1、水利发展研究 2013126关于遏制河道非法采砂行为的立法思考王 金 生( 水利部长江水利委员会 河道采砂管理局 ， 湖北 武汉 430010)摘 要 : 河道中的砂石是实现水沙平衡及构成河床的主要物质 ， 在保证河道防洪安全等某些特定的条件下 ， 也是可以加以利用的自然资源 。但河道非法采砂将会造成影响河道防洪安全等不利情况 ， 必须遏制 。文章简述了河道采砂管理现状 ， 分析了非法采砂活动难以遏制的问题所在 ， 提出了通过加强立法来规范河道采砂管理的相关建议 。关键词 : 河道采砂 ; 非法采砂 ; 处罚 ; 立法中图分类号 : D630. 9 + TV85 文献标识码 : B 文章编号
2、: 1671-1408( 2013) 01-0026-04收稿日期 : 2012-09-11作者简介 : 王金生 ( 1957) ， 男 ， 教授级高级工程师 ， 处长 。近年来 ， 各类基础设施建设及房地产刺激了建材市场 ， 作为重要建筑用材之一的河砂需求量也日益增大 。由于国家对河砂开采实行许可证制度 ， 正常开采的河砂远远跟不上需求增加的脚步 ， 使得河砂成了抢手货 ， 价格也随之水涨船高 ， 一些不法分子在高额利润的驱动下也冒险入行 。尽管各地对非法采砂实施一次次的 “专项行动 ”进行打击 ， 但力度不够 ， 全国范围内河道非法采砂仍乱象不止 ， 难以根除 。应加快立法进程 ， 以规范
3、河道采砂及其管理 。1 河道采砂管理现状由于河道采砂能带来暴利 ， 在这种利益驱动下 ， 河道采砂管理存在着诸多问题 。主要表现为以下几个方面 。1. 1 体制不顺 ， 职责不清国家法律 、法规及部门规章等对河道采砂作了一些原则性的规定 ， 但涉及多个部门 ， 便形成了多头管理 。中华人民共和国水法 ( 以下简称 水法 ) 规定 : “国家实行河道采砂许可制度 。河道采砂许可制度实施办法由国务院规定 。”然而 ， 国务院曾于2004 年印发 河道采砂许可制度实施办法 ( 征求意见稿 ) ， 但迄今未予正式颁布 。中华人民共和国矿产资源法实施细则 ( 以下简称 矿产资源法实施细则 ) 在其矿产资
4、源分类细目中 ， 列出了天然石英砂 ( 建筑用砂 、水泥配料用砂 、水泥标准砂 、砖瓦用砂 ) ， 将河砂作为矿产资源进行管理 。全国人大常委会法制工作委员会关于在河道 、航道范围内开采砂石 、砂金适用法律问题的答复 ( 法工办发 199014 号 ) 和 全国人大常委会法制工作委员会关于在河道 、航道范围内开采砂石 、砂金适用法律问题的再次答复 ( 法工委发 199118 号 ) 的主要精神是 : 任何单位和个人申请在河道内采砂 ， 必须经过河道主管机关批准 。涉及航道的 ， 由河道主管机关会同航道主管部门批准 。取得河道主管机关批准的单位和个人 ， 应凭批准文件办理采矿许可证 。中华人民共
5、和国河道管理条例 第二十五条规定 : “在河道管理范围内进行下列活动 ， 必须报经河道主管机关批准 ; 涉及其他部门的 ， 由河道主管机关会同有关部门批准 : ( 一 ) 采砂 、取土 、淘深度分析27金 ”中华人民共和国航道管理条例 中华人民共和国内河交通安全管理条例 中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定 等 ， 则从对航道的保护和通航安全考虑 ， 对河道采砂活动办理水上水下施工作业许可证等有关事宜作出了相关规定 。另外 ， 长江河道采砂管理条例 规定 “长江采砂管理实行地方政府行政首长负责制 。沿江县级以上地方政府水行政主管部门依照条例的规定 ，具体负责本行政区域内长江采砂的管理和监
6、督检查工作 。长江航务局负责长江航道管理 ， 长江海事机构负责交通安全管理工作 。公安部门依法打击长江采砂活动中的违法犯罪行为 。”该条例在长江上创建了 “地方政府负责 ， 水行政主管部门牵头 、相关部门配合 ”的河道采砂管理体制 。国务院法制办公室对长江河道采砂管理有关问题的答复 ( 国法秘函 200323 号 ) 进一步明确 : 对在长江宜宾以下干流河道内从事采砂活动 ， 实行 “一证 ”( 河道采砂许可证 ) 、“一费 ”( 长江河道砂石资源费 ) 的管理制度 ， 只领取河道采砂许可证 ， 不再办理其他许可手续 。取消了长江采砂活动办理水上水下施工作业许可证和采矿许可证以及缴纳矿产资源补
7、偿费等其他费用的管理规定 。可见 ， 国土资源主管部门不对长江采砂实施管理 。2008 年国务院批复的水利部 “三定 ”方案的 “其他事项 ”中规定了河道采砂管理的职责分工是 : 长江宜宾以下干流河道采砂管理体制按 长江河道采砂管理条例 规定的体制执行 。其他河道采砂管理的职责分工是 : 水利部对河道采砂影响防洪安全 、河势稳定 、堤防安全负责 ， 国土资源部对保障河道内砂石资源合理开发利用负责 ， 交通运输部对河道采砂影响通航安全负责 。由水利部牵头 ， 会同国土资源部 、交通运输部等部门 ， 负责河道采砂监督管理工作 ， 统一编制河道采砂规划 。河道采砂的水上执法监管 ， 要充分发挥现有的
8、交通运输部门执法机构的作用 。按照上述这些规定 ， 河道采砂管理的部门涉及水利 、国土资源 、交通运输 、公安等部门 ， 显然是多头管理的体制 ， 而且长江采砂与全国的管理体制不同 。由于河道采砂涉及各部门的利益 ，所以在其规划 、许可 、监督管理中相互牵扯 ， 难以协调 。1. 2 政出多门 ， 收费繁杂河道采砂政出多门 ， 收费名目繁多 ， 部门间的利益冲突长期存在 。收费项目主要有 : 河道采砂管理费 、矿产资源补偿费 、港务费 、航道补偿费 、渔业补偿费 、治安费以及资源税等等 。另外 ， 有的地方政府还规定了一些其他收费项目 ，如资源开发及奖励基金 、资源管理费 、采砂生产管理费等
9、。但大多数部门和单位只收费 ， 不管理 ， 或者以收代管 。1. 3 缺少规划 ， 河道受损河床砂石是河道稳定 、水沙平衡的物质基础 。没有统一的河道采砂规划 ， 滥采乱挖江砂将对长江河势 、防洪 、航运 、生态与环境等方面带来严重的负面影响 。由于没有划定禁采区和可采区 ， 并规定可采期和禁采期 ， 控制其开采总量 ，河砂被掠夺性地开采 ， 导致河床受损 ， 河道安全受到威胁 。1. 4 法规欠缺 ， 惩戒不力由于非法采砂有着高额的利润 ， 一些不法分子铤而走险实施非法采砂 ， 甚至有黑恶势力涉入 ， 气焰嚣张 ， 常常出现暴力抗法 ， 而法律法规对其处罚规定软弱 、欠缺 。严厉打击非法采砂
10、缺乏必要的法律支持 ， 遏制手段不力 ， 难以起到惩戒的作用 。1. 5 保障不足 ， 执法软弱由于没有全国性河道采砂管理专门法规来明确规定河道采砂管理的责任主体 ， 难以充分发挥地方各级政府及其管理部门的作用 ， 组织机构 、执法装配 、管理经费无从落实 ， 监管手段不足 ， 执法软弱无力 ， 影响管理成效 。2 河道非法采砂的危害河道非法采砂活动造成的危害极大 ， 主要表现为以下几点 。2. 1 改变河势 ， 危及堤防安全滥采乱挖江砂在一定程度上改变了某些河段的河床结构和水流走势 ， 使河床冲淤失去平衡 ， 导致部分河段河势恶化 ， 河槽下切 ， 滩地崩塌 ， 护岸工程遭到破坏 ， 给正在
11、治理的河道造成新的损毁 ， 对防洪安全的影响极为严重 。2. 2 堵塞航道 ， 造成海损事故滥采乱挖河砂对通航河段的影响 ， 一方面表现水利发展研究 2013128为众多采砂船拥塞挤占主航道 ， 遮挡航行标志 ， 使船舶航行和停靠困难 ， 船只搁浅 、碰撞等海损事故频繁发生 。另一方面 ， 由于采砂影响 ， 引起河势变迁 ， 使沿江港口 、码头作业困难 ， 严重的造成港口 、码头淤废 。2. 3 影响水质 ， 恶化水生态环境滥采乱挖会破坏水生生物栖息场所和饵料资源 ， 从而影响水生生物的生存和繁衍 。如果在鱼类繁殖期采砂 ， 则会严重影响鱼类产卵活动 ， 影响鱼类资源的补充 。同时 ， 由于大
12、量采砂船云集 ， 生活废污水和船舶废油排入河道 ， 对附近水域水质造成一定的污染 。2. 4 破坏基础设施 ， 影响涉水工程安全乱采滥挖河砂往往对桥梁 、闸坝 、码头等跨河 、穿河 、临河建筑物 ， 以及过河管理 、缆线 、水文监测 、航道等涉水基础设施造成严重威胁或破坏 。2. 5 恶化社会治安 ， 影响社会稳定河道采砂的高额利润 ， 诱使各类人员云集水面 ， 给水上社会治安带来严重问题 。有些河段为争抢采砂点 ， 常常发生打架斗殴 。陆上的不法分子转移到江上 ， 形成一股股黑恶势力 ， 他们成群结伙 ， 携刀带枪 ， 到各采砂船上勒索 ， 强行收取采砂 “保护费 ”， 使水上治安秩序严重恶
13、化 。黑恶势力还与非法偷采者相互勾结 ， 进行暴力抗法 。此外 ， 还易引发边界纠纷 ， 对社会稳定构成一定的威胁 。3 法律缺失面临的窘境3. 1 违法成本太低 ， 非法采砂难以根治河道非法采砂问题在全国范围内具有一定的普遍性 ， 越来越受到社会各界的关注 ， 但对其打击管控却存在着一定的难度 。根据我国现有刑法典 ， 对其进行刑事诉讼没有详细的法条 ， 无法进行有效的刑事控制 。行政处罚力度太轻 ， 偷采河砂获得的违法收入与罚款数额相比 ， 罚不抵过 ，对违法采砂者起不到威慑作用 。就以往经验来说 ， 非法采砂整治最大的难点就是容易死灰复燃 ， 搞一次行动就好一阵 ， 行动结束后又回到原来
14、状态 ， 很大程度上就是因为非法采砂的暴利以及刑事处罚规定的缺失 。3. 2 罪名不一 、处罚结果相差甚远 ， 难以服众目前 ， 由于全社会对河道非法采砂危害性认知的不断加深 ， 在一些地方已经对非法采砂者追究刑事责任 ， 但引用法律条款不尽相同 ， 罪名不一 ， 定罪也或轻或重 。例如 ， 2007 年 11 月 ， 河北省蓟县法院依法以危险方法危害公共安全罪 ， 判处因河道非法采砂的被告人李某有期徒刑 3 年 6 个月 ， 并没收其作案工具 。2011 年 12 月 ， 河北省秦皇岛市以盗窃罪判处了一批非法采砂者 ， 其中 ， 刑期最长者达 10 年 。2012 年 3 月 ， 浙江省金华
15、市以刑法定罪的河道非法采砂毁坏堤防案 ， 经金东区法院公开开庭审理并审理终结 ， 判决被告人犯故意毁坏财物罪 ， 判处拘役 6 个月 ， 缓刑 8 个月 。2012 年 5月 ， 广东省汕尾市海丰县公安机关以涉嫌非法经营罪对 3 名河道非法采砂犯罪嫌疑人实行刑事拘留 。然而 ， 山东省青岛市 、四川省乐山市 、湖南省安化市 、浙江省嵊州市 、广东省佛山市等地 ，大多以非法采矿罪追究了河道非法采砂者的刑事责任 。关于如何追究河道非法采砂者刑事责任的问题 ， 学术界 、执法者也存在一定争议 。例如 ， 2009年 9 月 ， 合伙非法开采河砂 ， 非法经营河砂 38 万余元 ， 获利 1. 47
16、万元的钱某等 3 人 ， 因涉嫌非法经营罪 ， 被重庆市彭水县检察院批准逮捕 。2012年 2 月 ， 由重庆市彭水县检察院提请抗诉的钱某等3 人非法经营罪案 ， 彭水县法院重新审理后作出改判 ， 认定 3 被告人构成非法采矿罪 ， 依法判处了被告 。3. 3 调查取证难 ， 罪责不相适应目前 ， 尽管有的地方以非法采矿罪追究非法采砂者刑事责任 ， 在其实施非法采砂行为后 ， 还必须按照其行为的结果进行量刑 。在具体的操作过程中 ， 还需要确定非法采砂的价值 ， 而且法律规定数额要在 5 万元以上才能定罪 ， 同时要由省级以上地质部门出具结论 ， 对矿产资源破坏的鉴定滞后 ， 取证成本高 。此
17、外 ， 非法采矿罪的法定刑较盗窃罪低 ， 起刑点比盗窃罪高 ， 有悖于罪责相适应的刑法原则 。虽然 中华人民共和国刑法修正案 ( 八 ) 将原先第三百四十三条中的 “经责令停止开采后拒不停止开采 ， 造成矿产资源破坏的 ”修改为 “情节严重的 ”， 但是何为 “情节严重 ”， 并没有相应的司法解释出台 。深度分析294 立法建议4. 1 尽快出台 “河道采砂许可制度实施办法 ”， 明确水行政主管部门为责任主体河道防洪安全问题应是行政管理要考虑的主要矛盾 ， 河道采砂管理的首要任务应是维护河势稳定和保障防洪安全 。从河道砂石的不同属性来看 ， 它首先是河床的组成部分 ， 是保持水沙平衡和河道稳定
18、的物质基础 ， 之后才可考虑为在诸多限制条件下可以开发利用的自然资源 。规范河道采砂管理的体制设计 ， 可以参照 矿产资源法实施细则 第四十四条 “地下水资源具有水资源和矿产资源的双重属性 。地下水资源的勘查 ， 适用矿产资源法 和本细则 ; 地下水资源的开发 、利用 、保护和管理 ， 适用 水法 和有关的行政法规 ”的规定 ， 将河道采砂管理职责明确给水行政主管部门 ， 既可以体现以保障河道防洪安全为重点的行政管理理念 ， 也可以通过征收砂石资源费的方式体现对国有资源的权属管理 。建议国务院落实 水法 中 “河道采砂许可制度实施办法由国务院规定 ”的要求 ， 尽快出台 “河道采砂许可制度实施
19、办法 ”， 以保障河势稳定和防洪安全为首要 ，理顺河道采砂管理体制 。4. 2 修改 刑法 ， 加大对河道非法采砂的打击力度建议在 中华人民共和国刑法 中将非法采砂罪单独列出 ， 具体可以规定为 : 违反 水法 的规定 ， 未取得采砂许可证擅自进入规划的采砂区 、或者擅自进入河道管理范围及具有重要水生态资源价值的区域非法采砂 ， 破坏或威胁水工程 、水生态资源环境安全 ， 有以下行为的 ， 处三年以下有期徒刑 、拘役或者管制 ， 并处或者单处罚金 ;情节严重的 ， 处三年以上七年以下有期徒刑 ， 并处罚金 。在具体细节上 ， 可规定其有关行为包括经过行政处罚后 ， 仍继续非法采砂的 ; 结伙或
20、组织非法采砂的 ; 使用超过规定功率的大型采砂设备非法采砂的 ; 多次非法采砂的 ; 可能对河道 、堤防 、闸坝 、桥梁 、航道 、港口等工程设施造成威胁的 ; 有其他严重情节的行为 。一旦其实施这些行为就可以将其入刑 。如果通过对 刑法 的修改 ， 把 “结果犯 ”变为“行为犯 ”， 就意味着只要实施了法律规定中的具体行为 ， 就触犯了刑法 ， 便可以对其进行刑事处罚 。相信这对河道非法采砂者能有很大的威慑力 ，才有利于河道采砂管理走上依法 、科学 、规范 、有序的正轨 。参考文献 : 1 郭宇光 ， 郑连合 ， 白燕 . 利用法律手段规范河道采砂问题 J . 水利科学与工程技术 ， 201
21、0( 1) . 2 詹涛 . 长江采砂执法若干法律问题思考 J . 人民长江 ， 2004( 3) . 3 孙军工 .关于审理非法采矿 、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释 的理解与适用 J . 人民检察 ， 2004( 7) .( 责任编辑 陈海燕檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪)欢迎订阅 水利发展研究 ( 月刊 )水利发展研究 是由水利部主管 、水利部发展研究中心主办的综合性学术刊物 。水利发展研究 综合报道国家的水利发展战略 、水利政策 、法制建设 、水利经济 、水利管理 、水利信息和工程建设等方面的方针政策 、理论
22、、技术和经验 ， 为我国水利事业的可持续发展提供服务和支撑 。水利发展研究 主要面向从事与水利事业相关工作的机关领导 、科研人员 、企事业单位的管理者 、大专院校师生以及广大的基层水利工作者 。水利发展研究 已入选中华人民共和国新闻出版总署 “中国期刊方阵 ”( 双效期刊 ) ，并被 “中国科技期刊数据库 ( VIP) ”、“中国期刊全文数据库( CNKI) ”、“数据化期刊全文数据库 ( NLW) ”、“中文电子期刊服务数据库 ( CEPS) ”收录 。水利发展研究 为国内外公开发行 ， 月刊 ， 大 16 开 ，每月 10 日出版 ， 每期定价 6 元 ， 全年定价 72 元 。订阅办法 :1. 各地邮局均可订阅 ， 邮发代号 : 2 7842. 可直接向编辑部订阅 :地 址 : 北京玉渊潭南路 3 号 水利发展研究 编辑部邮 编 : 100038电 话 : 010 63205989传 真 : 010 63205971联系人 : 张 玉
