1、系统构建公路防灾避险体系作者：李勇1、公路防灾避险体系的现状交通部发布的2005 中国道路运输发展报告显示， “十五”期间，我国公路客运在综合运输体系中的优势地位明显，近 5 年来客运量比重基本稳定在92%左右。 2005 年，全国道路货运共完成货运量 134.2 亿吨、货物周转量8693.2 亿吨公里，分别比 2001 年增长了 27.1%和 37.3%。世行发布的专题研究报告中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展对中国优先发展交通基础设施以推动经济增长、实现公平发展的策略予以肯定。 报告称，道路交通在所有陆路运输中的份额大幅提高，道路运输系统为中国经济和社会的持续发展做出了巨大的贡献
2、。上述事实充分说明公路运输在综合运输体系中的重要地位。公路运输的发展，对国民经济的推动重要作用。但是，2008 年初的一场冰雪灾害，让大家清醒地看到公路防灾避险方面脆弱的能力。2008 年 1 月 12 日起，全市海拔高于 500 米以上的地方，出现道路结冰；造成高速公路、国道、省际、农村公路出现不同程度的关闭和限制；直接造成进出重庆的各个方向的跨省通道的交通中断，其带来的影响长达二十余天以上，对社会经济、工农业生产、人民生活（特别是返乡人员）造成极大影响。其对物价的影响还在持续。这样一场冰雪雨雾的自然灾害直接暴露了目前的公路防灾避险体系存在如下几个方面的问题：1） 、缺乏长期稳定的统一管理机
3、构；2） 、为建立长期有效的应急机制；3） 、公路的路网规划、功能设计应急能力不强；4） 、缺乏系统的应对措施；5） 、缺乏应对公路灾害的合理的技术手段；针对暴露出来的问题，下文试图采用系统的方法，从公路规划、设计、建设、管理的总体进行全面分析，提出系统的解决思路。2、系统分析公路风险与灾害2.1 公路的功能公路的功能性体现在其作为承载公路交通工具的基础建筑，能提供相应的交通流服务功能。其功能实现的保障有以下几个方面：1、路网规划的合理性。即，对交通流的形式与流量需求的满足。2、公路选线、建筑设施的设计与环境的符合性。即，公路的选线以及采取的相应的工程结构与公路穿越地区的水文、地质、地形、气候
4、等方面相符合。3、公路线形组合、交通安全设计的合理性。即，公路线形、交通安全设计与交通工具安全行驶的条件相符合。4、公路的建筑质量水平与公路的设计要求的符合性。即，公路的建筑质量符合设计要求。5、公路运营管理与相应的公路等级和服务水平要求的一致性。即，运营管理的能力与水平满足其管理的公路按等级划分应提供的公路服务水平的要求。2.2 系统分析公路风险任何影响公路的功能的事件均构成公路风险。其中，非人为因素导致公路风险的，即称为公路灾害。从构成公路风险的原因来系统地分析公路风险存在以下几类：1、规划风险1）交通流预测与实际状况存在较大偏差，不能满足实际交通需求的增长；2）交通类型预测与实际状况存在
5、较大偏差，不能满足交通工具通行需要；3）路网规划不合理，缺乏紧急状态分流能力。2、设计风险1）公路选线与公路工程措施不能适应公路穿越地区的水文、地质、地形、气候等自然条件，导致公路服务功能不能正常发挥；该类风险经常导致公路运营过程中的公路灾害；2）公路线形、交通安全设计与交通工具安全行驶的条件不相符合，带来交通工具安全行驶风险，导致公路服务功能不能正常发挥。3、建设风险公路的工程建筑质量不符合设计要求，导致公路服务功能不能正常发挥；4、运营风险1）公路管养能力不足，导致公路服务水平降低；2）公路应急管理能力不足，导致公路服务水平降低；2.3 公路灾害分级针对水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气
6、象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害及其他突发公共事件导致的公路风险，建议在国家相关规定的基础上，划分为以下：I 级： 达到国家自然灾害救助应急预案启动条件的公路灾害；II 级： 需要动用省级行政资源协作处置的公路灾害III 级：需要两个级以上的运营单位协作处置的公路灾害IV 级：在运营单位管辖范围内，可以自行处置的公路灾害3、构建公路防灾避险体系公路的防灾避险是一项系统工程，应当从防灾避险的组织、对策、制度、机制、费用等方面进行系统规划，构建公路防灾避险体系，建立公路防灾避险的长效机制，完善公路的防灾避险功能，
7、确保公路防灾避险的应急能力，保障公路交通长期、安全、稳定的运行，为经济运行与发展带来有力的保障。3.1 组建公路灾害管理机构公路的防灾避险贯穿于公路的规划、设计、建设到运营管理的全过程，也牵涉与风险或灾害的应急处置相关联的其他部门、企业的协同努力。3.1.1 省级公路灾害管理机构确保公路的防灾避险工作的长期性、评估的科学性、投入的稳定性，就要求组建一个便于统一协调管理的省级公路灾害管理机构，对公路灾害的应对进行统一管理。其管理职责一般包括：1）负责制定、修改和解释公路防灾避险管理制度及应急预案；2）管理公路防灾避险专项基金；3）指导公路灾害评估咨询活动，在公路规划、设计阶段进行专项评估；4）指
8、导各运营管理单位依据公路服务水平，详细评估无法避免的公路灾害的风险，制定相应的应急服务计划与恢复计划；5）统一规划应急所需各类资源（如物资、人力资源、设备等） ；6）定期组织应急方案测试、评估与补充修改；7）定期组织风险再评估，调整应对对策；8）协调、鼓励相应科学技术的研究与应用；9）评估公路风险状态，发布预警信息；10）应急状态下，负责统一指挥应急工作，协调各类应急资源，统一对外发布公众信息。3.1.2 公路运营管理单位的灾害管理机构在省级公路灾害管理机构的统一管理和指导下，公路运营管理单位设立专门机构或人员负责灾害管理工作。其管理职责一般包括：1）制定管辖范围内的公路灾害管理预案；2）报告
9、相关信息；3）提取、管理和使用专项费用；4）日常工作接受省级公路灾害管理机构指导与监督。5）应急状态下，服从省级公路灾害管理机构的统一指挥。3.2 公路防灾避险的原则1）尽可能消除人为因素带来的公路风险；2）依据公路服务水平，以保障安全为前提，采取合理避免公路灾害的工程措施；3）形成公路灾害的风险评估、应急对策、测试、修改的闭环管理机制；4）建立公路防灾避险专项基金，专款专用；3.3 公路各个阶段的防灾避险对策3.3.1 规划阶段1）加强交通流预测研究，提高预测水平；2）合理预留余量，特别是增强工程结构物的承载余量；3）加强路网统一规划与建设，充分利用干线公路、省际公路，合理配置县际公路与乡村
10、际公路，发挥路网的整体功能，提高公路紧急能力。3.3.2 勘察设计阶段1）分析公路穿越地区的水文、地质、地形、气候等自然条件，详细勘测重大影响，依据公路等级，合理采取工程措施；2）对工程措施难以解决的区域，制定监测、预警方案；3）加强公路线形与交通工具安全行驶要求的研究，结合实际地形，制定合理线形组合方案；4）提高交通安全设计能力，消除交通工具安全行驶的人为隐患；5）加快新型交通安全技术的应用，提高公路安全水平；6）加强公路工程措施的耐久性、稳定性研究，提高工程可靠度。3.3.3 施工阶段1）研究和运用更为科学、先进的管理制度与手段，加强公路的建设质量管理；2）运用先进的检测技术，加强隐蔽工程
11、、关键工程的检查；3.3.4 运营阶段1）加强公路运营单位管养能力的监管，提高与运营管理水平，保障公路服务水平；2）加强重点灾害区域的监测预警能力；3）推动公路养护的新材料、新技术、新工艺、性检测手段的应用，提高公路运营单位的养护技术水平，提高公路快速保证能力；4）加强指导运营单位制定并定期测试与调整应急计划，提高公路运营单位的应急管理能力；5）加强宣传工作，提高交通参与各方的应急意识与能力。3.4、防灾避险科学技术的研究与应用确保公路的安全运行，特别是提高在恶劣自然条件下公路的适应性将为保障区域经济正常运行提供良好的服务功能。而促进公路相关科学技术的研究与应用，是完成这一任务的关键。作为省级
12、公路灾害管理机构应制定相应的鼓励政策，从公路防灾避险专项基金提供相应的奖项，以促进适应的科学技术的研究与应用。作为国家或省级科技管理部门，应制定相应的政策鼓励相关的科学研究与应用研究活动，并根据规划设立相应的科研课题。作为国家或省级交通主管部门，应制定相应制度，对解决重大安全隐患改造的先进科学技术应当进行牵制推广。3.5、防灾避险的费用管理在规划、勘察设计、施工阶段，相关质询评估费用在项目费用中使用。在公路的运营阶段，收费公路由运营管理单位在公路收费中按比例计提，设立专用财务费用栏目，在发生 III、IV 级公路灾害时独立使用。省级公路灾害管理机构在车辆的相关使用费用中计提一定比例的费用，建立公路防灾避险专项基金，在发生 II 级公路灾害时专项使用。4、结束语本文结合当前就公路风险与灾害的状况，对公路的风险与灾害进行了系统分析，提出构建公路防灾避险体系的基本思路，希望能为公路管理部门在防灾避险方面的工作和相关政策的制定起到一定的参考作用。
