中,可见，交通项目引起的移民最多，水利农业项目次之。但就所有水利项目而言，水库移民的总数占全部非自
3、愿移民总数要大得多，由于兴建水库往往涉及到整村、整乡、甚至整县人口的大规模迁移与社会经济系统的重建，所以也比其他移民更具复杂性和独特性。,交通建设项目：20个(34.5)，40.54万人(占52.5); 水利农业项目：11个(19)，20.85万人(不含小浪底，27)； 城市建设项目：17个 (29.3)， 7.12万人(9.2)； 电力建设项目：10个 (17.2)， 8.76万人（11.3）,长江三峡工程是目前世界上最大的水利枢纽工程，工程全面竣工后，库区最终将动迁120多万人口，重建或部分重建2座城市、11座县城和116个集镇；移民投资约占总投资的45。1998年长江大洪水后，已投资10
4、1亿元人民币，在长江中下游的湖北、湖南、江西、安徽四省实施“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”工程，已完成移民180多万，总计移民将达245万左右。南水北调东中线一期工程预计移民约40万人以上。,我国各级政府愈来愈重视基本建设的移民工作，对于非自愿移民进行合理的安置和补偿。 移民安置 是指对非自愿移民的居住、生活和生产的全面规划和实施，以达到移民前的水平，并保证他们在新生产、生活环境下的可持续发展。具体包括移民的去向安排，移民居住和生活设施、集镇和交通、水电、学校、医疗等公共设施的建设或安排，工厂和企业的搬迁或重组重建，土地征集和生产条件的建立，社区的组织和管理等，是为移民和移民本身重建新的社会、
5、经济、文化系统的全部活动，是一项多行业、综合性、极其复杂的系统工程。 移民安置 是项目建设的重要组成部分，不仅占用大量的投资；而且，移民安置的好坏，直接关系到工程项目的进展、效益的发挥以至社会的安定。在中国，一般由各级政府组织、领导，各行各业配合、支持来规划、实施。,2、 移民安置,水利水电工程占地移民的主要特征在于其非自愿性，对其安置和处理本质上不是财产的补偿，而在于对移民本身，即人的合理安置，恢复其生存的权利，使其尽快取得居住、就业、自立的能力。因此，水利水电工程占地移民具有下列特点： （1）非自愿性或被迫性 具体表现为： 移民是为国家建设、发展的机会成本，是为大多数人的利益的被迫做出牺牲
6、的人群。他们是在经过充分思想斗争，顾大局、识大体的思想支配下最后做出的行动，因而是值得尊敬的、伟大的。 移民安置一般是由政府组织的具体行动，移民个体一般没有能力也不可能全部由自己决定迁移去向，听由政府做主，从而具有本能的依赖性。,3、 水利水电工程占地移民的特点,（2）补偿合理性 合理的补偿体现对于移民的公平和尊重。具体表现为： 合理的补偿额度。 合理的补偿分配。即生活安排和后期生产投资的合理比例，保证移民“搬得出、稳得住、逐步能致富” 。 移民能够享受一定的工程项目效益和必要的优惠待遇。,（3） 区域社会性,移民及其安置，在占地范围内具有广泛的社会性。主要表现为： 涉及区域性的全部人口；涉及
7、库区和迁入区社会组织和移民社会关系的调整。 涉及人的生存、发展条件和社会公平的一系列原则性问题。 需要有关地域政府、社会的广泛协作的支持。 必须有上一级政府的统一组织领导，各级政府的积极配合。 随着人类文明进步，移民的广度和频度不断增强，可不断促进人类文明的传播及民族的融合，推动社会经济文化的快速发展。,政府采取开发性移民政策，是移民工作的方针，也是移民安置的根本模式。主要必须为： 1 政府彻底的负责精神。即移民安置的好坏的最终检验是“逐步能致富”；鼓励移民尽快融入当地社会，在当地落地生根。 2 移民安置的根本模式是迅速恢复生产，加快移民区的经济增长，提高移民收入，使移民尽快致富。为此，移民安
8、置要与生态环境保护、地区经济社会发展、产业结构调整、生活生产条件改善、现代农业和城镇化发展等紧密结合。 3 发展市场经济体系，建立良好的产销供关系。,（4） 开发性,水利水电工程占地移民的安置要有长远的观点。水库移民安置工作不能在向移民支付补偿费，把他们从原居住地搬迁至安置区后就算结束。移民对安置工作的满意程度很大程度取决于他们对生产安置的满意程度。因此，必须加强对移民的后期扶持，避免移民在搬迁后因对安置工作不满而返回原居住地，造成二次开移民，带来不必要的损失。,（5）长期性,4、 中国水利水电工程占地移民的自身特点,（1）占地量大而集中一座大中型水库的移民少则几千人，多则几万人，几十万人，淹
9、没涉及的范围往往是若干个乡、镇、县，甚至整个县城被淹，如三门峡、丹江口、新安江水库等都淹没搬迁了好几个县城。在建的三峡水利枢纽淹没涉及19个县，移民达100余万人，搬迁任务异常艰巨。,（2）移民心理素质较差,承受着很大的心理压力土地被淹没给移民带来重要经济损失，涉及移民的社会、文化、人际关系等方面的破坏、解体，同时，增加了移民的心理矛盾和社会压力。一是普遍留恋故土、不愿远走他乡，二是面临生产生活环境的改变，三是对未来生存条件怀有疑虑心理；这就从根本上决定了水利水电工程移民是一件复杂、繁重而又特殊的工作，既要使他们具备新的能适应的生产生活环境和条件，又要使他们克服心理的矛盾。,（3）生活水平恢复
10、时间长移民绝大部分为农民，他们祖祖辈辈，务农为生，土地是他们的命根子。工程占用了他们赖以生存的耕地、园地和房屋，使他们不得不走上背井离乡，到他乡重建家园之路。由于我国人多地少的矛盾极其尖锐，想使移民搬迁后得到以前拥有的数量和质量相当的耕地是非常困难的。在搬迁的头几年，移民的生活水平多数将会有所下降，要使移民生活达到或超过原有水平，必须有足够的资金和时间，必须作坚持不懈的努力。,（4）移民安置容量紧张由于国情、国力的制约，移民安置在去向上没有多少选择余地，安置地的环境容量一般也没有多少活动余地，基于我国人多地少这一国情，多数水库所在地区耕地少、人口多的状况尤其突出，加上农村家庭联产承包责任制的实
11、行，包括山林在内，都由农民承包使用，调剂余地极为有限。开发荒山、荒地也受到各种自然条件等因素的限制。将移民由农转工，又受到移民普遍文化素质低，当地自然资源及市场条件的限制。移民的就业门路常常受到各种因素的限制，影响了移民生产生活水平的尽快提高。,（6）安置工作周期长由于移民人数多，环境容量偏紧，新安置地基础条件差，重建家园相当艰难，有的还由于前期工作不够，发生各种意外情况而不得不二次、三次搬迁。总之，要将移民安置好，达到搬得出、稳得住，逐步能致富，并具备长治久安的生产生活条件，往往需要10年以上甚至几十年的时间。,（5）经济基础薄弱,创业的客观条件比较差由于大多数水库修建在山区，普遍存在交通不
12、便，信息不畅，文教基础差、商品经济不发达等情况。库区大多以种植业为主，长期处于封闭式的小农经济环境中，移民的生产技术较单一，如何开发当地优势产业，发展商品经济的观念淡薄，致富门路较少。,5 国内外水库建设移民安置概况,（1）国外水库建设移民安置概况水库移民安置是水利水电工程建设中重要的组成部分。世界已建、在建水库的总库容估计己达60000亿m3，由此淹没了大片土地，移民达数千万人；其中，移民人数较多的工程主要分布在亚洲和非洲国家。由于历史与社会原因，早期开发的水库淹没面积较大，水电站水库移民每万千瓦上千人；后期的水电工程建设多规划在人烟稀少的地区，规划设计上也更重视减少淹没，对浅水区采取保护措
13、施，情况发生了较大的转变，目前每万千瓦移民己降至几十人。,概括地说，各国水利水电工程建设中的移民安置政策，按上世纪80年代前后可分成两个阶段：80年代以前阶段。移民安置政策的主要特征为救济补偿。对非自愿移民按各国制定的政策进行补偿安置，对移民实行低标准的、一定时段的包下来政策，安置工作以居住生活安置为主，不重视发展生产，让移民逐步自食其力；移民也完全依赖政府的低标准补偿。这一阶段水库移民的安置工作未引起各国的普遍重视和关注，往往由于社会计划和财政、技术、资源等不足，移民安置失误的事例不少；造成移民的社会地位和经济收入难以恢复，变成了贫困人群。随着水利水电建设的增加，移民问题成为比较突出的社会问
14、题，以至影响社会正常秩序和安定，亦受到关于人权方面的批评，导致移民政策的重大转变。, 80年代以后阶段。移民安置政策的主要特征为重建移民家园。世行基于社会学和人类学的基础，于1980年制定了“世行资助项目中处理非自愿移民的安置政策”，经多年的实施、修改、完善，1986年强调移民安置的“开发性计划”，该政策于1990年重新颁布。世行移民安置政策立足于对库区移民负责、重建移民家园的基本原则，实行开发性移民策略，鼓励移民重建生产、生活基地。发展中国家为获得世行贷款，逐渐遵循世行的基本原则，也得到各国政府的重视，比较谨慎地处理移民安置。特别是世行后期制定的世行资助项目关于非自愿移民的工作指南，为世界各
15、国制定水库移民政策和移民安置规划提供了范本，水库移民安置工作才逐渐得以加强。,世界银行移民安置政策 世界银行的资助项目涉及大量非自愿移民安置问题，近几十年来，世行在全球范围内资助兴建了400多项水利工程，在水库移民安置方面积累了丰富的经验教训，逐步重视非自愿移民问题，形成了一套非自愿移民安置的政策。世行非自愿移民安置政策的基本观点包括下列主要内容。即 1 非自愿移民具有贫困化效应，开发项目应尽可能避免或减少非自愿移民数量。 2 凡属不可避免的移民，世行的政策目标是帮助移民提高、至少恢复他们原来的生活标准，增加经济收入能力。为此应作出详细的移民安置规划，把移民安置计划列为工程可行性研究的重要内容
16、。所有的移民安置规划必须同时是发展规划。,3 移民安置需以群体方式组织迁移，迁入地宜近且文化、生活习惯相近的地区，尽量保持原来的社会组织，使移民同安置区居民在社会、经济、文化上融为一体，确保移民安置区与迁入地居民和睦相处，减少利害冲突。鼓励移民和迁入地居民共同参与移民安置规划和实施。 4 对由项目造成的移民损失应给予足够的补偿，把非自愿移民、土地、山林、影响生产等损失一并考虑在内。除必要的现金赔偿外，赔偿资金应主要用于生产性投资；同时，应创造条件，使移民能够分享工程建设的某些利益。,5 移民安置区的重建策略中，由于原有的农业移民外，还会有大量的非农业移民成为农民或农业劳动者，所以，土地是关键因
17、素。重建移民的生产力主要取决于是否有土地。农村人口移民计划应该在确定的迁入地建立基本土地量指标以及获得新耕地的时间表。世行在关于开发项目中的非自愿搬迁还指出，即使在有耕地可以提供的情况下，也需要为一些搬迁者设计出其它可供选择的、不以土地为基础其他安置方案，特别是在土地资源极其缺乏条件下，规划多种就业方案更为必要，为那些想在迁入地从事工业或服务业的就业者提供机会或创造新的投资就业机会，如资助土地开垦，职业培训，小型工业、服务行业投资就业等。,从世行和世界其它国家的水库移民经验来看，不同国家，由于国情不同，其移民安置的侧重点也各不相同。前苏联土地资源十分丰富，却非常重视土地的合理利用和居民点用地规
18、划；印度与中国一样人口众多，但印度十分重视移民的“有土”安置；日本地少人多，但经济实力强大，因此，日本十分注重从经济上给移民以足够的安置补偿。,（2）我国水利水电工程水库移民安置概况,新中国成立后，在短短的五十多年中，全国整修、新建各类江河堤防24万多公里；兴建水库（水电站）9万多座，其中大中型水库（水电站）3000余座，总库容达5000多亿立方米；水电站装机容量近亿千瓦，年发电量逾千亿度。我国水利水电建设的规模、速度、效益举世瞩目。水利水电工程在为我国国民经济发展和社会进步发挥巨大效益的同时，也不可避免地产生巨大的淹没损失和大量的水库移民。我国水库移民人数为世界之最，最新统计，全国水库移民人
19、数达2300万人。由于数量大，情况复杂，习惯上按从建国初期到1985年底为一阶段，1986年后为另一阶段。从建国初到1985年底前建成的水库（水电站），原动迁约1000万人，淹没土地约2000万亩。由于几十年的人口繁衍，至今已发展到约1800万人，其中，中央直属工程移民约450万人，地方所属工程移民约1450万人。1986年至今兴建的水库约有移民约500万人。,中国政府历来对移民工作高度重视，特别是对水利水电行业移民。中国大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例中明确规定：“没有移民安置规划，不得审批工程设计文件，办理征地手续，不得施工”。但其它行业的移民，由于涉及面小，移民人数少，利用国
20、内资金建设的项目往往不需要编制移民安置规划，仅对征迁范围内的实物进行调查，然后将编制的概预算纳入设计文件中。中国在兴建水库工程，合理开发利用水资源的同时，也对水库移民安置政策与安置方式进行有益探索，开创了具有中国特色的开发性移民的新局面。,中国水库移民实践大致经历了两个时期： 一、补偿性移民时期。我国大规模水库建设在50年代出现高潮，在“大跃进”前后达到高峰，水库移民工作也提上议事日程。当时，为了使国家强盛，生活改善，一方面，移民本身没有过高的物质要求，另一方面，政府在当时条件下拿不出太多的人力、物力解决移民问题，留下不少后遗症。除了特定的历史原因外，对移民安置工作的艰巨性、复杂性和重要性认识
21、不足也是造成移民遗留问题的重要原因。指导思想上，重工程轻移民；在政策上，没有处理好国家、集体和个人三着的关系，只要求移民生活不低于迁移前的水平，往往造成移民安置补偿标准偏低，移民生活困难；安置方针上，没有把移民安置和库区发展结合起来，而只是进行消极赔偿，单纯安排生活而忽视安排生产出路，移民往往难以摆脱贫困。,二、开发性移民时期。1984年，水利电力部就水库移民问题召开专题研讨会，在总结经验教训的基础上，提出了开发性移民方针。1986年7月，国务院在转发水利电力部关于抓紧处理水库移民问题的报告的文件中又明确提出了水库移民工作的方针是：“水库移民工作必须从单纯安置补偿的传统做法中解脱出来，改消极赔
22、偿为积极创业，变救济生活为扶持生产，要使移民安置与库区建设结合起来，合理使用移民经费，提高投资效益，走开发性移民的路子”。这条方针的核心，就是移民安置和改善移民生活都必须从发展生产入手，不断提供就业和创造改善生活的条件，使移民的生产、生活和经济发展建立在可靠的基础之上，经过十几年的实践证明，开发性移民政策的确符合中国的国情和民愿，有了明显效果。,二、工程占地移民安置的基本理论,移民安置涉及多种学科领域，包括人类学、社会学、福利经济学、发展经济学、制度经济学、管理科学以及农业、环境和工程等类学科。不能一一概括，仅就福利经济学、农业发展经济学和环境学科的有关理论进行探讨，据以对建设移民安置问题的理
23、解、理念的建立和发展，对移民安置的规划、实施进行总结和研究。,1、福利经济学基础（潜在帕累托最优状态） （1）帕累托最优状态基于西方经济学说基础，整个移民安置的社会经济学基础落脚于效用理论、发展经济学、福利经济学范畴，尤其是福利经济学，更是建设征地移民的基础。任何国家，尤其是发展中国家，都面临着如何配置自己的有限资源，以保证资源的有效利用和可持续发展问题，实现国家经济社会发展的目标。福利经济学是最早、最系统地研究资源最优配置的学科，它产生于19世纪末至20世纪初这段时间，是资本主义社会两极分化、贫富悬殊发展到触目惊心、造成严重的社会对抗和冲突的背景下产生的。,英国经济学家庇古最早创立了福利经济
24、学体系，被称为“福利经济学之父”。福利经济学的核心是如何增进个人乃至整个社会的福利，具体地说，是如何最佳地配置资源，使国民收入（全社会的福利）达到最大值。 新福利经济学的奠基工作是由意大利经济学家帕累托完成的。帕累托认为，在既定的收入分配下，一个经济社会的福利是否增加的标准是，如果生产交换的改变，使得社会中一部分人情况变得好些，而其他人并未变坏些，就可说社会福利是增进了；而如果一些人情况变好了，但另一些人情况变坏了，就不能说社会福利增加了。这就是著名的“帕累托最优状态”或“帕累托最优条件”。,帕累托最优状态是新福利经济学研究的核心。 一般认为，一个社会资源处于帕累托最优状态，那么其经济就是高效
25、率的，帕累托最优状态就是资源配置的有效性标准。它是这样一种状态：资源的重新配置，已经不可能使任何一个人的情况变得更好，除非至少使另一个人情况变坏；或者说，在这种状态中，如果不减少一个人或一些人的效用水平，就不可能增加另一个人或一些人的效用水平。 （2） 补偿原理 帕累托最优条件的表述也存在不少问题。例如，不是帕累托最优状态的国民总效用可能更高；在现实生活中不损害一些人的变革是不存在的，因此，否认了任何社会的变革，是一种非常保守的理论，它的应用受到了极大的局限性。按照这种理论，任何基本建设都是不可取的，更何况大量的移民！,20世纪初，美国经济学家卡多尔、希克斯先后重新对福利标准进行了考察，研究了
26、社会中某些人的福利增加，同时一些人福利受到损害的状态，从而提出了所谓的“补偿原理”。这一原理认为，只有同时满足下述两个条件的变革，才能称之为福利的改进。即 1 变革的中总是一些人受益，另一些人受损，如受益者补偿受损者的损失后，仍觉得有所改善； 2 不出现失者补偿变革中的得者，使得者不进行变革，而补偿了得者的失者，还觉得不变革更好些。 这种从得者和失者两者地位对变革中得失的描述，重新定义的国家福利的改进，不仅描述了变革中不同人群的利害冲突，得失观念，而且使变革的可行性标准具有可操作性。,这一原理认为，在变革中总有一些人受益，一些人受损。不过，政府可以运用适当的政策使受损者得到补偿，如向受益者征收
27、特别税，从受益额中拿出一部分来，对受损者支付一定的补偿金，使受损者保持原来的经济地位；如果这样做，受益者和受损者都能接受，且受益者还能受益，这对整个国民福利是增加的，这种变革就是可行的。这一补偿原理有时又称为“潜在帕累托最优状态”。合理的水利水电建设项目，本质上说都是资源配置工程，它会造成大部分人受益，也会造成部分移民。潜在帕累托最优状态构成了建设移民安置的理论基础。,（3）基于潜在帕累托最优状态的移民安置理论把潜在帕累托最优状态作为移民安置基本理论，可以更深刻地理解移民安置的实质。它不仅是项目实施的关键，没有按时的移民安置，项目无法进行，无法发挥效用，影响社会安定；同时，还有重要的经济学基础
28、。潜在帕累托最优状态在特定的条件下，认为建设征地移民的必要性；因而，在实施过程中必须符合其特定的条件。 资源最优配置的需要。前面指出，一般认为，一个社会资源处于帕累托最优状态，那么其经济就是高效率的，帕累托最优状态就是资源配置的有效性标准。因而，搞好移民安置是保证国民效用最大，或国家经济高效率的资源最优配置过程。, 社会公平的需要。如果基本建设能使绝大部分人得利，而损害了少数人的利益，是不公平的。这种不公平是政府的不公平，将导致政府权威和公正信誉的丧失，留下社会不安定的隐患。特别是水库移民，如果没有很好的移民安置，对于本来就较贫困的山区、边远地区，更是雪上加霜，会使这些移民陷入更贫困的境地，社
29、会更加两极分化。这也是经济低效率的表现，国民效用不可能达到优化。, 政府的行为。移民安置是政府对资源配置变革、增进国民效用导致的后果，是资源配置变革的一部分，移民安置涉及的补偿和政策优惠，都是政府的国民效用再分配问题，所以，移民安置必须由政府组织，也只有政府才能组织，特别是后期支持和可持续发展的承诺。,2 经济发展理论,移民安置涉及广泛的领域和各行各业，但其核心是社会经济发展。因而现代经济发展的理论对移民安置的理念和规划具有重要意义。 建设移民，特别是水库移民大都是社会经济比较落后的贫困地区。在建立新的移民区时都有一个发展的方向道路问题；应该把移民安置和现代农业的发展结合起来，保证移民区高速、
30、可持续发展。 （1） 农业发展经济学的基础 传统农业增长的源泉美国著名经济学家舒尔茨的惊世之作转变传统农业把传统农业概括为“贫穷但有效率”，刻画了传统农业的基本特点。所谓有效率是指在其巡游大条件下，农民能够有效地配置他所掌握的生产要素，“依靠对传统农业中农民使用的生产要素进行重新配置，农业生产不会有明显增加，一个外来专家，无论如何精于农场管理，也决不会找到要素配置的重大无效率。”,传统农业技术停滞、生产率水平低下，导致农业增长极其缓慢，远远满足不了社会经济对农产品的需求，农民生活贫困；必须加快传统农业向现代农业的发展。,但是，传统农业却十分贫穷。主要是长期停滞的农业技术、自给自足的自然经济、反
31、风险的经营目标（不愿接受新技术）和贫困的永久化。或者说传统农业的基本特征是技术停滞，其直接后果是生产率低下，农民收入低，生活贫困。相应的传统农业增长的源泉来自传统的生产要素，包括土地和劳动。即传统农业增长的源泉一是土地扩展，土地对于传统农业犹如生命，没有土地就没有一切，要发展农业就靠扩展土地；二是劳动供给的增长，人口增长造成土地的压力，促进了土地生产率的提高；同时造成粮食供应的紧张和一系列社会经济问题，必须控制人口的过渡增长。, 现代农业增长的特点 现代农业增长的主要特征是农业生产率不断提高。农业生产率通常有总要素生产率、劳动生产率和土地生产率。总要素生产率指农业总产出对总投入的比列，是衡量要
32、素投入效率和技术进步的综合指标；劳动生产率和土地生产率分别指单位劳动和土地的产出。 世界经济发展的事实证明，经济发达和经济增长较快的国家，农业要素总生产率水平和增长速度都较高。其中劳动生产率对于经济增长和农业现代化最为重要，只有劳动生产率的提高，才能提高农民收入水平，才能把农业剩余劳动力顺利地转移到非农业部门。对于土地丰富的国家，土地生产率增长不是农业现代化和工业化的必要条件；然而，对于土地资源稀缺的国家，土地生产率的增长至关重要。没有土地生产率的持续增长，就不可能为经济发展和工业扩展提供足够的粮食和农产品，障碍农业剩余劳动力的转移，阻碍农业现代化和工业化的进程。, 现代农业增长的源泉与传统农
33、业相比，现代农业生产率增长，当然不是来自传统的生产要素；因为在现代农业中，劳动力和土地都是趋于下降的。现代农业生产率增长的源泉，主要来自由非农业部门提供的现代生产要素。化学部门提供的肥料、农药，生物科研提供的种子，水利、电力、机械、燃料部门提供的水分、机械排灌、机械和生产动力，商业银行和金融机构提供的资金，产品的商品化等。正是这些现代、科技投入，使农业步入高新技术、市场经济、高效率和高效益的现代农业阶段，农业为社会经济发展和高度工业化提供丰富的粮食和农产品，农业劳动力迅速地向非农业部门转移，农民生活水平得以大幅度提高。, 现代农业发展的道路世界发展经济学根据不同的国家资源禀赋和发展状况，总结提
34、出过不同的现代农业发展道路。其中，比较适合中国情况的有著名经济学家速水次郎和弗农的诱导技术变革理论。现代农业的发展依赖于农业生产率的提高，而生产率的增长取决于现代农业的技术进步。农业技术进步表现为两种形式：一是以代替劳动为主的机械技术进步；一是以代替土地为主的生物化学技术进步。速水次郎认为，一国选择何种技术进步道路，应依据该国的资源禀赋而定。对于土地资源相对丰富而劳动力稀缺的国家，选择机械技术进步的道路是有效率的；而对于土地资源稀缺、劳动力丰富的国家，其最优选择应该是生物化学技术进步。,美国农业经济学家布朗在1998年提供的一份世界农业报告中指出：随着人口的急剧增长，耕地面积的逐年下降，土地已
35、经成为相对稀缺的要素，满足日益增长的粮食需求，关键是提高土地生产率。从上世纪50年代到1981年，全世界五分之四的粮食依靠土地生产率的提高；其后，粮食增长全部是土地生产率提高的结果。全世界如此，发展中国家更是如此。今后，解决粮食问题的根本途径就是农业生物技术的突破。生物技术进步的重要指标是化肥的用量、大面积推广和种植新型高产、具有高化肥反应的优良品种，在播种、育苗、栽种、除草、施肥、排灌、杀虫、收割、储藏、运输等方面采用先进技术。 根据农业发展学学者郭熙保的考察分析，中国过去几十年来基本遵循着生物技术基本的道路，农业增长主要靠单位面积产量的提高。中国在相当长的时间内，也只能继续走生物技术进步为
36、主、辅以农业机械化的道路。一方面提高土地生产率，以满足社会经济发展对农产品的需求；另一方面解决农业剩余劳动力的压力。这意味着应把提高土地生产率为目标的生物化学技术研究、开发、推广和采用放在优先的位置来强调。,水库移民安置需要有资金、做规划、搞建设，都需要有切实的、正确的观念。在研究总结世界，特别是发展中国家农业经济增长经验教训的基础上，结合水库移民安置，归纳一些可以借鉴的做法，是有一定启示的。 统一规划。移民安置有不同的方式，都应与安置区所在地区的社会经济发展紧密结合，统一规划，依托于地区发展，有助于地区发展，不能仅视为简单地、孤立地、具体的居住设施和生产条件的重建，要为安置区今后经济增长生产
37、、提高移民收入、可持续发展创造条件，为地区发展做出贡献。,经济发展理论对于水库移民安置的启示, 切实可行。移民安置由政府统一组织，政府官员和技术人员规划，切忌主观臆测，脱离移民实际。为此，要切实调查研究，注重移民参与，规划出切实可行的经济增长模式。 合适的增长模式。移民安置大都需要重建，重建应不是复原、复旧，要着眼于现代农业，建设好现代农业发展的内核（或框架）；经济增长规划要着力研究生物化学技术进步的要素投入和技术措施；发展地区性互补产业，推进与劳动力有互补关系的生物技术进步等，长、短结合，注意后期支持，以尽快提高移民收入，增强移民自立活力。 合理安排生活和生产。移民安置首先要安排好生活，人无
38、居所、吃不饱肚子什么也谈不上；移民也常偏爱眼前的个人补偿。但是，重要的是保证经济增长和后续发展，要保证一定的资金进行基本建设和生产安排。, 资源最优配置。移民补偿资金十分有限，如何安排必要的基本建设和配套设施，移民区与地区结合、长短结合、主辅结合，发挥有限资金的最优效果，必须慎之又慎。把移民安置区的生产建设和基本建设作为地区建设的一部分，在地区发展增长极、增长点和辐射范围的统一经济增长系统中处于一定的地位，不失为资源配置的好方案。 形成规模效果。大推进理论关于生产建设和基本设施建设必须达到一定的规模、具有明显的推进作用的观点，不无道理。移民安置建设除非是整个城市搬迁，很难有资金能力，单独使某建
39、设达到必要的规模。然而，把它放在整个地区中去考察，或作为延伸、或作为分支，却可能构成或补足到一定的规模，给移民区经济增长有力的推进。切忌半拉子工程或参观、摆饰工程，移民见不到实际效果。, 注意劳动力互补要素的形成与发展。不管是现代农业还是经济增长模式，都是在市场经济的总体框架下实施的。移民安置官员和技术人员专业局限性，很容易忽视市场经济的规律性，忽视生产产品的市场需求、市场培育和产品的销售环节；忽视移民的技术培训和技术推广（传统农业的低风险特征，在移民中会更严重，很难推广先进技术）。这就要求移民安置建设中，特别注意这些劳动力互补要素的形成与发展，不要以计划经济时代的产品就是商品，产品就有效益的
40、观点指导移民安置，到头来生产的产品卖不出去，严重影响农民收入。,3、移民安置容量（环境理论）,移民安置容量是移民安置规划、移民区社会经济发展的重要技术经济依据。由于移民安置就业内容的不同，就有不同的安置容量，考虑到我国水利水电工程多以农村移民为主的特点，主要就农民安置的容量进行研究。,（1）定义 由于决定移民安置容量的要素较多，在现有移民安置容量的文献中出现过许多名词。这里，拟就本文将使用的术语进行定义。 移民安置容量。指移民迁入区一定的可利用自然资源和社会、技术经济条件下，维持区域良好的生态环境、保证社会经济可持续发展所能容纳的最大人口数。,移民迁入区可指包括后靠移民的库区和接纳移民的地区；
41、以移民生活、生产直接的作用范围为准。因为可利用自然资源可能有变化，例如区外调水、外来投资、交通改善以及新发现的资源等，会影响安置容量大小；同样的，也包括社会、技术经济条件。维持良好的生态环境是社会经济可持续发展的基础，也是移民安置的基本要求，决不能因安置移民破坏环境。保持可持续发展是检验移民安置成功与否的最基本的指标，是移民安居乐业的基本要求，社会稳定的基础。 农村移民安置容量由生产要素、土地禀赋、水资源承载能力等决定的。,土地承载能力 土地承载能力是指保持良好生态环境和保证社会经济可持续发展条件下，迁入区的土地所能容纳的最大人口数。 它与当地气候资源、土壤质量、可耕地面积和农业生物化学技术状
42、况有关。, 水资源承载能力。水资源承载能力是指保持良好生态环境和保证社会经济可持续发展条件下，迁入区的水资源所能容纳的最大人口数。水资源承载能力受当地水资源总量、水资源开发利用措施、节水措施和水环境承载能力的影响。水环境应包括自然生态环境和水环境的承载能力。大部分文献在研究移民安置容量时都不考虑水资源承载能力，是不恰当的，尤其是在部分地区，水资源、水污染和自然生态环境已成为国民经济可持续发展的制约因素，即使是在南方，山丘地区也存在工程性缺水。,移民容量是动态的一定气候和土地面积条件下，有大致确定的土地承载能力；但生物技术和土地质量都会随技术经济发展水平而变化；一定的水资源总量和开发措施，有一定
43、的水资源的供应能力，但节水措施和水环境承载能力，却随技术经济发展水平而变化。实际上，土地面积和水资源开发措施也是变化的。所以，移民容量是动态的。目前移民容量的估计方法大致是先根据移民发展时间，预测土地承载能力和水资源承载能力，再取二者较小者，作为移民容量。,（2）提高土地承载能力的措施 在人口增长时期，土地承载能力的增长速度可能较人口增长速度快。这是一个与土地禀赋、社会经济水平、农业发展模式密切有关的复杂问题，一般不是简单的线性增长。就提高土地承载能力来说，可以有下列主要措施： 增加生物技术措施的投入。包括良种、化肥、农药、先进农艺、栽培、耕作技术等。 实行农业结构的调整。因地制宜地选择适销、
44、高效的作物和果木，提高复种指数。 增加农田基本建设投入。包括田块调整、土地平整、采用先进的灌溉方法和灌水技术。 发展特色农业、绿色农业、庭院农业和农产品深加工企业等。,三、我国水利水电工程移民安置的政策,我国水利水电工程移民安置的政策在逐步走入规范化的政策。概括起来，主要包括以下几个方面： 1 “以人为本” 。政府尊重“故土难离”这一中国人的传统情结，充分重视每一位移民的意愿和风俗习惯，十分尊重他们的发展权；采取开发性的移民政策，采用后靠与外迁相结合方式，实行“以农为主、以土为本”的原则，在集体组织安排的条件下，移民可以自愿选择去处和就业门路，去到何处从事何业，尽力做到让移民满意。 2 政府采
45、取补偿、后期支持、优惠政策的方式，专款专用，包干使用，对移民损失和发展进行补偿和支持；由政府成立专门机构，负责组织移民规划、安置工作，保证做到让移民“搬得出、稳得住、逐步能致富”，使移民得到“满意”的结果。,3 做好移民安置规划。移民安置规划要因地制宜、实事求是，要与社会经济发展相结合，特别注意产业结构的调整，为农业现代高速增长打下基础。 4 移民安置一定要保护生态环境。 5 坚持依法移民，照章办事，把移民工作逐步纳入制度化、法制化轨道，促进移民工作的公开、民主、透明，鼓励移民参与，进行移民监测和移民安置评价，有效维护移民的合法权益，防止和化解可能发生的矛盾和纠纷。 6 坚持深入细致的帮扶和思
46、想政治工作，把讲道理和办实事结合起来，把鼓励识大体、顾大局的精神和消除移民的顾虑，帮助移民解决实际困难结合起来。,四、我国水利水电工程移民安置的经验,中国水库移民数量在世界上最多，移民安置工作最大，经过数十年的探索总结，已取得一套成功的经验。集中体现在近期的几宗大型移民安置工程中。如小浪底工程和广东飞来峡水库是两个不同安置模式的成功典型。 1、小浪底水库的主要经验 小浪底移民安置虽然与三峡移民在淹没特点和自然环境方面有较大的差别，但开发性移民方针和主要政策基本一致。小浪底移民的主要特点包括：, 坚持开发性移民方针。非自愿性移民不是单纯的征地搬迁，而是库区开发的机遇。移民安置规划要纳入地方经济发
47、展规划；充分分析各种制约库区社会经济发展的因素，根据当地资源、自然条件、移民本身的社会经济状况，制定符合实际、因地制宜的移民发展战略，经济可行的开发项目和生产措施，使移民生活尽快达到、逐步超过原来水平，移民社区与当地经济同步发展。 农业移民安置应坚持大农业安置为主，以土地为依托，充分保证农业安置人口基本口粮田，同时大力发展林牧及工、副业；并尽量减少对区非移民的影响，帮助他们利用好征地补偿费，搞好生产开发项目，共同发展。选择有投资有保障、劳动密集型、有资源、有市场、效益好、愿意安置移民的企业。, 整个移民安置过程，十分重视移民参与。 移民失去原来的家园和财产，面临重建家园、生产和社会组织的挑战，
48、往往在生理、心理和社会文化方面承受很大的压力。移民安置过程中，了解、考虑和帮助调整移民的精神的状况，有助于提高移民社会的适应性，获得移民的配合支持。据小浪底移民管理单位对移民和安置区的社会、经济、心理调查，在移民中有35%的群众积极要求搬迁，主要是2030岁的年轻人或偏僻贫困山区的人群，希望以次改善生活生产条件；但大多数移民希望成建制地搬迁，十分担心插队安置。开始的时候，有60的移民内心不愿意搬迁，主要是原来条件较好的人群，担心生活下降，补偿不到位，有恐惧感；经过细致、耐心的工作和移民实施的事实，才使大部分人打消了顾虑。迁入区约有2/3的人愿意接受移民，借此改善基础设施和发展二、三产业，提高收
49、入。,注重移民安置过程的监测和评价。这是国际资助组织通常的做法，小浪底成立专门的移民监测评估组织，由独立的、客观的单位担任具体监测评估，直接向世行报告。移民监测评估包括移民工程质量、社会环境、自然环境移民进度等。,2、 飞来峡移民经验,（一）离乡不离土、城乡联动安置模式所谓库区农村移民城乡联动安置模式，就是在充分考虑移民环境容量的基础上，把解决移民的生产、生活问题与城乡一体化要求结合起来，将较多的移民相对集中地安置到集镇的方式。, 减少了库区后靠安置的压力，缓解征地压力，减少荒地开垦。 移民可耕种水库淹没后的少量剩余耕地，生产农副产品，为集镇农产品企业提供加工原材料。, 依靠集镇，利用移民资金发展第三产业，发展库区河网养殖业，发展农副产品加工、批发、销售工作，并形成产、供，销一条龙服务体系；利用紧靠经济发达的珠江三角洲地区的优势，剩余劳动力，出外打工。 库区的各级政府不失时机地抓住了库区移民搬迁的机遇，以飞来峡工程为契机，加大了库区集镇建设的力度，从而大大提高了飞来峡库区的城镇化水平，以小城镇经济的发展，带动库区经济，库区经济的发展又促进了小城镇的发展和壮大。两者已产生了良性的联动、互动效应。,
