1、关于一起出租承包诊疗科室的案例分析1.案情简介 2006 年 10 月 18 日 XXX 区卫生局卫生监督所接到一起投 诉举报，反映 XX区 XX 医院(以下简称医院)存在出租承包口腔科问题。卫生监督人员对该医院的医疗执业行为进行了现场监督检查，并就发现的问题对医院及合作方分别立案调查取证。 1.1 现场监督检查发现，医院与 XX 公司（以下简称公司）就医院口腔科（以下简称口腔科）签定有实质为出租承包内容的“合作协议” ，协议约定由公司对口腔科进行综合管理，医院、公司双方按营业收入扣除成本后四六分成。科室出现医疗纠纷和医疗事故时，双方合作解决，双方共同承担。协议 8 月 2 日签订，试运营 3
2、 个月，运营结束双方确认后协议生效（尚未签订确认协议）。 1.2 医院提供了非营利性医疗机构执业许可证，对医院负责人及公司法定代表人授权委托人（以下简称委托人）调查确认公司没有取得医疗机构执业许可证。 1.3 医院与公司于 2006 年 8 月 2 日签署协议，8 月 28 日公司人员正式进入医院口腔科。口腔科对患者收费通过医院收费系统进行。医院提供了口腔科自 8 月28 日至 10 月 18 日的门诊收入及支出报表，以及“ 代办业务资金结算收据”、 “聘用人员工资单据” 、“财务分类账（明细帐）”，证实合作期 间 2006 年 8 月 28 日至 10月 18 日，该医院与公司已经按照协议比
3、例结算 2 次。口腔科收入共有 66020.67元，扣除成本 13489.1 元后按协议核算公司所得为 21012.62 元，医院所得为45008.05 元（含成本 13489.1）。口腔科的药品、 仪器设备等均为医院购买。医院所得 45008.05 元中含有一笔 3007.50 元的签单收入（经调查，签单收入是发生了诊疗行为而没有收入的记录）。医院对公司的结算，是由公司方人员统计、扣除成本后按协议约定比例分成、核算口腔科工作人员工资，然后由医院发放到工作人员的工资卡中。 1.4 2006 年 11 月 7 日， 现场检查口腔科医务人员相关卫生技术人员资质，未发现人员存在资质问题。 对医院及公
4、司调查了解到，口腔科 负责人为公司人员，口腔科内医务人员由口腔科负责人聘用。 根据“卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复（卫政法发2004224 号）”1：“医疗机构将科室或房屋承包、出租 给非本医疗机构人员或者其他机构并以本医疗机构名义开展诊疗活动的，按照医疗机构管理条例第四十六条规定予以处罚”， “非本医疗机构人员或者其他机构承包、承租医疗机构科室或房屋并以该医疗机构名义开展诊疗活动的行为按照医疗机构管理条例2第四十四条规定予以处罚” 。医院把口腔科出租承包给公司并以医院名义开展诊疗活动的行为违反了医疗机构管理条例第二十三条第一款的规定，依据医疗
5、机构管理条例第四十六条及医疗机构管理条例实施细则第七十九条的规定，没收其非法所得 42000.55 元，处以二千元罚款。公司无医疗机构执业许可证承包医院口腔科并以医院名义开展诊疗活动的行为违反了医疗机构管理条例第二十四条的规定，依据医疗机构管理条例第四十四条及医疗机构管理条例实施细则第七十七条的规定，应当没收非法所得 21012.62 元，处以人民币二千元罚款。 由于该案没收非法所得数额较大，于 2007 年 1 月 11 日对医院下达了行政处罚听证告知书，该医院放弃听证权利后，于 1 月 22 日下达了行政处罚决定书。2006 年 12 月 29 日对公司下达陈述申辩告知书，2007 年 1
6、 月 9 日公司提出陈述书，认为公司在与医院的合作中只是起担保作用，但是在整个调查过程中和调查获取的资料中均未有证据显示公司行为是担保行为，因此对公司的这一陈述未予采信。2007 年 2 月 8 日对公司下达行政处罚决定书。医院与公司均已自觉履行处罚。2案情分析 这起出租承包诊疗科室的案例，主体明确、违法事 实清楚、 处罚适当，但是调查处理历经时间较长，原因除了案件事实涉及合作双方、需要对相关人员多次调查核实，还因为在调查处理过程中， 对一些问题存在分歧。经过了多次讨论分析和补充调查，最终达成一致意见。在此就 这些分歧进行分析。2.1 手续不完善的合作协议可否作为证据或立案依据 医院与公司签订
7、的协议：协议约定由公司对口腔科进行综合管理，营业收入按约定比例分成。科室出现医疗纠纷和医疗事故时，双方合作解决，双方共同承担。合作协议约定“本协议有效期 3 年头三个月 为试运营阶段，并且头三个月不包含在协议有效期内。试运营结束后， 经过甲（指医院）乙（指公司）双方共同确认进入之日起协议开始生效。乙方进驻确认书见附件一，协议生效确认书见附件二。 ”合作协议正本双方签字盖章，但是附件一“ 乙方进驻确认书”及附件二“ 合作协议确认书” ，双方均未签字盖章。据此，公司认为依照合同法，该协议没有签订确认书，为无效合同，不能作为违法证据。那么 该协议 是否为有效合同？可否作为此案卷的证据材料或立案依据？
8、讨论中大家达成一致意见，该协议违反了医疗机构管理条例，属于违法合同，不受 合同法保护。 该协议虽然没有签订确认书，但是医院与公司于 2006 年 9 月份和 10 月份均按该协议约定的比例进行了结算分配，该协议事实履行， 应当作为案卷的证据材料，并可作 为对公司的立案依据。2.2 非法所得的认定 依据医疗机构管理条例第四十四条及医疗机构管理条例实施细则第七十七条的规定，应当没收医院非法所得。卫生部法监司关于对医疗机构管理条例中“非法所得 ”含义解释的答复 (卫法监法发2000第 45 号)“医疗机构管理条例第四十四条中非法所得 指未取得擅自执业的人员或机构在违法活动中获取的包括成本在内的全部收
9、入。 ”3。对医院非法所得的认定，一种意见认为口腔科的所有收入均为医院的非法所得，一种意见认为应当扣除公司所得。从账面上看：口腔科毛收入合计为 66020.67 元，医院所得 45008.05 元（含耗材等成本），公司所得 21012.62 元。医院 违法所得应当认定为 66020.67 元还是 45008.05 元？在 66020.67 元中还有一笔签单收入 3007.50 元，这笔费用实际医院未收取，但需要按工作量支付口腔科人员工作费用，所以在统计表中统计进去作为核算公司所得（口腔科人员工资）使用。这部分是否应当扣除？如果认定医院违法所得为 66020.67 元，对医院没收非法所得 660
10、20.67 元，对公司没收非法所得 21012.62 元，合计没收非法所得 87033.29 元，显然不合理， 讨论后达成一致意见，对医院的非法所得认定为 42000.55 元。 公司委托人在陈述书中，陈述公司与医院没有发生经济关系，没有非法所得。我们在对公司非法所得的认定上也存在两种意见，一种意见认为无法认定公司的非法所得，另一种意见认为可以认定公司有非法所得。经调查了解，医院与公司 结算了两次，口腔科毛收入合计为 66020.67 元，医院所得 45008.05 元，公司所得 21012.62 元。口腔 诊疗椅等仪器设备均为医院购买投入，药品也是由医院统一采购。医院对公司的结算，是由公司方
11、人员统计、扣除成本后按照“合作协议”约定的比例统计出公司方所得，核算为口腔科工作人员工资，然后由医院发放到口腔科工作人员的工资卡中。医院对公司结算的款项没有进入公司帐户，而是由医院发到公司聘用人员工资帐户上，能否认定这是公司非法所得？首先医院对公司结算的款项是由公司人员核算的，其次核算的方式是按照协议约定的比例统计、结算、分成。而 这笔钱以工资的形式发放到工作人员（包括公司负责人）的工资卡中，没有从医院帐户进入公司帐户，只是形式问题， 应当认定为公司所得。2.3 没收较大数额违法所得是否应当经过听证程序 在对本案讨论时，一部分人认为该案罚款数额较少不需要经过听证程序，一部分人认为没收非法所得较
12、大应当经过听证程序。本案依据医疗机构管理条例第四十六条及医疗机构管理条例实施细则第七十九条的规定，对医院处以没收非法所得以及三千元以下罚款；依据医疗机构管理条例第四十四条及医疗机构管理条例实施细则第七十七条的规定，对公司处以没收非法所得以及三千元以下罚款。罚款金额均不足以采用听证程序。但是对医院没收的非法所得超过三万元，数额较大，是否应当经过听证程序？行政处罚法第四十二条规定行政机关作出“较 大数额罚款等行政 处罚决定之前， 应当告知当事人由要求 举行听证的权利”。但是没有明确没收较大数额非法所得是否 应当经过听证程序。最高人民法院关于没收财产是否应当进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的
13、答复规定：“ 人民法院经审 理认定，行政机关做出的没收较大数额财产的行政处罚决定前，未告知当事人有权要求举行听证或未按规定举行听证的，应根据行政处罚法的有关规定，确认该行政处罚决定违反法定程序”4。 “违法所得”是通过非法手段所获得的利益、当事人是没有合法占有权的，是否应视作“ 财产”有待商榷。我们从行政处罚法条款设立目的进行分析， 行政处罚法规定对于较大数额罚款等举行听证，是为了在采取较严厉的行政处罚时充分保证当事人的陈述申辩权，以确保行政处罚的公开、公正、公平、合理。而没收较大数额违法所得也属于对当事人较严厉的行政处罚，笔者认为应当经过听证程序。该案最终对医院送达了听证告知书，医院自动放弃
14、了听证权利，接受了行政处罚。3总结与思考 非法行医、医疗服务市场不规范直接危害人民群众的身心健康，因此，近几年卫生部始终把打击非法行医作为工作重点之一，从 2004 年开始连续在全国范围开展非法行医专项整治工作。医疗机构出租承包诊疗科室是非法行医的一种表现形式，其引发的商业欺诈行为及医疗安全等问题时有发生。 “出租承包科室”存在形式多种多样、隐蔽性较强。目前，国家现行法律法 规、部门文件对出租承包科室尚无明确解释和界定，是否为出租承包科室需要根据个案的具体情况进行分析判断做出认定。而“出租承包诊疗科室”现象是随着医疗市场的发展、变化而形成的，究其成因有复杂的社会、体制因素医疗卫生体制改革与发展
15、不够完善、政府财政投入不足、医疗卫生市场化等等5 ，单凭监督处罚难以根本解决这一问题。国外非营利性医疗机构发展比较成熟的经验提示，非营利机构不等于不营利，只是对投融资资金的来源、投向、投 资收益等都有 严格的规定6 。目前国内也在鼓励非营利性医疗机构投融资吸纳社会资金，而且医疗体制现状使非营利性医疗机构必须营利才能生存。如何规范非营利性医疗机构投融资行为、营利行为，亟待政府研究制定规范。1卫生部. 关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复.卫政法发2004224 号.2004-7-6 2 国务院.医疗机构管理条例.1994-2-26 3 卫生部.关于对中“非法所得”含义解释的答复.卫法监法发2000第 45 号. 2000-4-13 4最高人民法院. 关于没收财产是否应进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复.2004行他字第 1 号.2004-9-4 5吕荷叶,孙磊. 非营利性医疗机构出租承包科室的特征及其成因. 中国公共卫生,2006,22(3):206-208 6刘莉,王辉,孙大裕. 规范政府举办的非营利性医疗机构投融资行为初探.中国卫生产业杂志,2003,12:80-82
