1、第 1 页 共 10 页公共部门人力资源管理单元辅导（ 1）导论 公共部门人力资源管理的研究范式：环境价值制度公共部门人力资源管理的范式大体是由环境、价值和制度三个不同层面的因素构建起来的。其中，价值是公共部门人力资源管理范式架构的核心。环境是制度产生与变迁的外生变量，它的改变引起了公共人事价值的转变。价值决定采取何种功能，功能依赖于相应的制度来实现。公共部门人力资源管理有四项基本功能：人力资源规划；人力资源获取；人力资源开发；纪律与惩戒。他们分别反映和体现了不同的人事行政价值，并且在不同的具体制度设计中运行，从而促进公共部门人力资源管理目标的实现。一、重要概念1.环境：行政生态系统环境是指外
2、部一切要素和条件的总和。根据行政生态学和系统论的观点，整个社会是一个具有一定结合和组织化手段的系统，社会的各组成部分以有序的方式相互关联，并对社会整体发挥着必要的功能。具体而言，公共部门人力资源管理系统的环境是历史传统、现实经济形态、工具与技术、意识形态与习俗的综合。2.价值：动力机制任何一个社会的发展，都有其作为动力源的“动力结构”，即一定的动力机制与相应的由社会主体劳动性质所规定的行为动因的结合。公共部门人力资源管理也是如此，它的发展也需要强有力的动力机制来推动，而价值就是这种动力机制的内核。对于公共部门人力资源管理的理论来说，价值问题的研究是公共部门人力资源管理学科研究范式的核心。3.制
3、度：共同知识和秩序根据制度经济学的观点，制度起源于知识的“构造性危机”，是人类相互交往的规则，其目的是为了减少交易成本。从本质上讲，制度只是人们所共同拥有的一种知识。公共人事行政中的制度是指有关公共人事行政一系列规则的总称。制度有内在制度和外在制度之分，内在制度（非正式制度）可以看做价值的一种具体表现形态，而外在制度（正式制度）则是靠权力自上而下以正式的方式推行的。4.功能：制度与价值的中介公共人事行政的价值决定了选择什么样的人事行政制度。从根本上讲，二者之间是目的与手段、原因和结果的关系。但这种作用关系并不是直接发生的。而必须通过一种中介机制功能。第 2 页 共 10 页二、重要问题1. 说
4、明价值、制度与环境的关系（1） 价值、制度对环境的依赖（2） 价值、制度对环境的选择与重塑（3） 价值规划了制度的变迁2. 试论价值对制度变迁的作用。制度是由价值所规划的功能要求所设计的，并在新价值与旧价值的博弈中形成，并随价值的变迁而变迁。价值对制度变迁的规划，主要外化为制度的“三性”上：（1）制度合理性、（2）制度合法性、（3）制度现实性。3. 试述公共部门人力资源管理的四大功能。（1） 人力资源规划（2） 人力资源获取（3） 人力资源开发（4） 纪律与惩戒第一章 公共部门人力资源及其开发管理公共部门人力资源是人力资源中的特殊群落，它有别于一般的人力资源，尤其自身的个性特征。公共部门人力资
5、源管理应将“开发”放在第一位，公共部门人力资源管理的“开发”是使人力资源保值、增值的过程。21 世纪是知识经济的时代，人力资源已成为第一资源，人力资源的开发与管理是人才强国的关键。政府在人力资源开发中处于至关重要的地位。一、重要概念1. 人力资源人力资源，也称“劳动力资源”或“劳动资源”，是指一个国家或地区在一定时期内，能够推动整个国民经济和社会发展的具有智力劳动和体力劳动能力的人们的总称。2. 人力资源数量人力资源数量是构成人力资源总量的基础性指标，它反映了人力资源的量的规定性。人力资源数量又分为绝对量和相对量两个指标。3. 人力资源质量人力资源的质量是构成人力资源总量的另一个重要指标，它反
6、映了人力资源质的规定性。人力资源的质量，指人力资源所具有的体质、治理、知识和技能的水平，以及劳动者的劳动态度。第 3 页 共 10 页4. 人力资源开发所谓人力资源开发是指运用现代化的科学方法，对人力进行合理的培训，提高其智力、激发其活力。其含义包括两个方面的内容：一是“提高其治理”，二是“激发其活力”。5. 人力资源管理所谓人力资源管理是指与一定物力相结合的人力进行组织和调配，使人力、物力经常保持最佳比例，同时对其思想、心理和行为进行恰当的诱导、控制和协调，充分发挥人力的主观能动性，使人尽其才，事得其人，人事相宜，以实现组织目标。6. 公共部门人力资源开发与管理公共部门人力资源开发与管理是指
7、以国家行政组织和相关得国有企事业单位人力资源为主要分析对象，研究管理机关以社会公正和工作效率为目的，依据法律规定对其所属得人力资源进行规划、录用、任用、使用、工资、保障等管理活动的过程的综总和。7. 制度性损耗制度性损耗是指由于公共部门人力资源管理制度存在缺陷和不合理而导致的人才未尽其用的损耗现象。二、重要问题1.试论人力资源的数量与质量的关系。人力资源的数量与质量是相互统一而密不可分的。一定数量的人力资源是一个国家或地区，一个公司或企业存在和发展的基础和前提条件。然而，人力资源数量的确定，往往又依赖于人力资源质量的状况。人力资源数量只反映推动物质资料的人数；人力资源质量则反映推动不同类型、不
8、同复杂程度和不同数量生产资料的具体能力及其与物质资料相应的劳动力结构状况，其中也包括数量结构。当今时代，经济发展主要取决于知识和科学技术进步，因此，对人力资源的质量的要求越来越高，需要也更迫切，而对数赖宁嘎需求则相对减弱。再加上人力资源的质量对数量又很强的替代性，而数量对质量的替代性则较差，甚至不能替代。所以，在人力资源数量一定的情况下，质量更重于数量。因此，自觉扩大人力资本投资，加强人力资源管理，合理开发、利用、配置人力资源是十分必要的。2.试论现代公共部门人力资源管理发展的新趋势。（1）专家治理以及政府管理职业化。（2）从消极的控制转为积极的管理。（3）公共部门人力资源发展的重视和强调。（
9、4）人力资源管理与新型组织的整合。（5）公共部门人力资源管理的电子化。第 4 页 共 10 页（6）政府人力精简与小而能的政府。（7）绩效管理的强调与重视。（8）公务伦理责任的强调和重视。3.试述公共部门人力资源损耗的原因及其增值途径。公共部门人力资源损耗的原因：制度性损耗、人事管理的损耗、后续投资的损耗。 员工的教育和培训是最有效的提高劳动生产率的途径，也是人力资本增值的重要途径。4.结合 21 世纪人力资源的特征，分析我国在人力资源开发中应注意的问题。21 世纪人力资源的特征：稀缺性、层次性、知识性、创造性、流动性、可再生性、收益递增性。我国在人力资源开发中应注意以下问题：（1）要注意现代
10、市场经济条件下人力资源的流动性（2）要注意现代化市场经济条件下人力资源的竞争性（3）要注意区分普通人力资源和高素质人才资源（4）应该确立大的人才战略5.如何认识人力资源开发中的政府行为？人力资源开发与管理中的政府行为实际就是对人力资源宏观开发与管理，踏实知识经济时代政府的一项重要管理职能。（1） 宏观人力资源管理的第一个基本职能就是检测和预测社会人力资源的发展变化情况，诸如人力资源的总量、结构、供求状况、人力资源效益、就业收入状况以及人力资源流动情况等。（2） 战略规划是根据国家和地区社会经济发展总体展和要求，分析人力资源发展的软件硬件环境和条件，制定一定时期内地区人才资源建设与发展的战略与规
11、划，以此指导社会人才资源的发展，提高勇于人才资源发展的社会资源的配置效率。（3） 通过改革和完善人事制度、科技教育制度、劳动用工制度及产权子度，开展再就业工程，支持社会培训，企业在职培训和继续教育项目，以及投资公共工程，调整产品结构，贯彻引导企业投资和教育科研发展方向等政策和措施，以提高就业率。（4） 维护和规范人才资源市场秩序要求政府通过人才中介结构的改制，建立人才中介服务职业资格制度，促进人才中介服务业的多元化、专业化、市场化和规范化发展，完善和监督实施有关劳动力市场的法律法规，维护和规范劳动力资源市场的正常秩序，促进人才中介服务业的服务水平和人力资源配置效率的提高。（5） 社会人力资源的
12、保障与保护。（6） 相关法规的策划、制定和监督实施。第 5 页 共 10 页第二章 公共部门人力资源管理的历史沿革一、 重要概念1劳工管理：认为人是经济人，主张采用物质引诱的办法引诱人与事结合。2行为管理：认为人是社会人，主张在关心人们物质利益的同时，通过给人提供机会，创造条件，使每个人在和谐的环境中，心情舒畅地发挥自己的才能，实现自己的价值，把事情做好。3科学管理：认为管理可以像一些自然科学一样变为一门精密科学，转而对人的作用有所忽视，人性观又向理性经济人假设回归。4综合管理：人性观从理性经济人假设向社会人假设回归，并且在研究方法上实现了统筹兼顾，形成了既包括以定量方法为主的科学成分，又包括
13、定性方法为主的艺术成分的一门综合性的知识体系。5公共部门：是与私人部门（工商企业）相对的社会部门，包括纯粹的政府组织，还包括准公共部门即第三部门（如公益企业、公共事业、非政府公共机构等）。6品秩：官制中与官职并行的身份等级制度，它按官职高低授予不同政治待遇以表明官员等级尊卑。7俸禄：是政府给予官吏们的经济报酬。8致仕：即“退休”，指官吏因年老或有病不能继续任职时，交还朝廷所给予的官职及待遇，退职修养。二、重要问题1. 人力资源管理的历史发展阶段。（1） 劳工管理阶段（20 世纪初20 世纪 30 年代）,（2） 行为管理阶段（20 世纪 30 年代20 世纪 60 年代）（3） 科学管理阶段（
14、20 世界 60 年代20 世纪 70 年代）（4） 综合管理阶段（20 世纪 70 年代20 世纪 90 年代）2. 公共部门人力资源管理与私人部门人力资源管理的区别（1） 价值取向差异使管理目标不同。（2） 管理对象行为取向的不同。（3） 公共部门与私人部门对员工任职资格的要求差异。（4） 公共部门与私人部门人力资源管理重点的不同。（5） 公共部门与私人部门适用法律方面的差异。第 6 页 共 10 页3. 公共部门人力资源管理的几种模式（1） 发达国家模式。（2） 发展中国家模式。（3） 欠发展国家模式。4. 当代西方发达国家公共部门人力资源管理的发展趋势。（1） 传统公共行政中公务人员政
15、治中立的原则出现变通。（2） 公共人事制度中职业的永久性和稳定性传统被打破（3） 职位分类和品位分类兼容并蓄和工资制度的改革（4） 简化法规和制度规定，增强人力资源管理的灵活性（5） 新的改革使公务员制度朝着人力资源管理模式的方向发展（6） 改革从根本上触及了整个官僚体制，使行政管理朝着后官僚制的方向发展。5. 中华人民共和国公务员法对国家公务员暂行条例的超越与发展。与公务员条例相比较，公务员法进一步健全了干部人事管理的四个机制：一是新陈代谢机制。二是竞争择优机制。三是权益保障机制。四是监督约束机制。第三章 公共部门人力资源生态环境一、重要概念1.公共部门人力资源生态环境：是指客观存在的并直接
16、或间接地影响公共部门人力资源生存和发展的各种要素的总和，它是公共部门人力资源赖以生存和发展的各种自然和社会环境的总和，是公共部门人力资源发展的外因条件和首要前提，它主要包括公共部门人力资源的外部环境和内部环境。2.外部环境：主要指以公共部门人力资源为中心，环绕其生存和发展而具有渗透和影响作用的环境总和。3.内部环境：主要指围绕公共部门人力资源发展，人才个体的内在素质及其一切影响人才培养和管理的环境之总和。二、重要问题1.影响公共部门人力资源管理外部生态环境的构成有哪些？（1）政治制度。一个国家的政治制度不同，其对待公共部门人力资源的政策和原则就会大不相同，这些均会对公共部门人力资源的生存和发展
17、产生重大的渗透力及影响力；（2）经济与技术环境。在经济全球化和知识经济时代，技术创新在以人们无法追赶的速度发展着。个人对技术的应用同样改变了信息的流动和使用方式。科学技术水平的发展及科学技术作为新的生产手段被广泛运用，将成为支撑知识经济大潮的关键。因此，现在第 7 页 共 10 页的公共部门人力资源就是要走在信息的前面，不断学会借助信息手段来为经济服务。不仅如此，在经济全球化和以技术创新为支撑的知识经济两股大潮的冲击下，新市场、新产品、新观念、新竞争力乃至新经营思维方式层出不穷。创建新的模式和流程来培养全球性的灵敏嗅觉、效率和竞争力，这是时代对人才能力提出的新要求。作为知识经济发展过程中组织取
18、胜的关键，人的能力已成为普遍关注的焦点。如何用好用活现有的公共部门人力资源，如何吸引人才、留住人才，如何到更广阔的国际市场上招揽人才等将成为公共部门人力资源管理和发展的关键所在。（3）市场体制的发展深化。在封闭经济条件下，解决一国经济问题主要只能靠本国的资源。随着经济全球化的推进，各种要素、服务与商品的跨国流动更加容易。加入 WTO对中国以市场为导向的经济体制改革提出了新的要求。加快完善市场经济体制，建立公平竞争的体制环境，变得更为迫切。在经济全球化的新形势下，一个国家在激烈的国际竞争中取胜的惟一办法，是创造一个富有吸引力的投资环境，吸引和聚集全世界的人才、资金、信息等生存要素，发挥本国的比较
19、优势，推动经济的快速发展。其中，至关重要的是人力资源的素质，人的能力的发挥将决定地区的服务支撑环境与制度环境的好坏。（4）劳动力的可用性。随着社会、经济，特别是科学技术的迅速发展和人口增长呈减缓趋势，劳动力市场进入了卖方市场，传统的简单、低成本替代已有人员的过程（如解聘、辞职、退休、伤残、死亡后及新增岗位人员的补充过程）已经越来越不能适应科学技术发展对人力的要求。由于具有能从事新岗位工作所需技能的员工供给不足，越来越多的组织，包括公共部门，都出现了人力结构性短缺现象。传统产业人力供给过剩，而新兴产业的人才，包括为新兴产业提供服务的人员则供不应求，这使人力资源的管理在人员流动和人员培训上面临更大
20、压力。随着时代的发展，未来的需要更高知识的人数将以更快的速度增长。现有的具有专业知识和技能的人才与现有的知识和技能的结构性差距在日益扩大。经济全球化背景下，政府部分权力向区域组织或国际组织让渡。国际组织的规则也日益成为各国制定法律与政策的依据。培养具有世界级眼光，提高应对国际竞争力，建设高素质、专业化人才队伍，已成为当今时代的当务之急。（5）教育水准。一个国家国民受教育水准之高低，肯定会对公共部门人力资源的发展产生渗透和影响力。若国民受教育的平均水准高，则会整体提高国民的素质，就整个国家而言，人力资源的整体能力水准提升，将直接提高工作效率和增加工作产量；若国民受教育的平均水准低，则会降低国民的
21、素质，对整个国家而言，人力资源的整体能力也会偏低，势必会影响国家的整体经济发展水平和国际竞争力的提高。人力资源是第一资源，只有加大对人力的教育投资，才能使人力投资转化为人力资本，进而转化为物质成果，为国家的经济和发展做出贡献。（6）人口多样性。人口的多样性也是公共部门人力资源的外生环境之一，并对公共部门人力资源的开发与管理产生直接影响。例如，随着劳动力平均年龄的持续增长，老龄化已成为世界各国人口多样性问题较为突出的一面。当许多具有较多工作经验和技能的老年员工退休时，各个部门的人力资源将面临重要的挑战。这种挑战就是使他们的员工必须具有老年员工所拥有的能力和工作行为准则，组织唯有通过调整和培训，才
22、对能够迅速填补第 8 页 共 10 页老年员工退休后造成的岗位和技能空缺，保证组织的持续稳定运转。另外，针对不同类型、不同层次人力的特点，注重人才队伍的合理搭配，也是目前公共部门人才资源管理健康发展的内容之一。 2.试析优化我国公共部门人力资源生态环境的对策。（1）逐步缩小地区经济差距。地区经济发展的差距，使得经济发达的地区高素质人力供给量过剩，而地区欠发达的地方则供给量不足，这样就无法使人力资源得到合理的配置，也不利于国家经济和社会的协调平衡发展。所以，国家近年来提出了中部崛起、西部大开发等一系列经济政策，目的也是为了逐步缩小地区经济差距。只有优化了地区经济结构，才能发挥各地区的特点和优势，
23、充分利用各地区的自然资源、人力资源和物质技术条件，加速地区经济的均衡发展，才能促进整个国民经济的发展。而且，地区经济发展好了，可以使各地更好地互相补充和协作，也有利于劳动力的自由均衡流动。加快中西部地区的经济发展是我国消灭贫困，最终实现共同富裕的必要条件。也是优化人力资源生态环境必不可少的前提条件。因此，只有加快中西部地区发展，引导地区经济合理布局，积极推进地区间的横向联合、协作，实行优势互补，逐步实现在全国范围内的资源合理利用和优化配置，才能保证人力资源生态环境的平衡，才能保证国民经济健康、协调地发展。（2）改善育人环境，着重培养高层次人力资源。开发人力资源的基础性工作就是要对人力进行教育培
24、训。在知识经济时代，知识更新太快，因此，我国旧的教育体制必须进行变革。首先就是要拓宽培训渠道。在进一步强化党校和行政学院阵地建设，充分发挥其干部教育培训主渠道作用的同时，按照“纵向抓延伸、横向求拓展、国内挖潜力、国外建基地”的思路，拓宽培训渠道。“所谓纵向抓延伸，就是党校和行政学院在系统内，上对中央（上级）党校和国家（下级）行政学院，下对基层党校，按照计划安排，分层次、分类别抓好各级各类别干部的培训；所谓横向求拓展，就是面向国内名牌高校，充分利用国民教育领域丰厚的教学资源、对在职干部进行教育和专业培训；所谓国内挖潜力，就是把干部送到沿海发述地区实地考察学习，送到香港和澳门特别行政区集中教育培训
25、，还可以送到中央和国家机关挂职学习锻炼等；所谓国外建基地，就是有选择地在发达国家如美国、日本、新加坡及西欧国家建立干部教育培训基地，以培养适应经济全球化和知识经济时代需要的高层次人才。”经济社会发展需要大批优秀人力，特别是高层次人才，而中、西部地区又最缺高层次人才。因此在客观上要求我们把培养重点放在高层次人才的培养上。同时，要加大培训的投入，保证人才培训经费，是改善育人环境的物质基础。此外，国家在高层次人才的流向上要进行宏观指引，避免人才流动的盲目聚集效应，从而最终导致人才的浪费。（3）优化人力资源战略和政策环境，引进适用人才。党的十三届四中全会以后，江泽民同志面对新的国际国内形势，从推进现代
26、化建设,实现中华民族伟大复兴的战略高度出发，对搞好人才资源开发，建设高素质干部队伍作了一系列重要论述，提出了明确要求。他指出“人才是第一资源” 、“ 当今和未来世界的竞争，从根本上说是人才的竞争”，“ 要抓紧做好培养、吸引和用好各方面人才的工作”。以江泽民同志为核心的党中央提出并实施了科教兴国战略、人才战略，在加强各级领导人才队伍建设，加强干部的教育培训和监督工作，深第 9 页 共 10 页化干部人事制度改革，做好各类人才的培养、吸引和使用等方面，做出了一系列重大部署，将中国人才资源开发和人才队伍建设工作推向了一个新阶段。实施人才强国战略，就是要努力造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门
27、人才和一大批拔尖人才，建设规模宏大、结构合理、素质较高的人才队伍，充分发挥各类人才的积极性、主动性和创造性，开创人才辈出、人尽其才的新局面，为全面建设小康社会和实现中华民族的伟大复兴提供重要保障。在长期的人才队伍建设和人才工作实践中，我们党非常重视政策法规的研究和制定，及时发现和总结各地区各部门在人才工作中的有益经验和做法，使之上升为政策法规，先后研究制定了一系列干部人才工作的政策法规。改革开放以来，中国已初步形成了具有中国特色的人才政策法规体系，政策范围涵盖了人才培养、引进、使用等人才开发的各个环节，人才政策的开放度不断扩大，与国际惯例接轨开始成为人才工作决策者的主动选择，人才政策的发展层次
28、从部门和地区的政策体系向国家政策体系升华，并不断在实践中发展和完善。中国的人才政策在促进经济社会发展，促进干部人事制度改革，促进人的全面发展等方面，发挥了积极作用。引进人才是当今世界各国特别是发达国家争夺人才的主要形式，其有效手段就是用优惠的政策吸引人才。这些年来，各地在优化引人环境方面做了大量工作，对有关引人政策做了明确规定，取得了显著成效。但要进一步优化引人环境，办法应该更多一些，落实应该到位一些。比如，建立博士后流动站和企业博士后工作站。实现人才柔性流动，或变户籍管理为身份证管理，变人员引进为智力引进等等，制定一系列的人力自由流动政策，创造一流的人力软环境，规范政府管理，为外来人才提供快
29、捷优质的服务。在引进人才方面，还要注意它的适用性，各地区应该根据自身的发展特色及发展现状，有选择地引进人才，而不是“人云亦云”的盲目被动跟进。（4）创造良好的劳动力市场竞争环境，选拔优秀人才。我国劳动力市场体系已初步形成，市场机制在人力资源配置中的主导地位也已初步确立。具体表现在：以政府所属劳动力市场服务机构为基础的人力市场体系已经形成；单位自主用人、人才自主择业的双向选择机制基本建立；劳动力市场的法规建设和规范管理受到重视，法制化管理初见成效；劳动力市场的社会化服务功能和公共人事服务体系日趋完善。但是我国还需进一步规范人力市场，扶持民营劳动力市场中介机构。使人才市场中介的投资与经营主体逐步走
30、向多元化，经营模式出现企业化和产业化的发展趋势。而且很多中介机构，已经打通了中外合作渠道，可以促进我国引进国外优秀人才。目前，我国人力市场服务功能还不够完善。因此我国要加强人力市场的功能扩展。在服务内容和服务方式的上要采用多样化和现代化的方式。交流配置、综合服务、人事代理、信息疏导、社会保险、咨询指导、远程交流等服务功能都要逐步建立起来，特别是要加快在信息网络化基础上的无形人力市场的发展步伐。同时，要加强全国区域性劳动力市场的接轨。以经济区划为重心，打破行政区划的跨省市劳动力市场一体化趋势，不断促进专业性人力市场建设和高层次人才市场的发展，不断提高沿海开放城市劳动力市场的国际化程度。（5）提高
31、人力资源安全环境，防止人才流失。在社会跨入知识经济时代的今天，人力资本主要以无形的知识形态存在于人们的头脑中，而增加的人力资源开发投入也大都转化成人头脑中的知识或能力。随着人才流动进一步加剧，当事主体的资本、财富流失的风险第 10 页 共 10 页也大幅度增加。以信息技术为核心，以因特网为载体的新科技革命，使地球日益成为一个“村”，人才流动与交流越来越方便，愈演愈烈的人才争夺战也使人才流失的风险大幅度上升。在这种环境下，如果缺乏安全保密意识，将使国家、企业等利益主体遭受重大损失。在这一背景下，人才流失已经危及一个国家的科技、经济、国防等各方面的安全。人才安全及其风险防范，已成为各个国家和地区共
32、同面临的世界性课题。因此，世界各国尤其是发达国家从保护自身利益和长远安全出发，纷纷制定了人才发展战略及人才安全的法律与制度保障体系。经过多年的改革与建设，我国人力资源安全环境有了一定的改善。当事主体不仅在观念上已经认识到人才安全的重要性，而且在人力开发的各个层面采取一系列的激励措施以降低人才流失的风险。但是，同国外人力资源安全机制相比，中国人力资源安全机制还处在初步建构的过程中。在人才流失风险加大的环境下，要有效防止重要人才流失，我们需要高度重视和充分信任国家重要人才，通过立法维护国家重要人才安全。需要制定政策法规，提高重要人才待遇，保障重要人才权益，规范重要人才流动。需要建立国家重要人才的信息档案，实施动态管理。
