1、农村合作医疗制度,08级劳动与社会保障,全国8.14 亿人参加新农合 参合率逾九成,从12月10日卫生部举行的例行新闻发布会上获悉，截至2008年9月30日，全国开展新农合的县（市、区）数达到2729个，参加新农合人口8.14亿，参合率为91.5%；本年度新农合已筹资710.02亿元；前三季度，全国累计受益近3.7亿人次。,导论,从8.14亿农民参加新型农村合作医疗谈起为什么要让人人享有基本医疗卫生服务,案例：只有小学文化水平的重庆市江津区的徐云贵老人，写下平生第一篇散文，歌颂新型农村合作医疗制度。,人人享有基本医疗卫生服务 十七大报告,什么是人人享有基本医疗卫生服务？ 绿洲效应 大数定律深度
2、阅读：温家宝：政府工作报告，人民出版社2008年3月版。相关链接：陈竺、高强：走中国特色卫生改革发展道路 使人人享有基本医疗卫生服务，求是2008年第1期,1958-1998年中国农村人口 合作医疗覆盖率,年 度,第一讲 农村合作医疗制度的历史沿革,一、农村合作医疗制度的建立和发展 （一）基本情况人民公社时期的合作医疗，由每个大队的赤脚医生提供医疗服务，他们的报酬来自“工分”，物质资源来自大队的收入，同时用大队的土地种药材。农民看病基本免费或免费，但到外地及公社看病要自费，仅保障较轻的疾病，也提供计划免疫等服务。 中国农村合作医疗之父_1.MPG,二、合作医疗在全国范围内大部解体,（一）基本情
3、况随着农村家庭承包责任制的实行，很多地方的集体经济基本解体，合作医疗失去物质基础，同时因为农村经济的发展，小病不必要统筹解决，所以大部分地区合作医疗逐渐消亡。,在少数经济发达的地方合作医疗得到发展，特点是统筹的范围扩大，保障的范围也开始涉及到大病。,(二)合作医疗难以发展壮大的原因,1.分析之一: 首先,大环境因素; 其次,卫生服务需求因素; 第三,医疗服务因素; 第四,政府的原因,2.分析之二:制度问题3.乡镇卫生院的发展思路4.最活跃因素:农村卫生人力资源,（二）分析大部分地区合作医疗消失的原因是小病不需要保，还有就是物质基础削弱。少数地区合作医疗能存在和发展的原因主要是集体经济比较强，同
4、时保障范围扩大。合作医疗消失，农民大病得不到保障，因病致贫的情况经常发生。,三、恢复合作医疗的第一次努力,（一）基本情况20世纪90年代开始，政府开始考虑恢复农村合作医疗，当时的政策是“民办公助”，大多数地区效果不佳，但有少数地区取得很不错的成绩，主要经验是地方财政出资比较多，地方政府成为组织者，保障范围也转向保大病的方向，统筹范围扩大。,（二）分析这阶段的合作医疗只有少数地区能够搞起来，但是提供了宝贵的经验，意义非常大，而且说明，在经济不发达的地区也能搞农村合作医疗。,四、建立农村新型合作医疗制度,（一）基本情况21世纪初，中央开始大力推广以保大病为主的新型农村合作医疗，提出统筹的范围要扩大
5、到县区为单位，政府为组织者，农民、集体、地方财政和中央财政共同筹集资金，中央和地方财政对农村合作医疗的资金支持力度明显加大。,（二）分析中央政府对农村合作医疗的重视程度加大，采取主要针对大病，扩大统筹范围，财政资助增加等措施，农民的积极性增加，新型合作医疗才取得了较大的成功。,农村合作医疗将来可能有更大的变化，主要是因为现在农村普遍存在小病拖、大病扛的态度，对此尚无好的对策，而对大病的补偿比例过低。将来可能会采取大部分减免农民医疗费用、稳定医疗机构的医疗费用、采取新政策来提高对农民大病的补偿比例等新措施。,导 言新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体、政府等多方
6、筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。逐步建立、健全新型农村合作医疗制度，是党中央、国务院为切实解决农业、农村、农民问题，统筹城乡、区域和经济、社会协调发展的重大举措，这对于帮助农民提高抵御重大疾病风险的能力，保护广大农民群众的身体健康，促进建设全面小康和构建社会主义和谐社会的宏伟目标，都具有十分重要的意义。,一、新型农村合作医疗制度的历史背景（一）新中国农村卫生工作的成就。从1949年到2003年：农村婴儿死亡率从200/千下降到33.1/千；农村孕产妇死亡率从1500/10万下降到58.2/10万； 传染病发病率从20000/10万下降到 192.2/10万； 农村人口平均期望寿命从
7、1949年的 35岁上升到2000年的69.55岁。,（二）当前农村卫生面临的困难和问题1、卫生基础设施条件较差，医疗卫生服务水平较低；2、农村居民主要健康指标改善幅度缓慢，城乡居民医疗水平差距加大；3、特别是农民群众缺乏有效的医疗保障制度，难以抵御重大疾病风险，有病不医和因病致贫、因病返贫的现象在一些地方突出。,2003年全国卫生服务调查资料显示：城镇人口享有各类医疗保险的人数占49.6%，其中职工基本医疗保险的比例为30.4%，公费医疗为4.0%，劳保医疗为4.6%，大病医疗保险为1.8%。 农村人口中享有各类医疗保险的人数仅占12.6%，其中合作医疗的比例为9.5%，有87.4%的农村人
8、口没有享受任何社会化的医疗保障制度。 农民两周患病未就诊率为45.8%，未就诊人次中属经济原因的占38.6%；患病应住院而未住院率为30.3%，未住院人次中属经济原因的占75.4%。患病人次中有31.4%的采取自我医疗方式。 在农村贫困户中，因疾病损伤导致贫困的为33.4%（1998年为21.6%）。,另有资料表明，2000年：城镇人口期望寿命为75.21岁，农村为69.55岁，差距为5.66岁；农村死亡的儿童中，有34.5%的在死亡前仅接受过门诊治疗，有22.1%的没有到医疗机构做过任何治疗；农村孕产妇死亡率和婴儿死亡率分别是城市的2.6倍和2.7倍。,（三）党中央、国务院十分关心、关注广大
9、农民群众的基本医疗保障问题。1997年1月，中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定（中发19973号）指出，合作医疗对于保证农民获得基本医疗服务、落实预防保健任务、防止因病致贫具有重要作用；提出要积极稳妥地发展和完善合作医疗制度，在政府的组织和领导下，坚持民办公助和自愿参加的原则，实行农民个人投入、集体经济扶持、政府适当支持的办法，逐步提高保障水平和社会化程度，使农民群众真正受益，力争到2000年在农村多数地区建立起各种形式的合作医疗制度。,2001年5月，国务院办公厅下发关于农村卫生改革与发展的指导意见（国办发200139号），提出各级政府要加强对合作医疗的组织领导，按照自愿量力、因地制宜
10、、民办公助和农民个人投入、集体经济扶持、政府适当支持的原则，继续完善和发展合作医疗制度，帮助农民抵御个人和家庭难以承担的大病风险，解决农民因病致贫和因病返贫的问题。2002年10月，中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定（中发200213号）进一步提出，要逐步建立和完善新型合作医疗制度，要求各级政府要积极组织引导，先行试点，总结经验，逐步推广，到2010年基本覆盖农村居民。,2002年10月29日，国务院召开全国农村卫生工作会议，就贯彻党中央、国务院的决定进行了整体部署。之后，国务院办公厅先后下发了关于建立新型农村合作医疗制度的意见（国办发20033号）、关于进一步做好新型农村合作医
11、疗试点工作的指导意见（国办发20043号）、关于做好2004年下半年新型农村合作医疗试点工作的通知（国办函200456号）；国务院于2003年12月和2004年10月2次召开全国新型农村合作医疗试点工作会议，对全国试点工作进行具体部署和指导。,胡锦涛总书记2003年11月20日批示： 这是一件为民、便民、利民的大好事。望加强领导，完善试点，因地制宜，循序渐进，改善服务，造福农民。胡锦涛总书记2004年7月23日批示：农村合作医疗试点工作取得明显进展，受到广大农民的欢迎。但与其它新事物一样，难免有不够完善的地方。望继续加强领导，完善试点，因地制宜，循序渐进，确保健康发展，以造福于亿万农民群众。,
12、温家宝总理2003年11月19日批示：做好新型农村合作医疗试点工作，是加强农村医疗卫生工作的一项重大举措，必须从贯彻“三个代表”重要思想和党的十六届三中全会精神，统筹城乡协调发展、统筹经济与社会协调发展的高度充分认识这项工作的重要意义。做好这项工作，必须加强领导，周密部署，精心组织，狠抓落实；必须从实际出发，因地制宜；必须尊重农民意愿，因势利导；必须积极探索，随时主义总结经验；必须坚持为农民服务，把农民利益摆在第一位。各级党委和政府、各级卫生部门要切实把医疗卫生工作的重点放在农村，加大投入，完善政策，努力探索新形势下建立和完善新型农村合作医疗制度的新路子。,温家宝总理2004年7月21日再次批
13、示：赞成关于农村合作医疗试点工作的总体考虑。建立新型农村合作医疗制度，解决八亿农民的看病问题，直接关系到广大农民的健康和利益，关系农村实现小康宏伟目标。要充分估计改革的艰巨性和复杂性，做好克服困难的思想准备和工作准备。为此，必须加强党和政府的领导，通过扎扎实实的试点工作，摸索和总结出一套切实可行的改革方案；必须坚持实事求是，一切从农村实际出发，照顾不同地区的特点，因地制宜；必须尊重农民的意愿，因势利导，调动农民的积极性，让农民得到实实在在的利益；必须把国家的政策扶持、合作的优势同市场机制结合起来。多年农村改革的实践告诉我们，许多经验和创造来自基层，来自农民，我们要善于发现、总结和提高。,根据党
14、中央、国务院的统一部署，到2004年底，全国有31个省、自治区、直辖市的333个县（市）开展了新型农村合作医疗试点工作，参合农民8040万人，占试点地区农业人口的75.2%。2005年，我省14个试点县市参合作医疗的农民已达到594.8万人，整体参合率为65.2%。吴仪副总理在第二次全国新型农村合作医疗试点工作会议上的讲话中，对全国试点工作的初步成效进行了概括：一是新型农村合作医疗制度的管理和运行机制开始形成；二是试点地区农民就医状况有所改善，医药费用负担有所减轻；三是农村医疗机构服务条件有所改善，医护人员队伍建设有所加强；四是通过试点工作，密切了党群、干群关系，推动和促进了农村的发展。,我省
15、试点工作存在的主要问题： 一是基金运行效益不高。受益度：至7月底，平均费用补偿率24.84%。9个新增试点县市22.16%，比首批5个县市低4.28个百分点。花垣、华容、桑植分别达到39.74%、31.31%、31.05%；澧县、隆回、湘潭、芷江、新田5县在20以下，其中澧县、隆回、湘潭仅为18.73%、18.30%、18.55%。9个新增县市运行7个月，年度住院统筹基金平均使用了31.41%。受益面：新增9县市7个月运行，受益面为2.70%，其中澧县、隆回、新田、耒阳4县市收益度分别仅1.04%、0.67%、0.98%、1.23%。,二是基金管理不规范。基础工作有差距。参合农民登记资料不规范
16、，底子不清，数据不符；数据登记、录入不及时、不完整；未建立台账；有关原始材料未及时整理归档等。补偿审核有差距。规章制度不健全、不落实，审核程序和材料不规范，把关不严，存在多报、少报等问题。有的对定点医疗机构和乡镇合管办授权过大，缺乏有效监控。 门诊账户管理有差距。有的仅凭村医“即生即补”登记名册和数额统计支付报销费用；有的截留门诊账户资金用于抵缴次年农民参合的个人缴费。基金账户管理有差距。有的将所有社保资金存于一个银行账户，无法查清合作医疗基金的进账、划拨情况，难以实施有效监督。,三是定点医疗机构的管理不规范。随着试点的深入，定点医疗机构不规范的服务和收费行为对新型农村合作医疗的不良影响逐步显
17、现，部分县市还出现了极少数定点医疗机构、参合农民恶意套取新型农村合作医疗资金的行为。四是经办机构的内部管理不规范。合作医疗管理体系不健全、力量薄弱的问题比较突出。多数县市经办机构人员和工作经费未正式纳入财政预算，大部分乡镇合管办没有专职人员。全省各级合作医疗管理经办人员都是近二年从各行各业调入的新手，未经过正规系统的培训，其政策水平和业务素质亟待提高。,五是筹资机制不完善。由基层干部上门入户收费的筹资方式，不仅投入人力、精力多，时间周期长，行政成本高，不宜长期采用，而且容易使基层干部产生厌战、厌烦情绪，影响新型农村合作医疗的长久、平稳发展。同时，大量基层干部上门收费，有可能发生政策偏差，甚至出
18、现违纪违规行为，增加了工作上的风险，也给基金安全带来隐患。,二、新型农村合作医疗制度的政策目标（一）建立新型农村合作医疗制度的目的1、农村卫生工作的整体目标。中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定提出，到2010年，要在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度，使农民人人享有初级卫生保健，主要健康指标达到发展中国家的先进水平。,2、实现农民人人享有卫生保健的基本途径。解决农民的基本医疗保健问题，实现农民人人享有初级卫生保健的基本途径是：一方面,要不断改善农村基本医疗保健服务的有效供给，这主要依靠政府加强和完善农村卫生服务
19、网络的硬件建设和队伍建设来解决；另一方面，要努力提高农民对基本医疗保健服务的有效利用，这需要通过建立一种适应我国农村经济社会发展水平的医疗保障制度来实现。,3、实行新型农村合作医疗制度的目的。实行新型农村合作医疗制度的根本目的，是要为农民建立起一种基本医疗保障机制，帮助农民减轻医药费用负担，从而提高农村医疗保健服务的可及性与公平性，使农民群众能及时享有基本医疗保健服务，缓解因病致贫和因病返贫。服务的可及性，是指农民群众在需要时，可以及时获得基本医疗保健服务。服务的可及性与服务网络的功能、布局和农民群众购买、利用服务的能力密切相关。服务的公平性，是指农民在基本医疗保健方面，是否享有平等的权力和权
20、益。公平性需要通过政府实行一定的政策来保障。,（二）新型农村合作医疗制度的政策目标中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定指出，各级政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决农民因患传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、返贫问题；农村合作医疗制度应当与当地经济社会发展水平、农民经济承受能力和医疗费用需要相适应，坚持自愿原则，反对强迫命令，实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。根据决定提出的目标和要求，新型农村合作医疗制度的政策目标可以表述为以下几个方面：,1、新型农村合作医疗制度应当有助于解决农民因患大病而出现的因病致贫、因病返贫问题。应当
21、突出以大病补偿为主，所筹资金主要用于大病统筹。但“为主”不等于“全部”，不排斥根据实际对“小病”也给予适当的费用补偿。规定的补偿办法、标准等，能在一定程度上起到帮助农民缓解因病致贫、因病返贫的作用。不恰当地紧缩补偿责任范围、拔高起付线、降低补偿比例的作法，都不符合这一政策目标。实践中，可以将大病定义为住院治疗的疾病。但要注意，大病不一定都住院治疗。从决定和政策目标的原意，还应当将一些难以长期住院、但需要长期门诊治疗的严重慢性疾病，如重要脏器的慢性功能衰竭等，纳入大病补偿的范畴。,2、新型农村合作医疗制度应当有助于促进基本医疗保健服务的可及和公平。合作医疗的筹资、补偿等具体规定，对医疗保健服务服
22、务的公平性有直接影响。例如：困难人群可能无力缴费而不能参加合作医疗，不能享受政府的扶持政策和基本医疗保健服务；部分参合农民可能因无力承担自付费用而放弃参合后的权益；有的规定本身不合理，造成参合农民权利上的不平等，等等。合作医疗要促进基本医疗保健服务的公平，既要在规定参合农民的权益上坚持平等，也要在制定相关政策时充分考虑大多数农民的实际，还要通过政府的特殊资助政策帮助困难人群参加合作医疗，使尽可能多的农民能及时享有基本医疗保健服务，促进公平。,新型农村合作医疗制度要促进农民对基本医疗保健服务的可及程度，必须从利民、便民出发，合理布局定点医疗机构，方便农民就医；同时，还要加强定点医疗机构的能力建设
23、，使其具备必要的服务能力和条件，能满足参合农民的基本医疗保健需求。基本医疗保健服务的可及与公平是密切相连的，公平包含可及，可及促进公平。,3、新型农村合作医疗制度应当与社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平相适应。社会保障制度是市场经济体制基本框架的重要组成部分。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障等等。党的十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定提出：社会保障政策要统一，管理要法制化；社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应；城乡居民的社会保障办法应有区别；提倡社会互助；按照社会保障的
24、不同类型确定其资金来源和保障方式。同时明确提出，要发展和完善农村合作医疗制度。,新型农村合作医疗制度是多层次社会保障体系的一个重要组成部分。现阶段的新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，本身就是建立和完善社会主义市场经济体制的要求。新型农村合作医疗制度对最终建立起农村社会化的基本医疗保险制度是十分积极、有益的探索，应当在中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定的指引下，深入探索和科学制定自己的相关政策、管理规定和实施办法，以适应社会主义市场经济体制的基本要求。,新型农村合作医疗制度的相关政策、筹资水
25、平、保障水平要与经济社会发展水平相适应。新型农村合作医疗制度的个人缴费水平、政府资助水平要与地方农民收入和政府财政收入水平相适应。过低将影响合作医疗制度的保障水平，但也不能超出农民和财政的承受能力。新型农村合作医疗的保障水平要与地方经济、社会和卫生事业的发展水平相适应。过低的保障水平是不恰当的，不仅不能发挥合作医疗的积极作用，同时还将对合作医疗的发展带来影响。因而应当合理确定补偿范围、补偿的起付线和补偿比例，寻求和实现筹资水平、保障水平、经济社会发展水平之间的平衡和统一。,社会主义市场经济体制的完善和农村经济社会的发展，是一个没有终结的动态过程。与其相适应，新型农村合作医疗制度的有关政策也应当
26、坚持适时进行调整与完善，特别是筹资水平、保障水平，应当随着农村经济、社会的发展而适时、适度地逐步调整、逐步提高，以满足农民不断增长的基本医疗保健服务需要。,4、新型农村合作医疗制度应当可持续发展。可持续发展是合作医疗制度明确的政策目标。合作医疗制度的相关政策、规定、办法本身是可以持久的。这就要求它们必须符合国家有关法律、法规、方针与宏观政策的要求，符合地方经济社会发展水平和广大农民群众的意愿，具有确切的可行性和可操作性。合作医疗制度产生的社会效应与结果应当能够促进和实现自身可持续发展的目标。这就要求制度的实施能够使农民获得实实在在的好处，尽最大可能地帮助他们缓解因病致贫、因病返贫，从而得到广大
27、农民群众的衷心支持和拥护。,三、新型农村合作医疗制度的指导原则（一）积极稳妥的原则。积极，是对合作医疗的思想认识、工作态度、工作目标要十分积极，工作措施要十分有力。建立新型农村合作医疗制度是党中央、国务院的重要决策，事关农民群众的切身利益和经济社会协调发展的大局。贯彻这一决策，必须高度统一思想认识，坚定信心，坚决克服一切犹疑、徘徊、观望情绪，采取积极、扎实、有力的工作措施，不断推进新型农村合作医疗制度的实施，从而尽最大可能地惠及广大农民群众，实现预期的目标。,稳妥，是指具体的思想方法、工作方法，必须符合党中央、国务院明确的方针、政策和指导原则，不能违背这些方针、政策、原则，简单粗放，强迫命令，
28、急于求成。新型农村合作医疗制度涉及面广、政策性强、制约因素多，作为一种制度创新，还没有成熟的经验与模式。因此，在具体实践中，必须高度重视和充分认识这项工作的艰巨性、复杂性，坚持既积极、又稳妥的原则，制定的工作目标和政策、措施要切合实际、切实可行。在一些地方的试点中工作中，出现下指标、赶进度，向基层干部搞任务包干，不经农民同意垫资代缴和弄虚作假等等。这些做法，轻则欲速不达，不能达到推进新型农村合作医疗制度建设的目的；重则贻害无穷，再次失去农民群众的信任，彻底毁掉合作医疗。,积极与稳妥是相互统一、相辅相成的。离开稳妥片面强调“积极”，很容易出现思想方法与工作方法上的简单化和冒进；离开积极只讲“稳妥
29、”，则必然导致思想上、工作上的裹足不前，落后于形势和群众的要求。只有坚决贯彻既积极、 又稳妥的原则，才能克服一切犹疑、 观望和急于求成的倾向与做法，推 进新型农村合作医疗制度的健康发 展。,（二）农民自愿的原则。要办好农村的事，必须尊重农民的意愿，把农民的积极性调动起来；靠强迫农民办的事，都难以成功，也不会持久。农民群众是新型农村合作医疗的参加者、受益者，也是办好合作医疗的主要依靠力量。只有坚持和实现了农民群众自觉自愿参加，新型农村合作医疗制度才会有扎实的群众基础和长久的生命力；没有农民群众的自愿参加，也就不可能有新型农村合作医疗制度的成功，更不能实现其健康和可持续发展。,1、农民自愿参加新型
30、农村合作医疗的思想基础：对新型农村合作医疗制度目的、意义、政策的充分了解，特别是对党中央、国务院和省委、省政府支持、扶持政策的充分了解。对本地合作医疗具体实施方案的充分了解，特别是对具体筹资标准、补偿办法、就医办法和监管办法的充分了解。在对上述问题充分了解的基础上，通过耳闻目见，看到政策兑现，真正相信参加新型农村合作医疗制度确实能给他们实实在在带来好处。具有一定的健康意识和互助共济意识。,2、坚持农民自愿原则必须做到以下几点：要有一个科学和利民、便民的实施方案，从政策和制度上保证参合农民能够得到实实在在的好处。要坚持开展广泛、深入、持久的宣传、教育。用农民听得清、弄得懂、看得明白的语言和材料，
31、讲清楚合作医疗的目的、意义，党和政府的具体扶持政策，本地合作医疗的实施办法等。已经开展新型农村合作医疗的地方，尤其要把经常性的宣传作为一项工作制度，要认真落实费用补偿支付的三级公开制度，在媒体定期宣传、报道新型农村合作医疗帮助参合农民排忧解难的生动事例，通过耳濡目染、潜移默化的作用，不断扩大新型农村合作医疗制度在群众中的影响。,要加强和规范新型农村合作医疗制度的监管，包括对经办机构、定点医疗机构的监管和参合农民的管理，确保实施方案和相关政策兑现，逐步提高新型农村合作医疗制度在农民群众中的诚信度，影响、引导农民群众自愿参加新型农村合作医疗。坚决戒除一切违背农民意愿的倾向与做法，禁止在农民不知情、
32、未同意的情况下垫资代缴合作医疗费，严禁强迫农民新型农村参加合作医疗。,（三）结合实际的原则。1、要结合新型农村合作医疗政策目标的实际。实现政策目标是合作医疗工作的最大实际。制定政策和实施方案，都应当服从和服务于合作医疗的政策目标，应当有利于尽最大可能地实现政策目标。因起付线偏高，封顶线和补偿比例偏低，除外责任过宽，导致资金沉淀较多；不重视资助贫困农民参加合作医疗；管理制度只突出管理方的需要和方便，忽视了群众的方便；用行政手段代替广泛深入的宣传发动，导致违背农民意愿的垫资代缴，等等。这些都不符合新型农村合作医疗的指导原则，所产生的后果也必然背离合作医疗的政策目标，影响合作医疗的效益及其持久发展，
33、都是不适宜、不可取的。,2、要结合新型农村合作医疗自身规律与矛盾的实际。（1）新型农村合作医疗制度具有保险制度的一般规律与特征。例如：保险的基本职能。筹措、建立保险基金，补偿经济损失。保险的基本作用。其一，担负着国家所承担范围之外的补偿损失的作用。其二，将难以预料的损失化为被保险人固定的、小量的保险费支出，使企业能持续经营，使人民生活能得到足够保障。其三，管理危险，减少灾害、事故的发生，减轻灾害、事故给被保险人造成的后果。,可保危险。通常情况下，可保危险必须具有以下条件：一是，危险不是投机性的，即只能是仅有损失机会并无获利机会的危险。二是，危险必须是偶然性的，即有可能发生，但具有不可预知性。三
34、是，危险必须是大量标的均有遭受损失的可能（大数法则）。四是，危险必须是意外的，即并非必然，也不是被保险人的故意行为所引起的。五是，危险应有发生较大损失的可能性。危险与损失的概率论。保险费率的大小，以危险损失概率的大小为依据。而对危险来说，保险人承保的危险单位越多，它的经验对预测将来就愈较精确，即通常所说的大数法则是科学保险的数理基础。,（2）新型农村合作医疗制度自身的一些基本特征与矛盾。例如：新型农村合作医疗制度具有合作和互助共济的性质。因此，既需要政府的组织、引导和支持，又需要参合农民的个人缴费。必须坚持农民自愿的原则。这是新型农村合作医疗制度的性质决定的，一方面使得宣传、教育成为开展新型农
35、村合作医疗的关键性措施，另一方面增加了实际参合农民人数的不确定性、对象的不稳定性，既存在着与保险“大数法则”不一致的风险，又加大了工作与管理的难度。,涉及的人群大，而人均拥有的基金水平底。这是社会主义初级阶段的国情、省情决定的。涉及人群大，则管理的信息量、工作量大，因而必须借助计算机这个现代化的管理工具。人均基金水平低，则应当坚持以大病补偿为主，并且注意收支平衡，保障适度。作为一项制度创新，目前还没有现成的经验和模式。所以，开展新型农村合作医疗有一个不断探索、不断完善的过程，也决定了新型农村合作医疗制度的相关政策、措施和各地的实施方案需要在实践中根据实际逐步调整和完善。现阶段还没有一支高素质的
36、职业化、专业化的管理队伍。因此加强培训、指导是当前的一项重要任务。,3、要紧密结合地方的具体实际。现实中，各地的经济社会发展和群众的生活水平不一致，人们的思想认识水平不一致，卫生事业的发展状况不一致，工作中遇到的情况和问题也不尽相同，这些都与新型农村合作医疗的开展密切相关。在实践中，各地应当从各自具体实际情况出发，做到实事求是，科学制定本地开展新型农村合作医疗的具体政策和措施，切忌生搬硬套外地的经验和做法。,四、新型农村合作医疗制度的相关政策。根据国务院的有关文件，新型农村合作医疗制度的政策可以概括地表述为：政府组织领导，农民自愿参加，多方筹集资金，大病统筹为主，县为单位统筹，基金封闭运行。（
37、一）政府组织，领导。在开展新型农村合作医疗的工作中，政府承担着领导、组织、引导、支持、管理等具体职责。这里的“政府”，包括各级人民政府及其组成部门。,1、政府的主要责任：各级地方人民政府要努力确保党中央、国务院关于合作医疗的政策目标、指导原则、方针政策在本地区的贯彻落实。其责任主要在以下几个方面：（1）组织领导。主要包括，制定合作医疗制度的发展目标，把它纳入经济社会发展规划，组织实施；制定合作医疗的具体政策、措施和实施办法，并组织落实；建立组织协调机制，组织、协调和督促政府各有关部门、单位共同做好合作医疗工作；把握全局，及时研究解决工作中出现的有关问题。（2）宣传引导。制定宣传发动工作方案，组
38、织人力、财力、物力资源，深入广泛地做好对农民的宣传、教育、动员工作，组织、引导尽可能多的农民群众自愿参加合作医疗。,（3）政策支持。落实上级党委、政府关于新型农村合作医疗制度的政策；制定、落实本地区的具体政策及措施；从实际出发，保障开展新型农村合作医疗工作的经费、人员和工作条件。（4）筹集资金。按政策落实本级财政的补助资金。负责做好参合农民个人缴费的筹资与管理工作。（5）管理监督。建立健全管理组织、监督组织和经办机构，完善监督、管理机制，采取有效措施，确保基金及时足额到位与安全，保障新型农村合作医疗制度的健康运行和可持续发展。,2、卫生行政部门的主要责任：作为业务主管部门，要履行主管的责任。（
39、1）当好参谋。当好党委、政府的参谋。搞好调查研究，为党委、政府制定有关目标、政策、措施和实施办法，提出可行的建议意见；及时掌握、分析、报告工作开展和合作医疗的运行情况，客观反映存在的问题，提出解决问题的建议意见和办法，供党委、政府参考。当好上级卫生行政部门的参谋。及时上报有关信息，客观反映工作的实际情况和问题，提出完善政策、措施和改进工作的意见与建议。为相关部门工作提出建议意见。站在全局的立场上，主动就相关部门如何配合做好新型农村合作医疗工作，提出意见和建议。,（2）搞好协调。开展新型农村合作医疗工作需要多部门的合作。除了政府要组织、督促、协调各有关部门各司其职、各负其责和密切配合外，卫生行政
40、部门作为主管部门，也应当重视并主动搞好协调工作，主要包括与财政、民政、审计、纪检监察部门的协调，与基金代理银行的协调，与下 级政府的协调。协调工作的 重点，是要保证新型农村 合作医疗制度的目标、 政策、原则和措施的 落实。,（3）规范管理。这是各级卫生行政部门的主要责任。合作医疗的内部管理，是指对其运行过程实施的全程管理，主要包括对基金流转过程，对经办机构、定点医疗机构、参合农民三方与基金流转相关的行为过程的各个环节的管理。要规范内部管理，健全制度是根本，有效监督是关键。对经办机构的管理。组织、督促、指导经办机构制定和不断完善办事规则、程序、制度和工作人员的岗位职责，并组织落实；对经办机构的工
41、作情况，特别是规章制度、岗位职责的执行情况进行有效监管，及时发现、纠正和处理各种违规行为；加强经办机构管理能力建设，积极争取政府和有关部门的重视，努力落实人员编制与各项经费，改善工作条件，开展人员培训，及时解决经办机构在工作中遇到的困难和问题。,对定点医疗机构的管理。组织制定和实施定点医疗机构的标准、行为规范和管理办法；对定点医疗机构的相关行为进行评价、监管，重点控制不合理的检查、用药和收费，及时发现、纠正、处理各种违规行为；加强定点医疗机构医疗保健服务能力建设和医疗服务质量的管理，适应新型农村合作医疗制度和农民群众的需要。对参合农民的管理。在坚持便民利民的前提下，组织制定参合农民的管理规定，
42、明确参合农民的权利、义务和责任，由经办机构和定点医疗机构实施管理和监督。对弄虚作假、套取新型农村合作医疗资金的，由经办机构、定点医疗机构按规定处理。,对基金的管理与监测。在制定实施方案前，负责组织基线调查、费用测算，提出基金使用方案草案。合作医疗制度启动运行后，定期对基金收支、补偿、节余等资金活动情况，定点医疗机构的诊疗费用情况，参合农民的就诊机构分布及其受益面、受益度等等，一一进行分析，对基金风险进行预测，对与预期明显不符的异常情况分析和找出其主要原因，适时进行有效干预，确保基金安全和合作医疗制度的健康运行。在实际工作中，各级卫生行政部门的责任不尽相同。省、市州卫生行政部门要对全省或本市州新
43、型农村合作医疗工作实施管理与指导；县市区卫生行政部门主要承担具体的经办与管理责任。,3、财政部门的主要责任：（1）在规定的基金代理银行开设基金专用帐户，负责基金专户的管理，直接对专户内基金的安全负责；（2）按政策足额预算安排好本级财政新型农村合作医疗的补助经费，并负责将本级财政补助经费、上级财政下拨的补助经费、参合农民的个缴资金等，及时转入新型农村合作医疗的基金专户；（3）按规定及时审批县级经办机构提交的基金使用计划和支付申请，办理支付手续，并对基金使用情况进行监督、检查；（4）按政策预算安排经办机构的人员经费和工作经费，保证经办机构的正常运转。,4、民政部门的主要责任：（1）组织实施农村医疗
44、救助制度，在开展新型农村合作医疗的地区，资助医疗救助对象缴纳个人应负担的全部或部分资金，参加当地新型农村合作医疗；对因患大病经合作医疗补助后个人负担医疗费用过高、影响家庭基本生活的，再给予适当的医疗救助。（2）配合卫生行政部门，把新型农村合作医疗支付情况作为村务公开的重要 内容之一，定期张榜公布。,5、其它部门的责任：发展改革部门负责把新型农村合作医疗制度纳入地方经济社会发展规划，促进与经济社会的协调发展，推动加强农村卫生基础设施建设。审计部门负责把新型农村合作医疗基金的收支和管理情况纳入年度审计计划，定期予以专项审计并公开审计结果；宣传部门负责组织新闻媒体，做好经常性的宣传报道工作；食品药品
45、监管部门负责加强农村药品质量的监管，保证农民用药有效、安全；其它有关部门都要结合本部门工作和职责，支持新型农村合作医疗的开展。,（二）农民自愿参加。坚持农民自愿参加，是刚性规定。执行这一政策规定，应当做到“四不”：不规定农民参合率的强制指标；不向基层干部搞任务摊派；不强迫基层干部、单位、任何个人代缴资金；不以任何形式强迫农民缴费参加合作医疗。坚持农民自愿并不是坐视不管，而是要通过加强宣传、教育、组织、引导，在提高农民认识与认同程度的基础上，使尽可能多的农民自愿参加合作医疗。对贫困农民家庭，要通过医疗救助制度资助他们参加合作医疗。实际工作中，采取农户以家庭为单位参加合作医疗的作法，符合“可保危险
46、”的要求，不违背农民自愿原则和政策。,（三）多方筹集资金。新型农村合作医疗制度实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资政策。1、参合农民个人缴费。（1）缴费标准。国务院的文件规定，原则上农民个人每年每人缴费不低于10元；经济发达地区可在农民自愿的基础上，根据农民收入水平及实际需要相应提高缴费标准。省委、省政府湘发20033号文件规定：贫困县市农民个人年缴费原则上不低于10元，其它县市不低于20元。2004年根据实际调整：对非贫困县市不设立家庭门诊帐户的，可以按不低于10元的标准筹资。,（2）参合农民缴费工作应注意的问题：应当以户为单位参加并缴费。这是可保危险和危险与损失概率论的要求。应
47、当规定缴费的时间与期限。截止时间应在运行年度启动前（每年12月31日）；一般不要在运行年度中途登记参合和缴费。应当明确具体的缴费办法。可以在农民自愿参加并签名、同意的前提下，由财税部门或者委托信用社一次性代收；可以结合进村入户宣传动员，由指定的基层干部上门代收；也可以采取符合农民意愿的其它缴费办法。各种办法都必须做到农民自愿、资金安全、手续健全、责任清楚，都必须开具省级财税部门统一印制的专用收据。必须将所收资金及时转存县合作医疗基金帐户。任何部门、单位和个人都不得截留和挪用。,2、政府给予资助。（1）对参合农民给予补助。补助标准。中央有关文件规定：中央财政对中西部地区除市区以外的参合农民每年按
48、人均10元安排补助资金；地方财政的补助每年不低于人均10元，补助标准和各级财政的负担比例由省级人民政府确定。我省政策规定：省市县三级财政对参合农民每年每人的补助经费不低于10元，三级总体上按4：3：3 的比例配套，对贫困县市区按5：3：2的比例配套。2005年8月10日，国务院常务会议研究决定，中央财政对参合农民的年人均补助增加到20元，同时将中西部地区农业人口占多数的市辖区纳入中央财政补助范围；要求地方财政要相应增加补助。,补助资金的拨付。各级财政的补助资金按照“自下而上”的程序，逐级审核、拨付。即：县级财政按政策规定标准和实际参合人数，在申报上级财政补助资金之前，将本级财政的补助资金及时拨
49、入基金专户。市（州）、省、中央财政在核实实际参合人数和基金专户中农民个人缴费、下级财政补助资金相符后，由下而上逐级下拨本级财政补助资金，最后由县级财政负责及时转入新型农村合作 医疗基金专户。实际参合人数 与基金帐户中参合农民个人缴 费、地方财政补助资金不符的， 上级财政将核减补助资金。,（2）资助贫困农民参加新型农村合作医疗。在实施合作医疗的地区，通过医疗救助制度，资助医疗救助对象缴纳个人应负担的全部或部分资金，参加当地合作医疗，享受合作医疗待遇；因患大病经合作医疗补助后个人负担医疗费用过高、影响家庭基本生活的，再给予适当的医疗救助。农村医疗救助制度资助贫困农民参加合作医疗应当注意做到“全员、全额”，即：资助所有符合医疗救助条件的贫困农民参加新型农村合作医疗；人均资助资金与个人补缴资金之和，应当与参合农民个人缴纳资金的政策标准一致。不能采用由合作医疗对贫困人群“减免”个人缴费的方式，变相加重其他参合农民的负担，侵害他们的权利。,3、集体经济扶持。鼓励有条件的乡村集体经济组织对本地新型农村合作医疗给予资金扶持，可以具体资助本地农民参加新型农村合作医疗，也可以直接捐赠给新型农村合作医疗基金。具体办法由县市区政府确定。4、其它渠道筹资。鼓励社会法人、自然人资助农民参加新型农村合作医疗，或者直接向新型农村合作医疗基金捐赠。,
