1、扶 貧 策 略 國 際 比 較 領 取 福 利 援 助 之 單 親 家 長 的 就 業 政 策 探 討美 國 、 挪 威 、 新 西 蘭 、 荷 蘭 、 英 國 、 愛 爾 蘭 的 單 親 狀 況 探 討2005 年 6 月首席研究員：馮可立教授研究員：李偉儀女士香港社會保障學會 關注綜援檢討聯盟 樂施會1目錄頁摘要 3第一章研究目的及方法 5第二章有關單親就業的國際經驗 72.1 美國單親強制就業與兒童照顧 2.2 挪威強制單親就業 2.3 新西蘭從強制到自願個人計劃 2.4 荷蘭中央強制與地區政府酌情就業 2.5 英國自願性質鼓勵就業2.6 愛爾蘭自願性質鼓勵就業第三章單親就業國際經驗綜合
2、剖析 253.1 美國以兒童為本作為基本方針3.2 挪威以工作為本作唯一方針之弊病3.3 新西蘭從工作為本到對家庭友善3.4 荷蘭以工作為本，但著重個人狀況差異3.5 英國及愛爾蘭對家庭友善的單親就業政策第四章對香港的啟示及建議 284.1 香港情況4.2 政策建議參考書目附錄（一）單親家長就業政策國際經驗比較內容細項附錄（二）單親家長就業政策國際經驗比較政策撮要聯絡人：關注檢討綜援聯盟（黃小姐 91046110）樂施會（胡文龍 96603369）香港社會保障學會（李偉儀 93694550）2摘 要社會保障學會、關注綜援檢討聯盟與樂施會一直關注香港單親家庭的生活狀況及其所面對的貧窮問題，並一直
3、積極進行這方面的研究、團體聯結及政策倡議等工作。是次研究目的，是希望進一步透過剖析國際經驗，從而了解到不同國家就領取福利援助之單親家長的就業政策這議題所作出的相關社會政策推行，以及各國政策的成功或失敗之處。透過參詳國際經驗，有助審視香港同類型社會政策的優劣利弊。研究方法方面，本研究採用了省讀文獻的方法，通過互聯網上的搜索，獲取國際組織 (例如 OECD) 與各國政府機構 (如 UK Department of Works and Pensions) 的有關報告，選取了美國、挪威、新西蘭、荷蘭、英國、愛爾蘭等六個國家為研究對象。研究的範圍包括不同國家推出政策時的背後理念、措施及配套等，及其於檢討
4、時有沒有著意改善及修訂政策等。研究的資料顯示，各國的單親就業政策面向大致可分為強制單親就業和自願性質鼓勵就業。在這兩個不同的面向下，各國政府所持之政策重點方針有三種工作為本、兒童為本、家長為本。工作為本是指政府政策政策方針中，以單親家長投身有酬工作為解決單親就業及福利議題 最重要元素。政府在制訂單親就業政策的同時，也儘量使職業能夠提供滿足感，使單親人仕留在職位中，離開社會福利支援網。兒童為本的政策方針把焦點集中於如何解決單親出外就業時，將要引起子女缺乏家長照顧的問題。兒童為本通常是指子女託管、學校教育如何配合單親就業時的照顧空隙等有關兒童福祉的措施。家長為本的政策方針焦點集中於單親家長出外就業
5、所面對的不同類型的困難，包括子女託管、福利支援、市場就業環境、單親個人需要（包括單親的年齡學歷評估、培訓及能力提升、個人精神及健康狀況等等）。在推行單親就業政策時，某些國家只把持單一的政策方針，而部份國家則會把兩種或三種政策方針合併推行。其所引起的社會政策成效，以及對單親家長及3子女亦帶來不同層面的影響。本研究通過參考國際經驗，審視香港同類型社會政策的優劣利弊，並建議香港政府制訂一套推動對家庭友善、以脫貧為目標、具性別觀點主流化社會政策配套完善的單親就業政策，建立一套以人為本、關懷弱勢處境的單親就業政策，協助這些家庭面對經濟困境。4第一章研究目的及方法近年來，世界各國在它們的福利改革中，都對單
6、親家庭的福利作了不少的修改，其中一項顯著的改變，就是要求單親家長進入勞動市場，減低對福利的倚賴。雖然各國都有這個共同的方向，但是當到了具體政策細節時，它們卻有很大的差異。以女性為絕大多數人口的單親家長，因其婚姻狀況、家庭崗位及經濟條件等，容易受到社會排斥，所以她們和子女們都經常面對種種生活障礙，以及貧窮之困擾。物質資源匱乏，缺乏社會機會，社會標籤，性別歧視等等之問題，乃導致不少單親家庭墮入貧窮再循環的禍首。要單親家長重回勞動市場，雖然是一個良好的政策意願，但是實施起來卻是牽涉到家庭生活與職業生涯不同的環節，需要一連串的政策支援才能有有效的結果。社會保障學會、關注綜援檢討聯盟與樂施會一直關注香港
7、單親家庭的生活狀況及其所面對的貧窮問題，並一直積極進行這方面的研究、團體聯結及政策倡議等工作。是次三個團體一起合作進行的研究，是希望進一步透過剖析國際經驗，從而了解到不同國家就領取福利援助之單親家長的就業政策這議題，所作出的相關社會政策推行。2005 年 5 月，香港特別行政區政府發出檢討單親家長綜援待遇之新建議，引起了公眾關注。建議的大方向是要求單親家長重回就業市場，其中細節包括以往獲得綜援的資格有所變更，援助的金額遭削減，工時的訂定等等。如果建議通過，將影響到數萬個單親家庭，以及數萬名以上的綜援兒童。這個政策的變更，使很多社會人仕產生懷疑，不知是否能協助單親家庭脫離苦况，重建新生活。就是因
8、為這種疑問，促使香港社會保障學會、關注檢討綜援聯盟、樂施會這三個組織走在一起，希望透過參詳國際經驗，有助審視香港同類型社會政策的優劣利弊。我們期望通過研究成果，能夠： （） 參考國際經驗，有助審視香港同類型社會政策的優劣利弊。（） 引起更多社會人士討論及支持本港建立以人為本、關懷弱勢處境的單親5就業政策。研究方法方面，本研究採用了省讀文獻的方法，通過互聯網上的搜索，獲取國際組織 (例如 OECD、 EU、CASP) 與各國政府機構 (如 UK Department of Works and Pensions、UK National Action Plan for Social Inclusio
9、n) 等的有關報告，其中最主要的報告是 Centre for the Analysis of Social Policy (CASP) 的五國研究。本研究選取了美國、挪威、新西蘭、荷蘭、英國、愛爾蘭等六個國家為研究對象，研究推行單親就業政策時不可疏忽的地方。這選取研究的國家地區時，我們以下列原則作為指引：（）與香港在社會、人口、或經濟發展階段有可比性。（）於推行單親就業政策方面，已累積了長期經驗。（）港人及政策決策者較為熟悉，以及對政策決策者較有影響力。（）在單親就業及脫貧方面有值得香港學習之處。6第二章 有關單親就業的國際經驗本研究在選擇不同國家的經驗時，並沒有預設的偏見及假定，希望如實地報
10、告各國的情況。事實上，在被挑選的國家中，有些對單親就業的要求是極其嚴厲苛刻，有些則是比較寬容的。本研究並不是探索這些國家政策理念的原因，反而是希望了解這些國家是否了解到單親家庭的多層面需要，因而制訂適切的政策。2.1 美國強制單親就業但亦強調兒童照顧政 策 背 景 及 理 念1935 年，美國在社會保障法案(Social Security Act)的制訂下，推出了受撫養兒童支援計劃(Aid to Families with Dependent Children Programme，AFDC) 。這是一個類似香港綜援的制度，不過對象是針對以單親為主有兒童的貧窮家庭，而不觸及老年貧窮、傷殘和失業貧
11、窮。本來，AFDC 的針對的受益者範圍比較狹窄，與及援助金額偏低，所以它只是一個輔助性計劃。但是，隨著家庭的解體，到了八十年代，全美國已有 17%的家庭由單親母親所養活。而這類家庭佔了整體貧窮家庭的過半數。由於不少單親家庭都是有色人種，自八十年代以來，美國社會流行著低下層理論 (underclass theory) 來詮釋這些單親家庭，令到過去的廿多年中，這些家庭被視為社會病態和問題。近 年 的 政 策 改 變 ： 推 展 有 需 要 家 庭 臨 時 援 助 計 劃 (TANF)在八十及九十年代，美國流行著自助脫貧，以工作取代福利 (from welfare to workfare) 的意識。
12、 1996 年，個人責任及工作機會法案(Personal 7Responsibility and Work Opportunity Act) 的出現，終止了單親家長的社會福利。法案取而代之，建立了有需要家庭臨時援助計劃(Temporary Assistance for Needy Families Programme, TANF)，單親家長申請此計劃時，再無特殊的單親身份考慮。TANF 整體理念是推動工作和個人責任及自給自足。此計劃包括了兩個面向：（一）協助有受撫養子女的家庭面對過渡性的經濟需要；（二）協助這些家庭自給自足。在 TANF 之下，受助人需要參與一定時數的工作，例如在 1997 年
13、是聯邦政府訂立工作時數的 25%；到了 2002 年則增至 50%。而 TANF 不可領取超過 60 個月，州政府所能容許的豁免比率亦不能超過總個案的兩成。在聯邦政府削減財政的壓力下，很多單親家長都被推入勞動市場，TANF 的個案數字由 1996 年推行時的 4.4 百萬，下降至 1999 年的 2.5 百萬。但 TANF 自 2000 年起，其實面對很大的挑戰。因為美國經濟下滑，整體國民失業率由 2000 年的 4%；增至 2002 年的 5.8%。而在同一時期，單親母親的失業比率，則由 9.8%增至 12.3%，由此可見，受到經濟起伏的影響，單親母親是首當其衝的失業者。雖然 TANF 在概
14、念上取消了單親的特殊身份，但 TANF 卻不得不照顧到單親兒童的託管需要。所以在 TANF 推出的同時，美國政府把舊有的兒童支援措施(Child Support Enforcement) 撥入 TANF 的架構之下，確保兒童受到照顧及經濟保障。兒 童 照 顧 發 展 基 金 (Child Care Development Fund)在個人責任及工作機會法案下，兒童照顧發展基金(Child Care Development Fund) 亦同時設立去支援低收入家庭的託管費用，讓單親家長可以出外就業或進修。凡是收入低於入息中位數 85%的家長，可以申請計劃。美國撥入各州份的兒童照顧金額於 1997
15、年為 US.4.7 億。申領個案亦由 1996 年的 59%；增至 2002 年的 70%。1993 年開始，美國設立收入稅務優惠(Earned Income Tax Credit, EITC)。8TANF 的受助人可以享有此優惠，受助人的收入越多，優惠越多，直至受助人的收入超出某一水平為止。在各種援助下，兒童貧窮比率由 1994 年的 22%，降至2001 年的 16%。在改革福利，強化從福利到工作的同時，克林頓政府也強調勞動市場必須有吸引力，提出有工作便有錢 (Make Work Pay) 的政策方向。美國議會於 1996年通過最低工資保障。1997 年 9 月 1 日起最低工資為 US.
16、5.15，2001 年為US.9.50。最低工資帶來更多就業保障，令單親家長免受剝削。2.2 挪威強制單親就業政 策 背 景 及 理 念九年代以前，挪威政府的政策理念是支援單親母親同時作為照顧者及/或勞動者(supported lone mothers as both carers and/or workers)。政府成立了過渡性津貼，只要是單親家長腎留在家照顧十歲以下的兒童，政府便會提供財政上的基本生計支援。如果家長願意工作，或是受培訓的話，他們仍可得到基本生計的支援。政策的理念企圖照顧單親的雙重角色，一方面單親母親的家庭照顧者的角色被重視，另一方面亦鼓勵家長出外工作。這個理念的好處，是無酬
17、照顧者工作得到承認，讓女性得到力量，而援助制度亦可讓單親母親重建她們的生活，以及於子女尚年幼的時候，為母親提供教育及兼職工作。國家對單親母親的支援計劃始於 1964 年，協助對象包括寡婦及未婚女性等，直到 1981 年過渡性補貼進一步包括離婚婦女，亦因性別中立的緣故包括單親父親援助計劃在內。在最年幼的一位子女到達 10 歲之前，單親家長擔任照顧者，可得到最低收入(minimum income)之保障。單親家長可得到子女特別津貼以及稅務優惠直到子女達 18 歲。過渡性補貼亦容許兼職工作及進修，譬如單親家長出外工作得到部份收入，她們可獲津貼來填補收入的不足。計劃亦為進修的單親家長提供（一）託兒服務
18、；（二）教育津貼以覆蓋單親家長進修所需要的書簿費及交通費開支。九年代初，使用這計劃的多為女性，相對於整體單親人口，她們是比較年9輕及學歷較低，平均使用計劃的年期為三年。但由於離婚及同居關係中止的情況大增，計劃使用者的數目增加，使社會出現這類支援計劃令單親家長變得被動和依賴的聲音。九 年 代 後 期 的 新 政 策到了九年代末，挪威的福利政策進行改革。政策縮短了母親全職在家照顧子女的過渡性補貼年期，加強單親家長進入勞動市場的力度，但同時政府的財務支援有所輕微增加，國家對託兒服務費用作出更多承擔，給予單親自助支援的組織亦相應成立。由於政府認為以往的計劃令(1)單親過於容易得到福利，以及(2)過長的
19、福利年期令單親難以再次投入社會。在這些看法下，1998 年 1 月 1 日開始，挪威政府把過渡性補貼援助期限設定為 3 年，若果家長正在進修，則可延長為 5 年。過渡性補貼並只適用於單親家庭中最年幼子女年紀為 8 歲以下。當最年幼子女年紀達 3 歲或以上，單親需積極投入勞動市場積極尋找工作或從事半職工作或半職進修以得到財務支援。支持單親配套亦因應新政策而作出了改動：（1）支援單親的財務投放（如過渡性補貼金額）有所輕微增加；（2）託兒服務的財政支援大幅增加，由以前定額支援，變成現時給單親家長提供最高 70%的託兒費用津貼；（3）BMO是一個專責支援單親的計劃，由不同地區團體所組成，成立的目的是為
20、了提高單親尋找工作和進修的動機。領取過渡性補貼單親被邀加入成為 BMO 的一員，成為服務使用者代表。BMO 為單親提供工作及教育資訊，協助單親尋找合適的託兒服務等。BMO 的理念是讓單親增權(empowerment)及自助(self-help)，提高單親的自我形象及改善經濟狀況。政 策 的 成 效整項單親援助改革包括 3 個主要的目的：（一）增加單親投入有酬勞動工作的才能；（二）改善單親的經濟狀況；（三）同時改革供給單親的公共服務之質素。新政策令領取過渡性補貼的單親由 1997 年的 44,986 宗降至 2002 年的1025,470 宗。但宗數降低並不表示政府達到新政策的目的，這引致不少疑
21、問，要求了解新政策能否達到以上這三個目的。評論（一）未能增加單親投入有酬勞動工作 有一個情況其實值得留意，就是在挪威自九年代起，其實已婚或同居女性，與單親女性作為全職照顧者的比率相若，唯一的分別在於較多的已婚或同居女性出外工作，而單親女性則較多去進修（見圖一）。這顯示女性作為照顧者的身份，以及挪威的勞動市場的競爭，本身對於女性已是排拒的，故此並不只是單親母親沒有工作，一般的女性亦難以得到工作的機會。圖一: 挪威1990-1999，具 0-15 歲子女，已婚/同居母親，和單親母親，參與社會的百分率 (Source: UK:2003)圖二: 挪威2000 年單親母親勞動參與率，及 2001 年中止
22、過渡性補貼後的勞動參與率之比較(Source: UK:2003)圖二發現，2001 年不少單親母親被中止過渡性補貼後，其勞動參與率只11比以往增加 13%，參與多於或少於半職者與以往情況相若，但仍有 12的女性繼續在家。這顯示了在新政策之下單親母親仍難以找到工作或足夠的工時，雖然挪威的失業率只有 3%。而且，很多單親母親於被中止過渡性補貼時，仍未完成進修教育，而唯有依靠其它福利支援或靠親人的支援。評論（二） 全職工作並不會令單親得到高收入挪威的新政策實施後，分析者發現單親女性依舊面對經濟匱乏(economic scarcity)的貧窮狀況。被中止 過渡性補貼後，她們得依賴其它公共福利援助、借貸
23、作進修，以及私人協助。有子女是 3 歲以下的，情況會比子女是 3 歲以上且參與全職工作的較好。數字顯示，投入全職工作的單親女性當中，只有四分一女性能從全職工作中得到整體人口的合理收入水平。單親家長多是女性，她們遭遇到勞動市場中高度性別分隔以及男女同工不同酬的問題。故此，這反映全職工作並不一定可達致高收入(full-time employment does not necessarily lead to a high income)。而且，雖然過渡性補貼 金額有所輕微增加，但這卻僅足以彌補住屋租金和電費之增加。評論（三） 公共服務配套未能滿足單親要求有研究顯示，半數單親不願意或不需要 BMO 的
24、幫助，三成單親不知道有BMO，其餘的表示需要 BMO 的協助。單親的回應指出，BMO 對單親所持的態度，是認為單親是缺乏自信及能力的一群，這種負面的看法使部份單親拒絕加入BMO。挪 威 單 親 母 親 被 丟 出 勞 動 市 場不少受訪的挪威單親母親認為自己在新政策之下，是被丟出勞動市場(being thrown into the labour market)。圖二所顯示的 12%於被中止過渡性補貼後仍留在家的單親母親，表示她們在應徵工作的時候，很多僱主都不想冒險聘請單親。此外，學歷不足，缺乏工作經驗，以及健康問題等均令到她們難以找到工作。故有單親女性表示政府認為她們應作性別平等先鋒(fron
25、trunners of gender equality)，是妄顧男女不平等的結構性問題。以下是部份單親的遭遇“我有四個子女，我難以找到工作”（一位在過去 6 個月曾應徵過 20 份工作的單親母親）“沒有足夠的工作經驗加上我是單親”（一位在過去 6 個月曾應徵過 8 份工作的單親母親）12另圖二所顯示參與半職或工時不穩定的單親母親，則有以下處境“輪班，在週末工作，以及晚間工作，我都感到困難”（一位在過去 6 個月曾應徵過 22 份工作的單親母親）“我為老人家提供清潔服務，但這工作並不定時，有工作時才有收入。當我的子女生病時我亦不能出外工作。”（一位在過去 12 個月曾應徵過 20 份工作的單親母
26、親）這些經驗指出了剩餘勞動力(surplus labour force)的問題。單親母親多參與一般婦女的工作，包括服務性行業及健康照顧等。但很多這類的工作都是兼職形式，要求受僱女性彈性上班。最令單親母親留難的正是彈性上班的問題她需要穩定的收入，她需要固定的工作時間及時數以讓她能夠照顧子女。圖三: 挪威單親母親認為在新政策下，其它社會配套應包括 應調整的社會配套 %彈性工時 64子女生病時母親可以在家 60託兒服務開放時間更具彈性 50減少工作時數 44更多託兒方面的援助 43更多家務方面的援助 23(Source: UK:2003)圖四: 挪威單親母親投身工作時的首五項主要障礙 障礙 %難以兼
27、顧工作與照顧 40我的收入很低 36我沒有足夠的學歷 34福利津貼的期間太短 32託兒服務問題 19(Source: UK:2003)挪威的單親就業新措施，以子女 3 歲作為一刀切的分水嶺，是未有顧及不同單親的差異性和不同的需要。政策研究者指出挪威推行政策時是過份樂觀(over optimistic)卻低估困難(under-estimation of the difficulties in combining care and paid work)。良好的政策應讓單親母親在受到津貼的情況下完成她們的進修與教育，政府更盡力的協助單親尋找工作，而且是穩定時數、固定上班時間的工作，如果仍處於辦理離婚
28、手續或剛離婚後的時期中，應讓母親可有更多時間跟子女一13起生活。142.3 新西蘭從強制到自願個人計劃政 策 理 念 (1998-2003)1998 年，新西蘭政府為回應陸續增加的福利數字，是故推行工作試驗計劃(work test regime)。此計劃與工作為首(work first) 作為新計劃之精神。可是，工作為首的概念一直以來並沒有跟整個福利制度扣連。也即是說，福利制度和託兒服務等，並不能強而有力的去支持工作及家庭並重的單親生活，甚至未能為工作先於家庭的想法作出配套。新西蘭的工作試驗計劃，是希望藉著工作動機去解決經濟困難問題。而好像兒童託管的措施亦被置於教育規律之下，而非為著單親家長從
29、福利過渡至就業而設，故此兒童託管的時間局限於家長的上班時間之內，且需收費，只有短時間只有短時間暫託幼童可獲免費。新西蘭政府主要的單親福利政策稱為“Domestic Purpose”及“Widows Benefit”(DPB/WB)，受助對象為 50 歲以上的單身女性、寡婦和照顧者以及單親家長，其援助水平是要達到基本生活標準。而單親人士亦可申請其它不同類型的福利如緊急食物(emergency food)，亦有教會所辦的食物銀行。 工 作 試 驗 計 劃 與 它 的 崩 潰工作試驗計劃規定單親家長的最年幼子女達 14 歲以上，必須參與每星期 30 小時的全職工作；單親家長的最年幼子女達 6-13
30、歲，則需要參與每星期 15小時的兼職工作。1998 年，新西蘭的單親狀況為 92% 參與工作試驗計劃為女性； 80% 參與者的年齡為 20-40 歲； 85% 參與者有 1-2 名子女； 毛利人及太平洋島民為主要參與者； 多數參與者以往都有工作經驗，過往一直有動力去找工作。但計劃推行以來，卻未見得成功。負責為參與者找工作的個案經理(Case 15Manager)，發現難以為兼職工作的家長找到工作，這亦到個案經理屯積大量未能解決的個案。而被要求參與全職工作的單親家長，除非她們已有良好準備，包括超時工作及加班工作等，才能找到合適的工作。故此，本來列於工作試驗計劃中的懲罰性規定(sanctions)
31、 變得不一致地行使。個案經理運用酌情權去作豁免，這是因為明顯地單親需要具彈性的上班時間。故此，工作試驗計劃不斷收到個案經理的回應，指難以為需要照顧子女的單親家長找到合適的工作。另一方面，單親家長亦反映她們經常需要在上班以外的時間繼續工作，而且那並不是一份長久的職位。新 政 策 理 念 深 化 個 案 管 理 （ 2003至 今 ）現今的工黨政府於 2002 年中大選中勝出，隨即於 2003 年 3 月廢除工作試驗計劃。由新成立之社會發展部(Ministry of Social Development) 將計劃改變為深化個案管理(Enhanced Case Management, ECM)。深化
32、個案管理的政策理念是彌補工作試驗計劃之不足。社會發展部指出，深化個案管理會考慮到個別單親家長的複雜情況，她們參與有酬勞動時的起步位置各有差異，以及工作與家長對子女責任之間的平衡“take account of the complexity of sole parents lives, their different starting positions in relation to paid employment, and the balancing that is required between work and parental responsibilities”. (Ministry
33、of Social Development，2003，p.2) 。深化個案管理共有 7 項原則：（一） 辨別出受助之單親家長所面對的就業障礙，並提早尋求處理方法；（二） 於個人發展及就業計劃(Personal Development and Employment Plan, PDEP) 提倡個人計劃及目標訂定；（三） 容許個人決定如何在工作與家長對子女責任之間取得平衡；（四） 為已過渡至有酬勞動的個人提供持續性的支持；（五） 個案經理作為提供積極支持和同行者的角色；（六） 鼓勵單親家長在領取福利的同時，亦參與兼職工作，混合經濟來源；（七） 建立一個更能增強就業動力的財務撤消制度(abateme
34、nt regime)以鼓勵16單親家長就業。圖五:新西蘭深化個案管理的運作機制（橫向，從左到右）(Source: UK:2003)從圖五可見深化個案管理對於單親家長投身社會的看法，不再只有就業這一途徑。有關於發展與就業活動(Development and employment activities) 得到重新定義單親家長可以考慮參與兼職工作(part time work)、志願工作義工服務(voluntary work)、培訓(training)，她們的精神健康(mental health)亦受到重視。另一方面，個案經理則會考慮到單親家長在教養子女(parenting)、教育 (educati
35、on)、建立工作橋樑(work-bridge)、空缺轉介(vacancy referral)、就業成果(employment)及支援服務(support services)等方面的需要。當中亦強調個案經理與受助人之間建立信任的基礎。 個 人 發 展 及 就 業 計 劃 制 訂 個 人 計 劃 及 目 標個人發展及就業計劃方面，其核心過程主要由個案經理為單親家長建立個人日誌(journal)，當中包括 8 項與個人息息相關的要素：（一） 財政議題；17（二） 住屋；（三） 健康；（四） 就業；（五） 個人需要；（六） 教育與培訓；（七） 社會參與；（八） 其它。譬如說，一位單親家長建立個人日誌，
36、個案經理需關心到受助人的需要，包括戒酒情況、重建人際關係、學習、子女關係等等。由此可見，2003年 3 月以後，新改良的措施是以受助人為本(client-driven)、作整全的需要和議題評估(holistic assessment of needs and issues)、個案經理的持續正面接觸和協助(supportive ongoing contact and assistance provided by case manager)等。這跟 2003 年 3 月以前的工作為首的政策執行大相徑庭，亦不再強迫單親家長妄顧子女需要而投身勞動市場。2.4 荷蘭中央強制與地區政府酌情就業政 策 理
37、念婚姻與家庭制度的改變，使荷蘭也踏上一條單親援助改革的道路。1981 年單親家庭只佔總家庭比例的 8%，但到了 2002 年這個比例己上升到 15.7%。母親因為母愛的原因而放棄職業，所以單親家庭作為一個社群，是一個高危的貧窮社群。1999 年，數據顯示 47%單親家庭 (有一名 18 歲以下子女 ) 是處於貧窮情況；相對雙親家庭，則只有 9%雙親家庭 (有一名 18 歲以下子女 ) 是處於貧窮情況，可見單親家庭正面對嚴重的貧窮問題。2002 年，荷蘭共有 393,000 單親家庭（333,000 戶是女性單親家長），佔整體有子女家庭的 15.7%，其中有 91,750 位單親母親領取社會援助
38、(Social Assistance)。由於單親家庭人數眾多，長期處於貧窮，又要依靠社會援助，所以受到政府關注，視為社會問題。18以往的政策規定，如果單親家長的最年幼子女是 12 歲以下，家長便可以豁免於工作承擔(work obligation)，領取社會援助。但到了 1996 年，政府提出新一般社會援助法案(New General Social Assistance Act)，有政黨提出議案，經修訂後指定最年幼子女到達 5 歲，單親家長需要出外工作。在龐大的財政壓力下，荷蘭政府對單親家長提出嚴格及苛刻的政策措施，要將她們從被動的角色轉為主動，從福利的受助者變為工作者。在新理念的推動下，荷蘭的
39、福利制度出現了三種改變（一）福利減少，年期縮短；（二）提倡受助單親家長出外就業及她們的可僱用性；（三）管理與行政之改革。隨著單親就業政策的轉變，荷蘭政府提出了找工者的就業法案(Jobseekers Employment Act, JEA)，它的內容包括：（一） 培訓及教育；（二） 工作經驗實習(work experience placement)由公營或私營機構之僱主聘請失業者為期半年，可獲得薪金補助；（三） JEA 提供工作機會 地區政府聘用失業者然後轉介往其它僱主；（四） 社會動力(Social Activation)防止社會孤立問題，提倡長期失業者參與無酬活動例如義工服務，可獲得政府支付
40、少量津貼。此外，伴隨 JEA 的措施更包括高調執行工作承擔 ；對未能積極投入工作承擔的單親予以懲罰；重新定義何謂合適工作；減稅優惠等等。此外還設有“I/D-jobs ”計劃，參加的單親家長可投身公營及非牟利團體工作。地 區 政 府 的 酌 情 權在就業政策下，政府採取了“comprehensive approach”，意謂所有單親家長被視為與一般受助人無異，政府會把所有受助人的處境分成四個階段（一） 第一階段可直接尋找工作；（二） 第二階段可尋找工作但需要三個月的額外培訓及指導；（三） 第三階段不可直接找工作，需要一年的額外培訓及指導；（四） 第四階段在往後的日子仍不適合投身有酬勞動。託兒服務
41、方面，政府成立了有關接受福利之父母的託兒及課後照顧機制，19讓地區政府可自行向託兒中心購買服務，或地區政府可發展供 13 歲或以下兒童的託管中心。每個地區政府大約可以運用此機制購買 7500 託管名額。而私營化的託兒亦受到提倡，單親家長可於自由市場購買服務，然後由僱主及政府分擔。在這些政策下，地區政府其實扮演了發放酌情權的角色。例如，有些地區政府會為單親家長付足所有託兒服務所需的費用，不管家長是前往進修抑或做義工或兼職工作。亦有地區政府只支付單親家長參與有酬勞動的託兒費用。亦有地區政府只支付兩個月的託兒費用。地區政府之間的差異(inter-municipal differences)，導致它們
42、會行使不同的酌情權。例如，在某些地區中，80%的單親母親被分類為處於第三和第四階段，意謂她們不用履行工作承擔，而可以繼續進修或留在家中照顧子女。故此，荷蘭的單親家長就業計劃，有說是基於一種個人化原則(individualization principal)，著重度身訂造的社會援助。政 策 成 效不同研究顯示，荷蘭推行單親就業計劃之後，參與有酬工作的單親家長約有13-19%，有趣的是有 20%的單親家長投身義務工作行列。56%受助人表示她們很想去工作；而有 20%的單親母親希望立即找到工作。另有 20%希望能夠於一年至兩年之間投身工作。其實，單親母親是否願意工作，除了外在結構性因素，如工作時數，
43、工作性質，僱主意見，薪酬等會影響到母親的意願外，也得看母親如何詮釋母職(motherhood)，有 30%的母親認為她應該留在家中照顧子女，而亦有另一些母親認為出來工作可給子女作榜樣。到了 2003 年，荷蘭的政府審計處表示，有 23%單親家長福利受助人找到兼職工作，但義務工作人口卻降至 4%。亦仍有一定比例的單親家長提出豁免工作承擔（見圖六）。而整體單親母親的就業率，由 1996 年就業政策推出時的37%升至 2002 年的 54%（見圖七）。20圖六: 荷蘭單親家長要求豁免工作承擔的比率 (Source: UK:2003)圖七: 荷蘭單親母親的就業及失業比率 (Source: UK: 20
44、03)2.5 英國自願性質鼓勵就業單 親 家 長 新 協 作 計 劃 New Deal for Lone Parents (NDLP)一九九七年大選時，新工黨向選民承諾會減低失業人數。到了一九九八年中，工黨政府提出福利改革建議，改革包括成立一系列的新協定計劃(New Deals)。改革包括讓失業福利受助人參與津貼工作、義工、接受教育或再培訓的機會。在英國，單親的定義為沒有伴侶的人士且最年幼的子女在 16 歲或以下，單親家長新協作計劃是自願性質的鼓勵就業計劃，乃新協定計劃的其中一環，於 1997 年夏天在英國部份地區試行，而到 1998 年 10 月則作全國性推行。21單親家長新協作計劃的理念是
45、增加單親家長就業的機會，同時減少兒童貧窮。而此計劃十分著重以各種的社會配套措施包括託兒、稅項優惠等以令單親消除就業與照顧家庭之間的障礙。它的理念可歸納為：（一）讓單親家長可以得到有酬勞動的機會；（二）工作應有合理薪酬(better-paid)及有保障的聘用(more secure employment)；（三）建立公平及包容的社會(create a fairer and more inclusive society)；（四）消除兒童貧窮(elimination of child poverty)。單 親 家 長 情 況2002 年，英國共有 175 萬名單親家長，單親子女共 290 萬名。當中
46、 94是女性，年齡為 25-39 歲，85%為白人女性，87%有一至二名子女，47%單親家長其子女仍在就學年齡以下，51%單親未具有學歷或技術資格。她們當中，有 36%領取收入援助(Income Support)少於兩年，28%領取二至五年，37% 領取五年以上。82%單親家長曾有工作經驗，23%正在找工作，5%參與義工服務，33%希望可於未來一年內可以投身工作，28%希望三年內可以投身工作，40% 表示三年內也不能投身工作。單 親 家 長 新 協 作 計 劃 及 其 它 政 策 配 套英國於實行單親家長新協作計劃，目的是透過一系列公共服務的配合，以助單親家長解決照顧與工作之間的兩難狀況。以下
47、八方面是計劃推行辦法及其它政策上的配套，以助單親家長以及其它失業人士可以找到工作，並得到合理的工資：（一） 過渡性收入援助(Transitional income support)當受助人開始工作，福利支援包括收入支援及住屋支援仍會維持。（二） 增加對兒童的實際補貼；（三） 協助單親尋找兼職（每周 16 小時或以下）及培訓，同時間可繼續獲得收入支援；22（四） 安排單親與就業中心個人顧問(Jobcentre Plus Personal Adviser)(PA)會面，以進行個人的狀況評估；（五） 國家兒童策略(National Childcare Strategy)1998 年起推行，確保在每一
48、社區中，均有容易使用(accessible)、可負擔(affordable)、具質素(quality)的 0-14 歲託兒服務提供。就傷殘及有特殊需要兒童，託兒服務應為 0-16 歲。（六） 稅務優惠2003 年 4 月起，推出工作稅務優惠(Working Tax Credit)及兒童稅務優惠(Child Tax Credit) ；（七） 最低工資1999 年推出國家最低工資(National Minimum Wage)，對女性勞動的幫助最大；（八） 國家共同保險(National Insurance Contributions)令低收入人士數目減少；政 策 成 效自 1998 年 10 月直至 2002 年 9 月，共有 317,000 單親家長參與單親家長新協作計劃。當中約有四分一人重覆參與此計劃。1999 年 4 月至 2002 年 3 月，透過單親家長新協作計劃而離開此找到每周 16 小時工作的單親家長由 47%直至
