1、11自 1979 年我国第一部单行的林业法森林法（试行）颁布实施以来，党中央、国务院一直十分重视林业问题，持续开展了中国历史上乃至人类历史上规模空前的生态建设，取得了举世瞩目的辉煌成就。在这场波澜壮阔的伟大征程中，我国林地管理事业不仅在量上实现了新的突破，为使我国成为世界上森林面积增长最快的国家奠定了坚实的资源基础，而且在有中国特色的现代林业建设道路上实现了“生态文明”的质的飞跃。30 年的强化林地管理之路，浓墨重彩地写下了以下十大关键词。一、林权登记发证 林地是林业最重要的生产要素，是农村最敏感且与农民利益最密切的生产资料和保障资料，所以，林权登记发证工作是依法治林的核心问题，是推进现代林业
2、改革的重要内容。截至 2007 年，全国依法完成林权登记发证面积 37亿亩，占林业用地总面积的 90%以上。退耕还林地登记发证面积占应发证面积的 50%。国务院确定的国有重点林区林权证发放工作基本完成。林权登记发证，成了各级林业主管部门一项重要的日常工作。“林权登记发证”，无疑是贯穿 30 年来的第一大关键词。从 1950 年通过的土地改革法开始到 1984 年通过的森林法，都充分体现了林权登记制度的成果，第一次以法律的形式把林权问题通过“核发证书”确定为法律关22系，为促进依法治林奠定了基础规定。1998 年修正的森林法进一步规定：“国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的
3、重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。”2000 年，国家林业局在重点督促和指导退耕还林地确权发证工作的同时，还启用了全国统一式样和编号的林权证。2003 年 3 月 1 日起施行的农村土地承包法与森林法的有关条款互相衔接，再一次确认了林权证的法律地位，明确规定对承包林地及其流转权属发放“林权证书”，以防止一些地方用土地证代替林权证的错误做法，甚至出现林权证与土地证、草原证等权属证书“交叉盖被”现象的发生。物权法第 10 条则确立了国家对不动产实行统一登记的制度，无疑，这一制度的实施，将对林业主管部门承担的林权登记发证的职能产生重大影响。而加强林权管理作为集体林
4、权制度改革的核心和基础，中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见（中发200810 号，以下简称意见）则明确要求“各级林业主管部门应明确专门的林权管理机构”，要“明晰产权”、“勘界发证”，要“对有权属争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体”。因此，下一步，我们必须密切关注各省有关土地登记的地方性法规的制定情况，要在深入研究、广泛调研的基础33上，形成林权登记问题的研究成果，确保林业部门能够正确履行职责，切实维护林权权利人的合法权益，既使物权法的有关规定得以落实，又使得林业部门的林权登记发证工作健康有序地进行，及时巩固我国林权制度改革的成果。二、林地保护利用规划 编制林地
5、保护利用规划不仅是森林法（试行）和随后两次修正的森林法及其实施条例要求“各级人民政府应当制定林业长远规划，林地保护利用规划是林业长远规划的内容之一”所赋予各级人民政府的一项依法依规的工作，也是一项事关落实国务院关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知（国发明电19988 号）提出的“要把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护”基本国策并提高林地利用效率的最重要的基础工作之一。2000 年 7 月，海南省政府以海南省人民政府办公厅关于切实做好林地规划指标落实工作的通知（琼府办200087 号），要求各地落实林地规划指标，这是国内开展林地保护利用规划的雏形。而后陆续启动编制的省份有广东
6、、福建、湖南、河北、浙江等省。2006 年，国家林业局根据国务院批转国家林业局关于各地区“十一五”期间年森林采伐限额审核意见的通知（国发200541 号）“要依44法编制林地保护利用规划”的规定，决定正式在全国启动有代表性的十个县的县级林地保护利用规划编制试点工作。在试点工作基本结束的基础上，2007 年开展了全国林地保护利用规划大纲和省级林地保护利用规划指导意见的编制工作。目前，全国林地保护利用规划总体纲要（20082020 年）已列入国务院 2008 年审批的专项规划编制计划。明后年，将是依据全国林地保护利用规划总体纲要，编制完成各省、各县林地保护利用规划以顺利实现“十一五”期间把林地资源
7、落实到山头地块的目标至关重要的两年。完成这个几代务林人孜孜以求的长期而艰巨的任务，需要全社会的共同努力。三、林地用途管制 林地保护利用规划是实施林地用途管制的依据，是林地用途管制目标的具体体现，林地用途管制则是落实林地保护利用规划的手段。放眼世界，包括林地在内的土地用途管制是一些国家和地区广泛采用的土地管理制度，也是1998 年修订土地管理法时新增的内容，是我国土地利用方式和管理制度的重大变革。国发明电19988 号以专门条款首次规定了“严格实施林地用途管制”。国发200541 号文再次重申，“要实施林地用途管制”。55基于此，国家林业局在积极推动编制林地保护利用规划的同时，考虑到如何落实土地
8、管理法“严格农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、国发明电19988 号要求各省（区、市）要对现有林地实施总量控制制度以及国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428 号）规定从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度、国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发200631 号）禁止擅自将农用地转为建设用地等一系列有关土地调控规定的精神进行了广泛深入的调查研究，决定于 2008 年起，在全国启动实施了征占用林地定额管理制度。必须指出的是，以往在人们的认识中常常存在这样一个误区，一提到林地用途管制就认为是“农转非”的管制，即林地转为非农建设用地的管制，实际上，这仅仅是林地用途管制的一
9、个方面。如何以征占用林地定额管理强化林地区域统筹和宏观调控为牵引，制定建设项目林地使用标准以及分区、分类、分级确定林地保护利用的方向、重点、政策，确保全国林地保护利用整体效益最大化的呼声日渐高涨。也许，实施征占用林地定额管理更大的意义在于警醒我们的林地管理者和各级政府当思考如何因地制宜地做好“林地用途管制”这篇大文章。四、占用、征用林地审核审批 66为了切实控制林地转为建设用地的数量，避免乱批滥占林地导致森林面积的减少，又保证国家经济建设对林地的正常需求，我国森林法作出了占用、征用林地审核审批的规定。30 年来，全国各类建设工程征用占用林地的审核、审批率逐年提高。据统计，全国各类建设项目征占用
10、林地的审核率由 1998 年的 53.1%提高到 2006 年的 89.9%，森林植被恢复费的收缴率从 1998 年的 19.4%提高到 2006 年的 90.7%。1984 年森林法第一次将占用与征用林地的审核作为一项制度以立法的形式确定下来，并确立了具有深远意义的不占或者少占林地的原则。1994 年，国务院办公厅颁发的关于加强森林资源保护管理工作的通知(国办发199464 号)中再次重申，占用、征用林地要经林业部门初审同意。1998 年修改森林法时，根据有些全国人大常委会组成人员和一些地方、部门的意见，将林业主管部门前置审核这一程序作为法律规定进行了明确。2000 年森林法实施条例赋予了林
11、业主管部门对临时占用林地和修筑直接为林业生产服务的设施的直接审批权，并对征占用林地的审核程序、权限、被占用或征用林地上林木的采伐等问题作了详细的规定，从而进一步完善了征占用林地的前置审核制度。土地管理法也明确规定，涉及林地的各项建设工程，必须征得同级林业主管部门的书面审核同77意之后，再由土地管理部门呈报有权批准的人民政府审批，林地管理真正形成了实行土地管理部门统一管理和林业主管部门专业管理相结合的制度。30 年来的实践证明，占用、征用林地事先取得林业主管部门同意的做法在严把林地供给闸门的同时，从审核审批的效率和效果考虑也存在亟需改进之处。国发200541 号文依据“不占或者少占林地的原则”，
12、在总结各省成功经验的基础上，明确要求占用、征用林地审核审批必须逐步实现预审和专家评审制度：一是必须把审核审批的重心前移到建设工程的审批、核准或备案之前，以利于某个项目工程可以根据生态保护的要求比选最优化的占地方案；二是必须通过专家评审使得林地审核审批的评价体系更加规范和精准，避免工程项目随意、盲目地征占用林地情况的发生。然而，让每个项目工程不占或者少占林地，显然是一个触及到立项批复单位、建设单位和林业主管部门等多主体广泛的利益冲突和利益调整的博弈过程，完善占用、征用林地审核审批制度任重道远。五、森林植被恢复费 建设单位征占用林地缴纳森林植被恢复费、林地补偿费、林木补偿费和安置补助费等四项费用，
13、既标志着我国的林地管理初步实现了依法有偿使用林地，切实维护了林农和88林业经营者的合法权益，又保障了异地恢复森林植被的经费来源，对推动林业又好又快发展发挥了重要作用。国家物价局(1989)价费字 672 号文关于审定部分收费项目的通知第六条规定：“森林法实施细则规定，占用林地单位应当向森林经营单位补偿实际损失。据此，各省、自治区、直辖市物价部门应根据本地区实际情况，会同有关部门制定森林植被恢复费和林地、林木补偿费。”为了进一步严格执法，森林法第二次修正时从法律上新增了必须缴纳森林植被恢复费和有关的使用、监督规定，还明确了森林植被恢复费征收标准由国务院规定。2003 年，经过深入调研和反复征求意
14、见，国家林业局与财政部两部门于 2002 年联合下发了森林植被恢复费征收使用管理暂行办法（财综200273 号），在全国范围内统一并大幅度提高了森林植被恢复费的征收标准，规定了专款专用、收支两条线等征收、缴库、使用管理、违规处理等事项。直到今天，开征森林植被恢复费的最大意义，就在于利用经济手段控制林地的非法流失，保证森林资源不因占用或者征用林地而减少。众所周知，耕地的主要功能是满足人们的生存需求，相比之下，林地的生态功能是第一位的。耕地的收益除缴纳的税费之外，完全由耕地的使用者享用，而实现林地功能的“看不见摸不着”的生态效益则主要是99社会公众共享。按此差别考量，林地的价格决不能仅仅体现林地及
15、其承载的附着物的实物量价值，应该讲求林地在经济效益、生态效益和社会效益三个方面的统一性，应该正确反映林地的市场供求关系、资源稀缺程度和生态损害成本。否则，林地价值只会被严重低估。当前，完善相关的配套制度设计使各类费用实现向林地生态价值补偿为主的转变，实行林地资源资产和生态效益评估，大幅度提高林地和林木补偿费的标准，乃至开征林地占用税，以切实起到利用经济杠杆落实“各项工程建设应当不占或少占林地”规定的精神，无疑可能是遏制不合理的林地流失的有力举措之一。这些新的规定，更加关乎广大人民群众的切身利益，更加突出了社会稳定与和谐社会建设，也必定受到更多欢迎。 六、非法转让、倒卖土地使用权罪、非法占用农用
16、地罪、非法批准征用、占用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪 目前，我国法律对林地保护利用的规定，主要体现在森林法实施条例第四十一条、第四十三条规定的行政处罚，物权法第三章规定的物权保护方式，中华人民共和国刑法（以下简称刑法）第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条、第三百四十四条、第三百四十五条，刑法修正案（二）（2001 年），全国1010人民代表大会常务委员会关于中华人民共和国刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释（2001 年），以及解释等法律、立法解释和司法解释中规定的刑事责任。不争的是，在上述法律手段中，刑法作为惩治最为严厉的法律，人们对其在保护林地方面的期望值
17、是最高的。令人担忧的是，最新的全国林业行政案件统计分析表明，2008 年上半年全国林业行政案件在总数呈下降趋势的同时，违法征占用林地案件仍然呈小幅上升势头，较同期上升了1.29，其中因地方政府领导行为和企业法人造成的林地破坏案件占到总数的 90%以上。然而，另据调查，因破坏林地资源被追究刑事责任的却寥寥无几。事实上，相当多应该被追究刑事责任的却没有被追究，过分依赖行政处罚手段而忽视刑法手段的运用，以及现行刑法本身存在的不完善则是导致问题出现的主要原因。在行政处罚难以震慑林地违法、破坏林地形势始终得不到根本扭转的情形下，加强对林地违法的司法处罚特别是刑事处罚，重拳打击犯罪行为，以督促地方政府或企
18、业法人认真贯彻落实科学发展观，是到了该引起重视的时候了。七、林权制度改革 长期稳定和不断完善以土地家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党在农村政策的核心内容。1111长期以来，林业发展的制度设计滞后，特别是林地经营制度这一根本性问题没有解决，难以适应经济社会发展和现代林业建设的需求。对此，中央以物权法和农村土地承包法等政策法规体系规定的林地用益物权和林地不动产担保物权等为法律保障，选择林权制度改革为突破口，用改革的办法解决林业发展中的制度建设问题。国发200541 号文明确提出，集体林权制度改革的最终目标是，建立“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、
19、监管服务有效”的现代林业产权制度。2006 年，国务院还决定继开展集体林权制度改革后在伊春国有林区同时开展林权制度改革试点，从而打破了50 多年来国有林区国有国营的经营管理体制，试点已经取得了阶段性成效。目前，林权制度改革成为了各级党政工作的重点、社会关注的热点、农民期盼的焦点、加强农村基层党风廉政建设的切入点和林业发展新的起点，给林区带来了新的曙光和深刻变化。 30 年前，通过耕地家庭承包经营，充分解放了 18 亿亩耕地的生产力，一举解决了 13 亿人口的吃饭问题。但是，43 亿亩林地却没有解决 13 亿人的木材需求问题。目前，我国林地的经济产出平均只有 20 多元，为耕地平均产出 680元
20、的 1/30。这是差距所在，也是潜力所在。如果 25 亿亩集1212体林地的产出能提高到耕地的产出水平，其效益将是十分可观。在改革开放 30 周年的重要历史时刻，中共中央、国务院下发了意见，为我国今后推进集体林权制度改革进一步指明了方向。作为我国林业发展史和改革开放的一个新的里程碑，当前和今后一个时期，林地管理必须把学习贯彻意见作为当前和今后一个时期的头等大事抓紧抓实抓出成效，为确保用 5 年时间完成明晰产权、承包到户的改革任务，为顺利完成集体林权制度改革的最终目标作出更大贡献。 八、森林、林木和林地使用权流转 推进森林、林木和林地使用权合理流转，逐步完善现代林业产权制度，是社会主义市场经济的
21、必然要求。买卖“青山”从销声匿迹到又复出现且流转量不断增加到再度逐渐转变为大势所趋，森林、林木和林地使用权流转的法律法规及相关政策也相继出台。1988 年宪法修正案第二条规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让。”时隔 10 年之后出台的森林法第十五条在我国第一次确立了森林、林木和林地使用权流转制度，为推动我国土地使用权流转制度的完善和林权制度改革迈出了重大的一步。土地管理法第十一条规定，确认林地的所有权或者使用权，依照森林法的有关规定办理。森林法规定1313的林地使用权制度，又成为了土地使用权制度的有机组成部分，为商品林林地资源的市场化奠定了法律基础。在森林法第十五条规定的基础上，中央林业决
22、定进一步提出要加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转。物权法则把农村土地承包法规定的农村土地承包经营制度明确为国家的基本物权法律制度，森林、林木和林地使用权流转制度得到了不断的深入和细化。同时，各地尤其是南方集体林区，福建省森林资源流转条例和江西省森林资源转让条例等地方性法规规章，进一步规范了林权流转。当务之急，加快森林资源流转平台建设，建立集信息发布、市场交易、林权登记、中介服务、法律政策咨询于一体的资源流转的要素市场，建立森林资源流转信息库，完善森林资源资产评估机构，逐步实现流转信息化、网络化，并尽早出台森林、林木和林地使用权流转条例，对于促进林业和农村经济乃至整个国民经济的发展，具有重
23、要而深远的意义。 九、林地“红线” 30 年来，随着我国生态建设步伐的加快，节约集约利用林地水平的不断提升，保证了林地和森林覆盖率的稳步增长。但是，林地总量不足、利用率不高、生产力低下、管理制度和手段落后的问题依然严重，林地保护的形势相当1414严峻。特别是随着国家对耕地保护力度的逐步加大，一些不合理的占地项目开始向林地转移，林地保护管理的压力进一步加大。面对经济社会发展用地需求快速增长、土地供给约束日益加大、绿色生态空间需求日趋强劲的新形势，林地管理如何担负统筹生态文明建设和保障社会经济发展用地的艰巨任务？2007 年，国家林业局局长贾治邦提出了林地“红线”的理念。作为解开林地保护利用矛盾的
24、一个重要对策，该理念得到了国内外的充分肯定。林地“红线”，即全国林地资源的最低保有量。换言之，林地保有量是根据达到森林覆盖率目标要求的森林面积与预期可以达到的林地利用率之比确定的。2007 年 9 月，胡锦涛总书记在亚太经合组织（APEC）第十五次领导人非正式会议上提出了到 2010 年我国森林覆盖率增长到 20%的发展目标。中央林业决定明确提出了到 2050 年森林覆盖率达到并稳定在 26%以上的发展目标，按照较高的林地利用率水平测算，届时全国林地最低保有量要达到 46.5 亿亩。所以，要达到 2050 年这一目标，森林覆盖率必须在现有的水平上提高 7.79 个百分点，有林地面积必须达到 3
25、7.5 亿亩，林地利用率必须达到 85%以上，也就是意味着有林地面积必须增加 11.25 亿亩。1515综上所述，林地资源的管理，涉及当前与长远、集约与粗放、保护和利用等重要关系，各地如何以“红线”为依据，相应地确定出本地区林地资源的最低保有量，并采取强有力的措施，在满足国民经济和社会发展对林地需求的同时，以节约集约用地来支持、保障和服务于国民经济社会的全面、协调、可持续发展，形成科学发展与合理利用林地的和谐局面，是贯彻落实科学发展观需要关注和解决的基本问题。 十、生态文明 纵观改革开放 30 多年来的林地管理，“生态文明”无疑是最激动人心的关键词。党的十七大提出“生态文明”这一新概念，也将林
26、地保护利用从行为实践推向了文明建设的高度。林业是生态建设的主体，林地是国土生态安全的命脉，也是生态文明建设的物质基础。切实肩负起建设生态文明的历史使命，迫切要求林地管理要坚持以科学发展观为指导，在全面实现现代林业建设的宏伟蓝图中，逐步适应国家推进形成主体功能区的战略要求，积极思考并不断实践以下长效性机制，切实统筹好经济发展和生态保护：一是落实林地管理领导任期目标责任制，将林地消长、征占用林地审核率及违法占用林地案件查处率等指标纳入考核内容；二是实行全面保护、优化布局，确保林地规模动态平1616衡并稳步增长；三是采取重点工程带动、激励社会力量参与等措施，确保森林覆盖率目标实现；四是加快森林可持续
27、经营进程，科学经营公益林地、集约经营商品林地。盘点和回顾改革开放 30 年来我国林地管理的巨大成功和经验教训，我们不难发现，林地管理的地位越来越突出，作用越来越重要，责任越来越重大。尤其是在建设生态文明的新目标指引下，保障国土生态安全的刚性需求、节能减排以及提高林业应对气候变化能力的客观要求和适应国家推进形成主体功能区划的战略要求，时时提示我们，对林地管理的长期性、艰巨性和复杂性一定要有清醒的认识。做好新时期的林地管理工作，务必坚定不移地进一步解放思想，务必持之以恒地坚持改革开放，务必始终不渝地创新林地保护利用管理机制，务必毫不动摇地坚持以林权管理为基础、以林地保护为核心、以征占用林地审核审批为重点、以严厉打击非法利用林地为保障的林地管理的基本制度，与世界各国人民一道，为维护全球生态安全、实现人与自然和谐作出更大贡献。（作者：国家林业局森林资源管理司 钟华友）
