1、“非典”以来我国公共卫生政策的改善和发展作者：来丽锋 文章来源：本站原创 点击数： 210 更新时间： 2010-2-17 12:26:05“非典”以来我国公共卫生政策的改善和发展（山东政法学院 来丽锋）摘要 “非典”给我国的公共卫生政策带来了重建和重新地反思。在“非典”的冲击下 20 世纪 90 年代以来我国政府公共卫生服务职能缺失和公共卫生政策的积弊凸现。面对这些积弊，我国的公共卫生政策在政策制定的指导理念、政策价值趋向、政策执行等方面进行了改善和发展。关键词公共卫生政策 “非典” 一“非典”给公共卫生政策敲响了警钟2002 年末 2003 年初，一场突如其来的“非典”袭击了中国以及世界的
2、许多国家，面对这场灾难，我国公共卫生的积弊凸现： （一）政府的公共卫生服务职能的缺失。我国公共卫生服务职能的缺失与以下因素有高度的相关性。首先是公共卫生服务应急反应机制的缺失，卫生防疫体系的脆弱。我国的大多数地区“非典”前没有建立突发事件应急机制。“非典”爆发后，建立与未建立应急反应体制的地区有着明显的区别，深圳和北京面对“非典”的表现可以看出我国公共卫生应急体制建立之必要和我国公共卫生应急体制之缺失。深圳市在 1998 年制定了深圳市处置突发事件工作总预案，并设立了专门的政府职能部门来负责处理，该预案还对突发事件处置的启动和实施以及善后工作做了详细的规定。该方案的实施，使深圳市在处置“非典”
3、事件时显示出了该预案的极大的优越性，有效的控制了“非典”疫情在深圳的传播和扩散。而北京市面对“非典”的传播，没有有效的控制与预防导致了“非典”北京的迅速蔓延，主要的原因是北京没有建立公共卫生应急体制，导致了“非典”的大规模的爆发。其次是各级地方政府对政策的误读导致卫生政策的得不到真正的贯彻。改革开放以来我国在公共卫生领域方面存在着一些误区，王绍光认为我国公共卫生职能的失灵与我国在改革开放总体思路中的两种迷信有关：一是对经济增长的迷信，认为经济发展了就会带来公共福利的改善。而我国的公共卫生状况却令人担忧。二是对市场的迷信，改革开放以来，我国对卫生事业进行了改革，把医疗卫生事业逐步的推向市场，引入
4、竞争机制，但是公共卫生领域充满了市场失灵，导致我国的卫生事业出现了“重医疗，轻预防”和卫生保健的严重不公平。1 （二）公共卫生政策的积弊的后果显现，公共卫生不平等凸显，表现在： 首先是地区差距。地区差距主要是由于我国的财政体制决定的，我国的卫生事业的费用主要是由地方政府财政支出的，中央财政支出只占一小部分。这就决定了经济发达的省份对卫生事业的支出费用高，经济落后的地区的卫生支出的费用自然低了，逐年的累加导致了地区间医疗卫生的差距逐年拉大。 其次是城乡差距 ：公共卫生资源配置不合理。我国公共卫生资源的配置重城市轻乡村，卫生资源的分配城乡差距悬殊。主要表现：第一是公共卫生事业费用配置不合理。分配到
5、城镇的卫生事业费的比例大大高于分配到农村的卫生事业费，城乡卫生事业费用的配置是“四六开”。 2第二是卫生事业费用城乡分配比例的失调导致了城乡公共卫生设施资源的差距。以城乡每千口人的床位数和卫生技术人员数为例乡村每千口床位数从 1975 年至 1998 年一直低与 0.9 张，而城市一直在 5 张以上，是乡村的 5 倍多，卫生技术人员的比重城市也是乡村的 5 倍左右。 第三是医疗卫生的保障差距明显。政府和企业为城市的居民提供了大量形式多样的医疗保障，在城市基本上建立了比较完善的医疗保障体系；而在农村医疗保障是很薄弱的，据1998 年国家卫生服务调查显示截至到 1998 年 87.3的农村居民还是
6、自费医疗，从而可以说绝大多数的农村居民没有社会医疗保障。【3】 （三）公共卫生的政府投入不足，而且政府的投入占财政支出的比重自六五时期以来连年下降： 首先，我国的卫生总费用占 GDP 的比重与其他国家相比偏低：低于发达国家和发展中国家的平均水平。我国的卫生支出也低于亚洲其他国家，如印度（见表 3） 表 3 中国卫生总费用占 GDP 百分比过低【4】 资料来源：领导决策信息 2003 年 其次，更为令人担忧的是自六五时期以来国家对公共卫生事业费的投入占财政支出的比重连年下降。不但如此，卫生事业费用占科教文卫事业费的比例也是连年下降。而且下降的幅度之大，速度之快令人吃惊。卫生事业费用随着我国经济和
7、财政收入的快速增加，反而逐年减少，这在世界上来说也是一个很大的悖论。二 反思中我国公共卫生政策的改善与发展政府在“非典”后对公共卫生政策进行了反思，我国的公共卫生政策发生了重大转变： （一）公共卫生政策制定的指导理念发生了根本的转变，由原来的重市场和经济的发展，转变为以人为本、以生命为本的建立和谐社会的指导理念。这是与我国大的政策环境有着高度的相关性。党的十六大提出了“立党为公，执政为民”的理念，党的十六届三中全会提出了“五个统筹”，党的十六届三中全会中提出要建立和谐社会的思想，把保护人权写入宪法，这些大的政策都促进社会的全面和谐发展。而关系到人民健康和生命的公共卫生政策制定的指导理念也在这些
8、大的政策环境下发生了变化。政策理念的变化主要体现在如下政策执行的措施及实施的效果上：1，加强了政府的公共卫生服务职能，特别是应急体制的建立。在突发公共卫生事件应急条例中明确规定，突发公共卫生事件发生后，如果发生隐瞒、缓报、谎报的事件，相关责任人和政府主要领导人不但要给予行政处分，还有可能被依法追究刑事责任。条例规定，危机爆发后，卫生部门的权限将会扩大。这就加强了政府的公共卫生职能和责任。同时，在 2003 年国务院批准了突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划，对于规划中的建设项目温家宝在十届全国人大三次会议的政府工作报告中指出在 2004 年中“以建设全国疾病预防控制体系和突发公共卫生事件医疗救
9、治体系为重点，加快公共卫生事业发展。1410 个县级和 250 个省、市（地）级疾病预防控制中心基本建成，290 所紧急救援中心陆续开工。加强对重大疾病的防治工作。重视农村卫生设施建设，稳步进行新型农村合作医疗制度试点。采取果断措施，及时遏制高致病性禽流感疫情蔓延。” 据报告看来规划中的建设要求已经基本完成，我国的公共卫生应急体制已经初步建立。2，加强卫生政策的制定的科学性和宣传的及时性和透明性。如 2004 年初禽流感在我国开始迅速的传播，中央在政策的制定上充分发挥专家的作用，是应对禽流感的政策更加科学可行。同时动员广大的人民群众来预防禽流感的传播和扑灭工作，很快就控制了禽流感的传播，两个月
10、后禽流感基本上被消灭了。 3，政策法规的不断健全，公共卫生服务信息网络化建设进一步加强。中华人民共和国传染病防治法突发公共卫生应急条例的出台，卫生行政许可管理办法于 2004 年 7 月 23 通过，开始实施为我国的公共卫生法制化打下了坚实的基础；2003 年出台了2003-2010 年全国卫生信息化发展纲要，纲要中明确提出要统一信息化的标准，信息化的建设的安全，信息化建设要因地制宜。这一纲要给公共卫生信息化提供了规划和指导；“非典”发生后各地建立“非典”疫情的直报系统全国 31 个省市建立 11157 个“非典”疫情直报机构初步建立了公共卫生的网络化机构。为以后的网络信息化打下较好的基础。4
11、，加强国际合作和卫生政策的透明性。“非典”给我国的经验是在当今全球经济和信息高速流动的世界里必须加强卫生方面的信息交流和国际合作。“非典”之初我国对“非典”信息的不透明政策引起了国际社会的指责，也给我国的国际形象造成了不良的影响。吸取教训后我国的卫生部门加强了与国际社会的合作，及时公布我国的卫生信息。（二）在政策的价值取向上更加重视公平第一，在财政的支出以及财政的分配加强对公共卫生的投入。如我国自年首次报告艾滋病病例以来，艾滋病的流行呈快速上升趋势。国家对艾滋病疫情的控制非常重视，不断加大投入力度。自年起，中央财政艾滋病防治专项经费由原来的每年万元增加到亿元，投资.亿元国债、地方配套亿元用于加
12、强中西部地区的血站基础建设和设备配套，共新建、改建血站、血库个。年国家又增加投入.亿元用于重点地区的艾滋病防治工作。第二，政府更加重视对弱势群体的关怀。财政部,卫生部关于中央财政资助中西部地区农民参加新型农村合作医疗制度补助。在中共中央,国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定中指出“政府卫生投入要重点向农村倾斜。各级人民政府要逐年增加卫生投入，增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度。从 2003 年起到 2010 年，中央及省、市（地）、县级人民政府每年增加的卫生事业经费主要用于发展农村卫生事业，包括卫生监督、疾病控制、妇幼保健和健康教育等公共卫生经费、农村卫生服务网络建设资金等。”温家宝
13、在十届全国人大三次会议上指出“切实把医疗卫生工作的重点放在农村，加强农村卫生基础设施和卫生队伍建设。推进新型农村合作医疗制度试点，探索建立医疗救助制度。加强重大传染病及地方病、职业病的防治工作。认真落实各项预防、救治、关爱措施，坚决遏制艾滋病蔓延。”这进一步体现了中央政府在政策的趋向上更加注重对弱势群体的关怀和注重政策取向的公平。中央政府在卫生政策的上的一系列变化初步显现的政策效果：从大局方面来看，缓和了社会的矛盾，增强了社会抗御风险的能力，促进了社会的稳定和和谐发展，提高了国际形象；从小的方面看，卫生体制得到初步的改善，卫生政策更加透明，多层次、多样化的卫生服务体系初步建成。注释： 1罗岗主编.思想文选. M.广州：广州师范大学出版社，2004198199页2连玉明.主编.中国数字报告. M.北京：中国时代经济出版社，2003385页3卫生部信息统计中心 .2003 年中国卫生统计提要.53 页 4连玉明.主编.中国数字报告. M.北京：中国时代经济出版社，2003 384页5卫生部信息统计中心.2000 年中国卫生统计提要
