1、道路交通管理中非现场执法现实缺陷分析及对策因为一条超速罚款 2000 元、扣 6 分的记录，郴州交警五大队在今年5 月被车主郴州市大众法律服务所主任李国宾告上了法庭。郴州市北湖区人民法院开庭审理此案，并在当天以处罚“证据不具有唯一性、排他性，在原告没有明确放弃听证权的情况下，当即作出行政处罚决定，剥夺原告享有的权利，属程序违法”为由，判决撤销郴州市交通巡逻警察支队第五大队对李国宾罚款、扣分的处罚决定。由此，交警非现场执法工作再次被社会强烈关注。一种顺应时代发展、在国外运行良好的执法方式，在国内却一而再再而三的遭受批判，这与现实中该执法方式存在的一些典型问题具有很大关系。深入剖析非现场执法中存在
2、的问题，是改善和推进这一执法方式的必须前提。第一部分 非现场执法现实缺陷分析一、 从法制运行环节上分析传统法理学认为，完整的法制运转环节包括立法、普法、守法、执法、司法等一系列环节，其中立法、执法、司法是保障法制运行良性发展的重要方面。笔者认为，从立法、执法、司法等主要环节上分析，当前我国交警非现场执法还存在不少缺陷，主要体现为立法缺失、行政主体执法不规范、司法救济制度不合理等问题。（一）立法缺失道路交通管理非现场执法作为一种新型的执法模式，在我国已大量的运用，但是缺乏统一、完整、系统的法律依据，有关的制度散见于一些单行的法律法规中；已经有的制度规范也比较简单，缺乏具体的操作内容，造成了执法的
3、不规范。一是在证据方面的立法相对滞后。非现场执法的视听资料是行政诉讼法规定的七类证据之一，相关的法律只有道路交通安全法，该法第 114 条规定：“公安机关交通管理部门根非现场执法据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够明确驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。”对于非现场执法的电子证据，目前我国没有专门的立法，对电子证据的收集、固定和证明力等方面缺乏具体规定。在 2006 年 8 月 24 日公布的公安机关办理行政案件程序规定第 23 条才明确将电子证据单列为一种证据形式。二是在处理程序方面，道路交通安全法虽有明确定论，但却不够具体和细化，在实际操作中
4、难度较大。道路交通安全违法行为处理程序规定第 26 条第 1 款规定：“根据交通技术监控记录资料，对违法的机动车所有人、管理人或者驾驶人出二百元以下罚款的，应当按照本规定第八条作出处罚决定。”而笔者在实际工作中却发现，道路交通安全违法行为处理程序规定第 8 条规定的是对违法行为人“当场”处以罚款的，而道路交通管理非现场执法的处罚都不是当场进行的，“当场”的界定没有明确，行政相对人对此有异议，给执法带来了隐患。三是对个别驾驶员利用高科技手段对付 “电子警察”的行为处罚没有依据。如最近在上海、深圳等地，出现了一种能帮助驾驶员逃避“电子警察”的跟踪和监视，掩护闯红灯、超速、变道等违章行为的报警器“电
5、子狗”。“电子狗”在“前方有固定照相监测、流动照相路段、警车巡逻路段”等情况下均可出现语音提示，实现“反侦察”功能。“电子狗”出现造成了部分驾驶员在无监督之下肆意违法，事故隐患增多。但对于驾驶员利用高科技手段对付 “电子警察”的行为如何处罚，法律法规都无任何规定，制约了执法。（二）执法行为不规范程序正当是依法行政的重要原则，“随着行政权力尤其是行政裁量权在现代社会的不断扩张, 肯定价值层面上的行政程序, 即要求行政程序是一种正当性程序, 对于规范行政权力的正当行使、保护公民权利无疑具有十分重大的现实意义”。1但当前交通管理行政执法领域中，行政秩序至上的观念相对普遍。由于交警部门的管理任务纷繁复
6、杂、责任重大，为了有效维护交通秩序，一些交警在执法过程中不讲程序，突出强调抓交通秩序，保证具体执法目的的实现，导致在非现场执法时出现程序违法的现象。1、程序违法现象严重（1）不正当履行告知程序。“没有公开则无所谓正义”, 2告知制度“是指行政机关在作出行政决定，特别是作出相对人权利不利的决定时，应告知相对人作出该行为的事实和法律依据”。3行政处罚法第 31 条明确规定，行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第 41 条规定，在做出行政处罚决定之前，未依法告知，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。从一些地方
7、非现场执法的情况来看，执法机关根本未履行或未完整履行法定告知程序，主要问题有：1、不告知。对违法行为人的违法行为只是采取了一种“守株待兔”的实施处罚方式，许多行为人是在驾驶证年审、车辆年检时才知道自己有违章记录。而且违法者因为不知情而拖延了接受处罚时间，还采用加处滞纳金的处罚方式，对违法者自动生成执行罚，加重其违法后果。媒体曾经针对司机对交通违法行为的知悉方法做过一个小调查：登录北京市交管局网站查询的占 61%；等待交管局通知的占 32%；到交警大队办公厅触摸屏查询的占 3%；定制手机告知短信的占 2%；打声讯电话查询的占 2%。就是说 32%的司机不知道北京市交管局是不会及时、主动通知违章司
8、机的，只有等司机年检的时候才能收到通知。4现实中还存在执法环境发生变化、未告知公民，在公民不了解行政行为的变化仍然采取非现场执法的现象。例如在某些出现新情况、新变化的路段，由于交警部门未提前进行告知，导致许多人对该路段的新情况、新变化并不了解，在这种情况下仍然实施非现场执法就是不合法的。典型的例子就是昨天某个路段本来是双向通行的，可是今天却变成了单向通行，在未提前告知的情况下采取非现场执法，对违法的行政相对人进行制裁。这都与行政处罚法未经公布的，不得作为行政处罚的依据的规定相矛盾。2、告知不及时。实践中非现场执法中的告知方式主要是邮寄，由于违法车辆的车主、管理人的地址变更但交警部门登记的信息未
9、更改，造成告知不及时或告知不到位。目前有些如北京、深圳等大中城市采用到交警部门的办公场所使用电子触摸屏、上公安交通管理部门网站、拨打收费声讯电话、定制收费短信服务等方式供车主及驾驶人员查询交通违法信息，这些告知方式方便了部分当事人，但是对“农民工”等社会弱势群体来说，因这种收费查询或需主动查询方式成本太大而不愿使用，同样也造成了告知不及时。如杜宝良每天凌晨 2 时起床进货，21 时睡觉，不会上网，连电视都很少看，更不会花钱打 3 元钱一分钟的声讯电话。北京市像杜宝良这样的驾驶人员不在少数。53、告知不全面。在实际中民警往往只告知处罚的理由、依据，而将不服处罚的诉权或者将证明违法事实的证据不告知
10、。 （2）不尊重当事人陈述申辩权。陈述、申辩制度，是指“对于行政机关作出的行政处罚，当事人有权就可能受到不利影响的事项说明事实和理由，表达自己的观点和主张，以此反驳对方的观点，从而为自己的权益进行辩解”。6行政处罚法第 32 条规定，“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核”。道路交通安全法实施条例第 110 条明确规定：“当事人对公安机关交通管理部门及其交通警察的处罚有权进行陈述和申辩，交通警察应当充分听取当事人的陈述和申辩，不得因当事人陈述、申辩而加重其处罚”。但某些地方的交警部门在非现场执法时，认为已经收集了违法行政相对人
11、的违法证据，已经足够进行处罚了，从而不能有效听取甚至根本不听取驾驶人对自己违法行为的陈述和申辩，剥夺了当事人享有的基本权利，导致了处罚的不公正。2、违反法定的处罚原则合理行政也是依法行政的基本要求，体现为行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则；要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。这说明行政执法过程中不仅要考虑具体行政行为的合法性，而言要考虑具体行政行为的合理性或者说适当性。目前交警非现场执法过程中存在四种突出的违反
12、行政处罚原则的倾向。（1）违反了以事实为依据的原则。行政处罚法第 4 条规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据。公安机关办理行政案件程序规定第 3 条也明确规定，公安机关办理行政案件应当以事实为依据。以事实为依据，就是要求公安机关办理行政案件时，必须以客观存在的案件事实作为处理案件的根据，不能主观臆断、捕风捉影，甚至以无任何根据的推理或者猜测作为依据，切忌片面性、主观性。7但现实中一些交警在非现场执法时不能充分以事实为依据，在一些特殊情况下推定行政相对人违法，不仅会造成处罚对象错误、事实错误，同时会给以后可能出现的行政复议和行政诉讼带来不利。道路交通安全法第 114 条规定：“公安机关交通管
13、理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人（指国有车辆的所属单位）依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚”。事实上，非现场执法都在运用科技监控设备进行取证时，只能监控到车辆的牌照、颜色、类型，无法判别实际驾驶人是否是车主，而只能一律以车主为违法行为人进行处罚。其中主要有三种情形：一是车辆本身被套牌甚至“克隆”。由于车辆被套挂号牌，而监控设备抓拍后又只能依据号牌识别机动车身份，因此被套牌车主往往冤枉为套牌人的违法行为接受处罚，这种情况下实际违法处罚对象完全错误，但车主又很难申诉。二是车辆被盗窃、抢夺、出售等而不为车主所实际占有。车辆被盗抢后发生的
14、违法行为法律责任理应由犯罪嫌疑人承担，但很多情况下交警部门缺乏对盗抢信息的联合检索机制，还是将有关违法行为加之于车主头上。此外一些机动车所有人将车辆合法出售他人，但购买者又迟迟不办理转移登记手续，导致机动车还登记为原车主所有，自然而然违法行为也归于原车主承受。三是机动车被借用、挪用的情况下发生违法。在很多情况车主不得不将车辆借给他人使用，甚至也存在车辆被他人偷开、挪用的情形。（2）违反教育与处罚相结合原则。行政处罚不是目的而是手段。行政处罚法第 5 条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。道路交通安全法第 87 条规定，公安机关交通管理
15、部门及其交通警察对道路交通安全违法行为，应当及时纠正；公安机关交通管理部门及其交通警察应当依据事实和本法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处罚。对于情节轻微，未影响道路通行的，指出违法行为，给予口头警告后放行。道路交通违法行为处理程序规定第 3 条规定，公安机关交通管理部门及其交通警察对违法行为的处理，应当遵循合法、及时、公正、公开和处罚与教育相结合的原则。可是实际中部分交警部门在进行非现场执法时的确存在 “重处罚、轻教育”的错误倾向。主要存在两种错误倾向,一是片面强调处罚作用，为处罚而处罚。二是只处罚不教育。现实中经常有车辆在交通信号灯路口由于前车的遮挡看不到信号灯的情况，往往跟随前车通过
16、时在红灯亮起的一瞬间刚好越线。对这种违章应属于情节轻微，通过教育即可达到警示驾驶员的作用，但实际都进行了处罚。这种处罚忽视“教育”环节和社会效应，给群众造成为执法而执法、为罚款而执法的执法形象。（3）违反过罚相当原则。过罚相当原则，指处罚必须与违法行为人的过失相适应。这是行政法上适当、合理原则在行政处罚中的体现。罚重于过，无以服人；罚轻于过，难以达到震摄和制止违法行为的目的。8行政处罚法第 4 条第二款对此作了规定，“设定和实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”表明了行政机关在实施关涉公民基本权利的行为的时候,必须选择在侵害公民权利最小的范围内行使。9但是笔者在实
17、践中发现，只要被电子设备记录到有违法行为，无论情节轻重都是靠上限处罚。道路交通安全法第 90 条规定，机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚。显然，道路交通安全法赋予了公安交通管理部门及其执法者一定的自由裁量权，对闯红灯等违法行为进行处罚，交警部门可作如下选择：不罚款，只作警告处理；罚款，但数额视情节轻重在 20 元至 200 元之间。但是，“只要被电子警察拍到就罚款 200 元10”（4）违反了“一事不再罚”原则。行政处罚法第四章管辖和适用中的第 24 条规定“对当事人的同一违法行为,不得给予两次以上的罚款的
18、行政处罚”。“一事不再罚”原则是行政法学界对行政处罚法第 24 条的一个概括性表述，这一原则的规定主要是为了防止行政机关滥用职权对相对人同一违法行为以同一事实理由处以几次行政处罚,以获得不当利益,同时也是为了保障处于相对人法定的合法权益不受违法的行政侵犯。行政处罚法第 29 条第二款有关“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，对第24 条作了补充。在非现场执法的实践中很容易违反“一事不再罚”原则。笔者在工作中发现，经常有当事人在高速公路同一路段的不同的交通管理部门管辖范围内连续超速，同时被不同部门的雷达测速仪记录，处罚时按照数个独立的违法行为处罚的情况。特别值得指出的是，
19、公安部法制局 2005 年 3 月下发了公法200566 号文件公安部关于对交通技术监控记录违法行为如何进行处罚的请示的批复中界定“交通技术监控记录的违法行为人在一段时间内多次实施的同种违法行为，但仍属数相互独立的违法行为，公安机关受案查处时，不宜作为从重处罚一次”。笔者认为该批复违反了行政处罚法第 24 条、第 29 条规定。因为，“连续”是指一个接着一个，接连不断，11“继续”是指延续下去，不间断地进行，12在一段时间内的同一路段的超速、闯红灯等行为，即使中途有停车的情况，但仍在连续状态下，应当属于“同一个违法行为”。3、司法救济制度不完善“司法最终救济”是我国的基本法律原则，司法救济作为
20、社会救济中最终的救济方式其地位和作用无可替代。我国行政诉讼法第 2 条也规定，凡公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，都可以提起行政诉讼；对不合法或显失公平的具体行政行为，法院可以撤销该具体行政行为。但是，当前针对我国模式的行政诉讼中，一个突出的矛盾便是司法救济成本与行政处罚成本相比过高。由于大多数“暗中执法”案件属于处罚 200 元以下的交通违法案件，交警部门依法依照简易程序进行处理。对于行政相对人而言，就如此小额处罚案件提起行政诉讼，在时间精力和诉讼成本上绝对是得不偿失。正是司法救济成本过高导致的司法不效率，使得行政相对人怠于就非现场执法案件寻求司法救济，从而也致使司法监督
21、在非现场执法中未发挥应有作用。同时，对于法院审理按照简易程序实施的行政处罚所提起的行政诉讼案件，没有具体的审理原则或司法解释，不能很好的维护行政相对人的利益。二、从执法基础环境层面分析（一）执法环境影响执法公正我国目前有些地方财政状况紧张，当地政府把交警的罚款当作创收提高财政收入的一条出路。尽管国家法律三令五申禁止对交警部门下达罚没指标，如道路交通安全法第八十六条明确规定：“任何单位不得给公安机关交通管理部门下达或者变相下达罚款指标；公安机关交通管理部门不得以罚款数额作为考核交通警察的标准”，但还是出现某些地区变相下达指标的现象。同时少数地方执法办案制度和程序不够完善，执法监督制度不够健全，造
22、成了交通民警规避监督和执法的任意，随意罚款、加重罚款、靠上限罚款等现象较为突出，以罚代管、管理趋利化等问题严重，影响了警民关系和群众工作基础。这一现象同样体现在非现场执法过程中。一些执法者使用非现场执法行为主观上就存在以处罚、罚款为目的的故意，对于可以运用教育手段解决的问题，却采取非现场执法方式，用处罚特别是罚款方式解决，在一定程度上影响了执法公平公正。（二） 执法主体素质欠缺“法律是一门艺术”。“这门艺术的要害在于适用者如何根据事实去选择应该适用的法律”。13这对执法者的综合素质提出了较高的要求。但是当前非现场执法的主体还存在以下问题。一是少数执法主体执法为民的思想还没有牢固树立起来，宗旨意
23、识淡薄，特权思想比较严重。导致了工作方法粗暴简单，在处罚时畸轻畸重，使民众对非现场执法产生抵触情绪，不利交通管理科学化的进步。二是一些执法主体法制观念不强，执法能力不高，不熟悉相关的法律法规，工作中不能正确的适用。三是执法主体的业务技术水平有待提高。非现场处罚模式设备都是是高科技产品，要保证记录证据的效力，对操作者的技术要求较高。目前，不培训或使用不具备执法资格的非警务人员操作的现象比较严重。在实际操作中，对违章信息的录入很大程度上是依赖人工操作，由于工作量大，信息录入错误不可避免。同时，由于操作人员的技术问题造成了在违法行为的证据采集错误，等等。这些问题的存在是影响了证据的效力。（三） 交通
24、标识落后在我国机动车迅猛增长，交通拥堵日益严重而路网等硬件设施暂时无法改变的情况下，通过规范交通标识等软件条件减缓拥堵的策略受到专家重视，交通标识设置得是否科学、明确，直接影响着道路的畅通和安全，同时也影响到了非现场执法的公正合理。中华人民共和国道路交通安全法第 25 条明确规定：“全国实行统一的道路交通信号。交通信号、交通标志、交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准，并保持清晰、醒目、明确、完好。增设、调换、更新限制性的交通信号，应当提前向社会公告、广泛进行宣传”。但是，目前我国道路交通设施标志不全、标志不清、设置不合理的现象比较严重。中央电视台通过新浪网和手机短信的方式进
25、行了一项关于“您认为您所在的城市道路交通标志和设施是否完善”的调查，在 3 个小时内，共有 4067 人参与了调查，其中认为非常完善的占 4%、比较完善的占 18%、不太完善的高达78%。14一些交通设施上本身存在的缺陷，导致非现场执法行为公正性欠缺。在杜宝良案中，因为交管部门一个不规范的交通标识，致使司机作出错误的判断，最终一错再错。这种由于交通标识设置不合理、不明确、不稳定造成的交通违章，正是交通管理水平的问题。在一些城市，常见的易堵塞的路口往往都存在着不同程度的标识问题。某些交警部门对交通标识的设置并不是经过科学的论证，慎重的考虑，而是随意性很大，及至发现问题再随时变更，从而造成了管理上
26、的混乱。笔者认为在此情况下采用非现场执法，对违法者极不公平，所作出的行政处罚也没有法律效力。 （四） 技术设备存在缺陷由于科技监控设备本身的计量准确度、运行质量问题等原因，也可能发生数据错误现象，导致违法事实错误。例如电子警察自动记录系统是根据磁通量变化感应拍摄的，只有车辆在红灯亮时进入停车线，才会被电子警察拍摄。但是电子警察自动记录系统判定车辆违法到抓拍图片之间存在一定的延时，根据车辆不同的车速，抓拍图片上显示车辆离停车线的距离会有所不同，有的是在线上被抓拍，有的则是通过停车线一段距离后才被抓拍。这在一定程度上会对判断是否违法产生影响，影响了处罚的权威性。再如，由于雷达测速仪的识别受天气能见
27、度的影响，笔者在高速公路的测速工作中就发现了在薄雾天测速仪将车辆号牌数据读错的现象，如将“8”读为“0”，将“B”读为“8”，将“D”读为“0”等等。同时，雷达固定式测速设备理论误差为1%，运动中测速设备理论误差为2%，15由于两种误差的同时存在，加之被测的机动车仪表本身，经常发生执法人和相对人对事实认定的不一致，甚至引起行政复议的情况。第二部分 解决非现场执法中存在问题的对策一、 健全法制环节（一） 加强立法保障当前要按照立法程序，把非现场执法的规划、建设和管理三者同步纳入法制轨道，要通过立法明确非现场执法的法律地位。应当由立法机关按照立法程序修订道路交通安全法等，赋予警察这一特权，严格程序
28、，谨慎使用，不得滥用。建议行政规章最好不要设定涉足该特权，因为管理者与相对人在制度设计时地位不平等，悬殊太大，有失公平与民主。应当对非现场执法开展调查研究、进行完善规范，这将有利于全国的交通执法。道路交通安全法中，并没有规定负责该法解释的机构。道路交通安全法是由第十届全国人大常委会第五次会议于 2003 年 10 月 28 日通过，自 2004 年 5月 1 日起施行的。宪法第六十七条规定全国人大常委会行使 21项职权：其中第二条是“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”，第四条是“解释法律”。因此，全国人大常委会依据宪法的规定，可以依法履行职权，解释在施行道路交通安全法
29、中，交通管理部门的非现场执法是否合法，而且必要时还可以作出修改。全国人大常委会履行法定职权，对道路交通安全法中的一些争议开展法律调查，进行法律解释。笔者认为这不仅有利于规范执法行为，平息争议，而且也可以进一步宣传道路交通安全法，促进我国法制建设。同时在即将出台的道路交通安全法地方性实施办法中对非现场执法的定义、运作程序、系统建设、证据的采集运用、处罚的告知方式、确认驾驶人、车主承担的法律责任等相关内容进行补充，进一步细化非现场执法的具体规定，使非现场执法工作真正做到有科学、完备的法规可依。（二） 严格执法规范1、严格告知程序非现场执法程序中一些不合理现象的存在，与执法实践中交警告知程序不明密切
30、相关。行政机关掌握的是公权力，执行的是公法，而公法调整的是个人与国家的关系，所要解决的问题是国家权力从何而来、如何运行；因此，公法价值的实现在很大程度上必须借助于程序制度。程序不正当、不合法或者不完善，必然影响公法价值的实现，也损害行政相对人的合法权利，还会导致行政复议和行政诉讼频频发生；行政执法的实践也证明，只要能够证明具体行政行为违反了法定程序，就一律认为其构成了对当事人的侵权，就可以以此作为撤消或者变更该具体行政行为的理由。依法行政是行政机关从事行政活动的基本要求，行政活动的合法性、合理性与正确性除了要有实体保障外，还须要有程序保障。如果忽略和轻视行政程序，依法行政就会成为一句空洞的口号
31、。因此，行政执法主体及其执法人员必须充分认识行政执法程序的重要作用，牢固树立行政执法程序是铁规矩和程序与实体并重的理念。非现场执法在一定程度上尽管可以迅速、充分地收集违法者的违法证据，对违法者进行制裁，但是交警部门仍然要告知处罚决定的事实、理由、依据及当事人依法享有的陈述、申辩、复议、诉讼等各种权利。在当事人提出的事实、理由或证据成立时，应当采纳，并不得因当事人的申辩而加重处罚。只有这样，才能充分保障当事人的合法权益。其中正确履行告知程序要突出几个重点：一是交通违法累计积分告知程序。在交通安全违法累计分别达到 9 分、12 分时，应明确规定交通管理部门必须向驾驶人发送交通安全违法告知单，通知当
32、事人接受处理。未能及时告知的，当事人其后的交通安全违法行为不记分。二是违法行为告知。对交通管理部门根据交通技术监控记录资料进行处罚的，应当在违法行为发生法定时限内，通过合法方式告知当事人，逾期未告知的，不得进行处罚。公安机关交通管理部门已作出并送达违法处理通知书，但未作出或送达处罚决定书的，不得向当事人加处滞纳金。要通过建立完备的违法告知制度，预防相同道路交通安全违法行为的重复发生，体现行政处罚的教育功能，减少因为依据“非现场”对相同违法行为进行多次处罚引起群众强烈不满的社会矛盾。三是信息查询程序。道路交通安全法实施条例第二十三条规定：公安机关交通管理部门应当提供记分查询方式供机动车驾驶人查询
33、。为此，交管部门为保证交通违法行为人及时主动接受处理，必须将录入的信息以多种方式公诸社会，方便驾驶人查询。当前提供的主要查询方式有：互联网、电子幕墙和电子显示触摸屏、新闻媒体、电话声讯查询、手机短信等。虽然法规中没有明确规定应当提供何种查询方式，但是方式不是目的，便于所有驾驶人查询才是目的。应规定交警部门必须准确记录机动车驾驶人交通安全违法行为、累积记分和发生交通事故等信息的义务，因错误信息记录导致当事人损失的，交警部门要承担相应的行政责任和民事责任；通过互联网、新闻媒体等媒体渠道向社会发布有关安全信息的义务，发布信息的范围和具体渠道由交警部门根据执法需要决定，向社会发布信息的目的是为了让当事
34、人获晓有关信息，应当注意避免侵害当事人隐私权等民事权利；要为机动车所有人或驾驶人无偿查询安全信息（主要是违法行为信息记录）提供便利的义务，即交警部门要采取无偿的便民利民措施方便机动车所有人或驾驶人查询安全信息。因此，交管部门应当在不断完善非现场执法系统软件的基础上，调查研究所提供的各种查询方式的适用范围和特点，同时加大对查询途径的宣传力度。2、严格处罚原则一是控制公权原则。在国家行政管理过程中，由于行政机关与利益群体在价值目标、行为模式等方面的差异，国家公共权力在运作过程中会形成与某社会利益共同体或私人之间的冲突，即公权力与私权利的冲突。例如，国家机关往往从维护国家利益或公共利益，甚至从方便行
35、政执法这一本位出发来进行立法或执法活动，而一般的行政相对人往往会从群体利益或个体利益出发来从事法律行为。两种价值本位的不同，决定了在国家行政过程中肯定会形成公权力与私权利之间的冲突。在非现场执法立法规范中必须要对执法者强化一种控权意识，即行政处罚只是其维护社会治安秩序的辅助手段，也是其不得已而为之的最后手段。目前我国社会利益格局日益多元化和复杂化，执法部门在执罚活动中应当高度关注发挥化解矛盾，理顺情绪的职能，以有效维护群众切身利益和社会和谐稳定。如果教育、指引、评价、预测等规范作用能够奏效，那么，一般不得轻易动用处罚的制裁作用，因为处罚的制裁作用往往是成本最高的一种。应强调交警在实施处罚过程中
36、要强调以人为本，尊重群众特别是驾驶员群众的感情，特别是要注重教育与处罚相结合，注重道路交通安全法治宣传，对有特殊情节的驾驶员要多一份理解与体谅。要采取各种措施充分保障当事人的合法权益。二是人性化执罚原则原则。要坚持以事实为依据，当事人对交通技术监控记录的资料提出异议的，公安机关交通管理部门应当听取其陈述和申辩。对当事人所提出的事实、理由或者证据成立的，不予处罚，违法行为地公安机关交通管理部门应当及时撤销违法记录。对同一辆机动车在一个连续时间状态，在同一个大队辖区的同一路段同一行驶方向，被固定测速设备或者流动测速设备记录有多次超速违法行为的，原则上只处一次罚款。对于已设有固定监测设备(电子眼)的
37、地点，民警不得使用移动监测设备，拍摄同类违法行为；已采取抓拍方式记录的违法行为，民警不得现场再对相同的违法行为进行二次处罚。要坚持有利于当事人的原则，对轻微违法行为予以警告。机动车已办理了转移登记的，转移登记后如发现该车在转移登记前还有道路交通安全违法行为未处理的，交警部门不再处以罚款。要广泛提供便民利民措施，对因计算机系统故障、数据不能正常传输等原因造成违法记录没有及时撤销，但当事人提供了缴纳罚款凭证的，公安机关交通管理部门核查后应当办理车辆及驾驶人业务。对于在非现场执法中出现的行政相对人不确定的特殊情况要根据具体情况分别处理，以保障被处罚的行政相对人的公正性。如车辆被盗、套牌等情况，应免除
38、对车主的处罚；对机动车被借用、挪用的情况下发生违法，应当查明违法人后再处罚，不能笼统要求车主承担违法责任。广东省公安厅 2006 年 9 月份出台了广东省公安机关使用交通技术监控设备查处道路交通安全违法行为的规定(试行)(以下简称规定)，该规定一共 19 条，对交通技术监控执法主体、交通违法信息的采集、录入、处理、处罚文书送达要求，以及处罚应遵循的原则都给予明确规定，严格了执法权限，规范了执法程序，行政相对人的合法权益得到了保护，体现了行政的人文精神。三是合理规定执法范围。对于非现场执法的适用范围应当有所限定，主要应针对违法面较大但难以当场制止或处罚，或者当场取证比较困难的违法行为，例如超速、
39、不遵守交通标志标线等道路交通违法行为。四是及时纠正违法原则。道路交通安全法第 87 条规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交通安全违法行为，应当及时纠正”，正确理解这一条规定的精神是交通管理部门规范非现场执法的法律要求。这里的及时，就是要求公安机关交通管理部门及其交通警察在处理道路交通安全违法行为时，不得拖延，在发现道路交通违法行为时首先要进行纠正，然后再根据其违法行为的情节，决定是否处罚以及适用何种处罚。按照立即纠正的要求，就是指无论通过何种渠道发现交通违法行为，都应当立即纠正。非现场记录虽然较之警察在现场发现有一定的时间滞后，也应当立即通知违法行为人或车主到交管部门接受处罚。如果
40、是由于技术原因而无法做到这一点，交管部门应当依法律要求完善非现场执法系统，确保及时通知违法行为人或车主。笔者认为可以开发交通违法手机即时短信提醒系统，即交警部门将机动车车主的手机号码与车辆号牌捆绑录入系统“电子警察”，“电子警察”一旦拍摄到车辆违章，系统同时自动将违章信息发给车主。此举即及时履行了告知义务，同时又教育提醒了驾驶人。在采用交通违法手机即时短信提醒系统时，需注意提醒车主变更手机号码时要及时通知交警部门。或在当前国民守法意识、规则意识淡薄的国情下，在有电子警察路段提前告知。例如，在高速公路设立“全程测速”的提示牌，而自主决定测速仪设立的地点以及设立方式。3、严格行政监督目前我国法治建
41、设的最大障碍不是执法者的效率不高，而是对执法者的制约与监督远远不够。一个不相对称的现象是，执法者的违法成本很低，而公民的维权成本却很高。因此对非现场执法而言，必须建立健全有效的制约与监督机制，否则，就等同于一种行政主体单边扩权的高压政策。特别是要通过建立完整有效的行政监督体制，促使非现场执法严格按照一定的程序进行操作。一是强化上级机关监管力度。道路交通安全法第 84 条规定，公安机关交通管理部门及其交通警察的行政执法活动，应当接受行政监察机关依法实施的监督。公安机关督察部门应当对公安机关交通管理部门及其交通警察执行法律、法规和遵守纪律的情况依法进行监督。上级公安机关交通管理部门应当对下级公安机
42、关交通管理部门的执法活动进行监督。同时要坚决遏制在实施处罚过程中的搭车收费现象，严厉处置违法违规向当事人收取取证费用或学习教育费用等自设收费项目现象，端正交警部门的执罚形象。要建立健全交警系统内部的执法考评考核体系，落实执法责任。要通过建立民警个人执法档案和单位执法档案管理制度，建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见，强化交警在执法办案中的行政责任,真正做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。要强化执法检查，通过采取明察暗访的方式，对非现场执法行为重点加强执法监督和检查。二是要依法减少处罚自由裁量权。现实生活中群众对交警非现场执法的
43、不满看法之一是处罚不公，同一行为可能有不同的处理结果。这一问题与交警处罚中具有一定的自由裁量权有关。如道路交通安全法第 90 条规定：“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚”。这一条款实际上将大多数的交通违法行为处罚幅度设定为 20 至 200 元，交警可以在该幅度内选择一个数额进行处罚。这一自由裁量权相对过多，需要通过一定的规范将其约束，避免交警在非现场执法实际中确实出现执法结果不公的现象。要通过违法信息系统等科技手段，缩小交警处罚的自由载量空间，以更有助于严格执法、减少人情执法。根据道路交通安全法第 10
44、8 条规定，当事人应当自收到罚款的行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。对行人、乘车人和非机动车驾驶人的罚款，当事人无异议的，可以当场予以收缴罚款。罚款应当开具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。必须通过强化执法监督杜绝违法违规收缴罚款现象，避免非现场执法中的执罚不公现象。三是要健全数据资料核实和行政申诉处理机制。交警系统内部要建立起对电子数据资料的核实机制，核实准确后再进行违法处理通知。对利用交通技术监控设备收集的交通违法行为信息，应当清晰反映机动车类型、号牌、外观以及交通违法行为种类、违法行为发生的时间、地
45、点等特征；交通违法事实不清的，不得录入计算机系统；同时要求对监控记录的交通违法行为信息，应先与全国道路交通管理信息查询系统中的车型、颜色等车辆外观特征数据进行比对，经比对无误后方可录入计算机系统，作为实施行政处罚的证据使用。笔者认为交警部门应建立“非现场执法”交通违法调查室，专门接受当事人提出的申述，核查“非现场”摄录资料，纠正出现错误的电子数据资料；核实当事人是否存在减轻或免除处罚的法定情节，如车辆实际被套牌，当事人当时存在紧急情形等等，依法进行处罚减免。（三） 强化司法救济无救济则无真正的权利。针对交警非现场执法中存在的现实问题，应当进一步强化司法救济机制，通过公正有效的司法监督确保执法行
46、为公平规范。一是要积极探索提高诉讼效率的方式方法。当前很大比例的行政相对人不愿意就不公正的非现场执法行为寻求司法救济，主要原因是司法救济成本与行政处罚成本相比过高。对此，人民法院应当在改善司法救济机制，提高司法效率上不断探索。将因同一监控设施、同一被告而发生的非现场执法行政诉讼案件依法按照共同诉讼进行合并审理，以通过原告人数的增加而降低人均诉讼成本。二是要进一步明确简易程序行政案件的审理原则。要通过细化的司法解释或者是指导性案例文件，明确人民法院在审理对按照简易程序实施的行政处罚所提起的行政诉讼案件的审理具体原则，包括取证要求、程序要求、公平性判断等等，明确制定“电子警察”的证据标准法院行政诉
47、讼案件的法律依据，以确保判决结果的一致性和可预见性，以既有效维护行政相对人的合法权益，又能确保行政机关敢于依法执法，为行政审判人员的审案进行指导，为行政相对人的诉讼进行示范，为行政机关的依法行政提供借鉴。三是交警部门要积极配合诉讼。交警部门要积极接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督，对人民法院受理的行政案件，应当积极出庭应诉、答辩，对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定应当自觉履行，应当根据有关判决裁定结果或司法建议改进有关执法行为方式。二、完善执法基础（一） 完善执法技术基础设施当判断的执法手段的可行还是不可行，其评价尺度主要在“合法”与“公正”。非现场执法是一种的执法手段
48、可以合理运用，但前提是交通基础设施要完善，不能出现因交通设施不完善而诱发交通违法行为的陷阱。因此完善和改进执法技术基础设施建设，是保障非现场执法公平公正的基础前提。一是要完善有关道路交通设施标志。要将以“安全第一”为原则，根据道路等级，根据交通流量实际合理规范限速标准，达到群众易于识认、遵守的效果。要坚决杜绝为追求罚款而设置不合理限速、限行标志的做法。对于不清晰明确的交通标志标线，要及时予以完善，避免群众因不知情而出现违法。二是要保障监控设备准确。目前交警系统广泛应用交通监控技术、测速仪、酒精检测仪等先进科技设备，公安交通管理工作的科技含量明显提高。科技成果的推广和先进技术的应用，有力地促进了
49、交通管理工作机制的改革和创新。但科技装备本身也具有误差率，也可能成为错误处罚决定的因素。因此，国家要尽快出台交通技术监控设备的通用技术标准，规范设备研发、生产以及运用。交警部门应当使用国家行政主管部门许可生产、销售，并经检定合格的产品，严格依法强化对科技监控设施设备的计量检查，确保监控数据资料的公正性和准确性。三是要合理保存电子数据资料。非现场执法案件中，电子数据资料是实施有关行政处罚决定的唯一证据。从目前已有的非现场执法引发的行政诉讼案件来看，电子数据资料的有效性是法院维持交警部门决定的决定性依据。以北京市发生的首例“非现场执法”行政诉讼为例。16该案中法院经审理后认为，根据我国道路交通安全法规定，公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定予以处罚。海淀交通支队根据交通技术监控记录资料，确认车牌号为京 FU的小客车有违反交通信号的道路交通安全违法行为，该事实认定清楚，证据确凿。交通技术监控记录资料反映出来的影像、数据信息在于突出实施道路交通违法行为的车辆的号牌以及其实施的道路交通违法行为，以便确认违法车辆。交通支队提交的车牌号为京 FU小客车的机
