1、第三篇 行政组织与环境本篇主要是从生态和，b 态的角度，对行政组织与外部、内部环境的关系进行研究，既分析外部、内部环境对行政组织的影响，又分析行政组织如何能动地改造外部、内部环境。目的是通过学习，了解行政组织与内、外环境的互依性、互动性，从而掌握行政组织与环境的生态平衡关系。第七章 行政组织的外部环境第一节 行政组织的外部环境概述行政组织的环境是指影响行政组织生存与发展的一切要素的总和，它包括外部环境和内部环境。所谓外部环境环境就是行政组织以外的、能够直接和间接影响行政组织的生存与发展的一切因素。内部环境是指行政组织以内的各种生存和发展的条件总和。行政组织是一个与外部环境密切联系的开放性社会系
2、统，它适应于外部环境的需要而产生；在与外部环境的相互作用中，发挥着自己的特殊功能，保持着自己运行的和谐。全面考察行政组织的外部环境，研究外部环境对行政组织的影响，对于正确理解行政组织的建立原则、结构特怠、运行方式、活动范围、发展规律与历史命运；对于掌握改善优化行政组织的外部环境的正确途径和科学方法，提高行政组织的管理水平等，都具有十分重要的意义。一、外部环境的内涵与构成(一) 行政组织的界线行政组织的界线是指行政组织用以过滤外部环境的投入与行政组织对外部环境的产出，防止外部环境的干扰，并俱橇且皇独立性的边界。它是把行政组织从外部环境超系统中分离出来，又把行政组织与外部环境联系在一起，从而使行政
3、组织与外部环境既相区别、又彼此关联的中介环节。它执行着两种职能：抗外界环境的干扰，以保持行政组织的独立性；又过滤来自外部环境的投入和行政组织自身的产出，以维持行政组织的工作能力和生存。行政组织的界线具有开放性和可渗透性。任何投入和产出正是通过这种可渗透的界线而向内输入或向外输出的。由于行政组织不能接受所有的投入，也不能对各种外部环境提供相应的产出。因而，行政组织界线的开放性、可渗透性又有一定的限度。正是这种有限的开放、有限渗透的特点使得行政组织界线能对行政投入与产出进行过滤与筛选。总之，行政组织界线既开放又不完全开放，既可渗透又不完全渗透的辩证关系，就决定了它既是行政组织与外部环境的相对独立与
4、清晰的边界，又是联结行政组织与外部环境的纽带。这一概念是我们区分行政组织与外部环境的基础。(二) 行政组织外部环境的含义 行政组织外部环境是指与行政组织有关的、在行政组织界线以外的、对行政组织的生存与发展产生重要影响的各种因素或条件的总和。这些因素或条件要成为行政组织的外部环境，首先，必须处于行政组织界线之外，在行政组织界线之内，就成为行政组织的内部环境；其次，必须与行政组织相关联。处于行政组织界线以外的因素充满着整个宇宙，一般来说，它们对行政组织都会产生或大或小的影响。然而，我们不能认为它们都是行政组织的外部环境因素。作为行政组织外部环境因素的，只能是其中那些直接或间接影响行政组织的性质、结
5、构、功能、运行方式等因素，即对行政组织具有主要影响的因素。至于那些与行政组织无大关联的、影响甚微的因素，一般不应视为行政组织的外部环境因素。(三) 行政组织外部环境的构成行政组织的外部环境是一个非常复杂的体系，按照不同的标准，可以进行不同的分类。根据各种因素性质上的差异，行政组织的外部环境主要可分成自然环境与社会环境两大类。L 自然环境。自然环境是指在行政组织以外，不经讨人工制作而存在的事物。它包括地球环境和地球之外的宇宙环境两个方面，其中：宇宙环境包括宇宙天体的运行、太阳黑子的干扰、日月蚀的影响等等地球以外的广漠环境的因素。而地球环境则包括地形、地势、地貌、气候、土壤等地理环境因素和可供人类
6、利用、开发的水力、风力、土地、矿藏、生物等资源环境因素。2社会环境。社会环境是指行政组织外部环境中，除自然环境外，直接影响其整体活动并决定其兴衰存废的社会各因素的总和。社会环境又分为国际社会环境和国内社会环境。国际社会环境包括国际关系格局、重大国际事件、战争与和平，国际组织与国际法及其它各国共同关心的社会问题等。国内环境主要是指：(1，) 政治，包括国体、政体、国家机构、政党制度、公民政治参与的程度等。(2)法制，包括立法、知法、守法、执法各环节的完善、严密、严肃与程序化程度。(3)经济，包括所有制形式、经济运行机制、生产发展的布局与水平等。(4)科技，包括科学与技术自身发展的水平及其装备与应
7、用于生产、生活各项领域的广度与深度等。(5)教育，包括教育制度，教育方法，教育水平，高、中、初级教育的比例结构，受过高、中、初级教育的人与文盲在国民经济中所占的比重等。(6)民族，包括民族人口的分布、民族语言、民族经济及民族意识。 (7)宗教，包括宗教组织宗教教徒、宗教活动与广大群众的宗教信仰、种类与程度等。(8)文化，包括生活方式、风俗习惯、价值观念、道德标准、行为模式等。(9)社会阶级与集团，包括阶级结构，阶级间统治、被统治与联盟的关系，社会分层的状况与水平，各阶层的地位与关系等。(10)人口，包括人口总量、性别比例、老中青人口的比例、出生率、死亡率、人口质量、预期寿命、人口分布等。二、行
8、政组织与外部环境的互依性行政组织与外部环境密切关联，它们相互影响、相互依赖。行政组织适应于外部环境的需要而产生，反过来又能动地选择与塑造外部外境。行政组织与外部环境的互依性，首先表现为行政组织对外部环境的依赖。具体包括：第一，行政组织是适应外部环境的需要而产生的；第二，外部环境的需要不仅决定行政组织的产生，而且制约着其价值观、目标、规模、结构与行为方式；第三，行政组织的物质要素人、财、物，非物质要素信息，都要从外部环境输入。故行政组织只有与其外部环境不断地进行物质、能量与信息的交换求能求得生存，才能发挥其效能的作用，并服务于社会。行政组织与外部环境的互依性，还表现为行政组织对其外部环境的选择与
9、塑造。具体包括：第一，行政组织作为一个开放系统，必然要从外部环境中接受物质、能量和信息的投入。但是，它不可能接受外部环境的所有投入，而必须有所选择与取舍，只纳入行政组织所能接受的那一部分。第二，行政组织不仅选择外部环境，更加设法改善、控制外部环境。行政组织通过对外部环境的改善，使外环境得到优化；行政组织通过对外部环境的控制，使外部环境按政组织的希望与要求去发展。行政组织对外部环境影响的程度决于行政组织职能发挥的程度。随着现代政府职能的领域不断扩大，管理范围日益加宽，日益成为真正的“万能政府” ，行政组织外部部环境的反作用也越来越大。行政组织功能的大小、管理的好坏，在很大程度上直接决定了社会的治
10、乱兴衰。总之，行政组织与其外部环境的关系是辩证统一的关系。外部环境创造了行政组织，而行政组织反过来又改变了外部环境。三、自然环境对行政组织的影响自然环境中的宇宙环境与地球环境，均同行政组织有着某种但前者对行政组织的影响甚微，因而，在这里我们不对其进体的分析。这里主要研究对行政组织影响较大的地球环境。地理环境境对行政组织的影响，在大多数情况下是间接的。它主要表现以下的五个方面：(一) 地球环境影响着人类的生活、人口的分布、人类社会文明的形成、社会发展的快慢，从而影响着各个国家的政治经济发展状况，最后，影响到各国行政组织的特点形成、稳定与变革的快慢。一般来说，气候温和、土壤肥沃、水源丰富、地势平坦
11、和交通方便的地区，最适宜于人类繁衍生息，又最有利于社会文明的形成与发展，人类历史上的四大文明古国的形成，都与当时当地的地理环境密不可分，都受益于较优越的气候、水文和土地条件。例如，中国黄河、淮河、长江流域，河流密布、沃野千里、便于耕作，这是使中国成为一个伟大的农业文明大国的前提。而东部的太平洋、西部的高山、高原与沙漠又制约着其对外交往的水平与能力，使其在很大程度上成为一个封闭、半封闭的国家，助长了中国封建专制制度的延续。在现代社会中，随着科技文化的发展，人们对自然环境有更大的选择性与适应性，但地理环境的影响仍不能轻视。如美国东西两岸均有大洋作为天然屏障，致使两次世界大战的战火均未能漫延到美国本
12、土上。这不仅对美国经济、政治、文化的持续发展起了重大的乍用，也对美国行政组织的连续性和稳定性起了重要勺作用。(二)国土面积的大小以及所处的地势、自然资源丰富的程度也影响着一个国家国力的大小及其生产力发展的速度，从而影响国行政组织的财力基础与对外行使职能的独立程度。一个国家经济的发展，归根结底取决于劳动生产率的高低，而国力的强弱又取决于其经济的发展。在劳动的社会性、组织形式、技术装备等条件基本相同的情况下，自然资源与地理环境的不同，会影响劳动生产率的高低。一般地说，国土面积较大的国家，其地地理环境多样化，自然资源也较丰富；而自然资源较丰富，地理环境较优越的国家，其社会生产力发展较快。反之，则较慢
13、。正如马克思所说的：“劳动的不同的自然条件使同一劳动量在不同的国家可然条件满足不同的需要量，因而在其它相似的情况下，使得必要的劳动时间各不相同。 ”总之，国土面积的大小和自然资源的丰裕程度；影响一国经济实力的大小。而国力的强弱又直接影响一国行政组织的财力基础，以及对外独立的程度，并进而影响行政组织职能的内容及权力体系的完善程度，因为所有这些都要以财力为基础。(三)各国不同的自然资源环境影响一个国家经济发展的方向结构，从而影响行政组织的部门设置与职能体系。人类的生存与发展所需要的一切财富都是通过劳动来取得。但是，仅有劳动还不能创造财富，只有劳动和自然界相结合，才是一切财富的源泉。地球的资源环境为
14、人类的生活与生产直接提供了所需要的物质资料，使地球环境成为人类天然的“衣食仓库”和“工具武器仓库” ，成为社会赖以存在的劳动场所和加工自然资源的基地。由于各国自然资源的环境不同，就影响了一国经济发展的方向，影响其社会生产部门的，结构与布局，进而影响行政组织的职能部门结构与布局，进而影响行政组织的职能和部门结构。如拥有辽阔和富饶的草原使澳大利亚成为个畜牧业非常发达的国亚的森林资源，使木材的采伐与加工在加拿大的经济结构中占有主要的地位；丰富的石油资源，使沙特阿拉伯、科威特等中东国家，将石油开发与冶炼作为整个国民经济的主要支柱，并使这些国家的政府设置了相关的管理部门，执行着相应的经济部门管理职能。（
15、四）地理环境影响政府的国际战略及其组织英国是一个岛国，四面临海，港湾优良，安全易于保障，这促使它必须采取以发展海军力量为主要目标的进攻性国防战略，在国防部内部机构中，海军部门居主导地位。瑞士地处内陆，没有出在德、法两强国夹击之中，缺乏安全感，而又不能同法、德任何一方结盟，以迁怒于另一方。于是，以发展陆军力量为主的中立的防御性国防战略就成了瑞士的战略目标。在其军事部中，机构、人员精干，陆军占绝对支配的地位，只有涉及到空军的事务时，才吸收空军司令参加。美国所独有的、以两大洋为屏障的安全易于保障的地理环境，促进了它以称霸世界为主的进攻型国家战略；法国 1 与周围邻国在地理环境上，缺乏天然屏障，使其在
16、国防上无安全感，从而促进了它以防御为主的国防战略。（五）地理环境对行政组织的影响与地理环境决定论的区别地理环境是国家构成的重要因素之一，是行政组织发展的必要条件。所以在西方，从古希腊的亚里士多德，到法国启蒙时期的孟德斯鸠等思想家们都强调了地理环境与国家、政治与政府的密切关系。但是，如果过分夸大地理环境的作用，必然会导致“地理环境决定论” 。地理环境决定论”是 19 世纪末 20 世纪初出现的一种资产阶级的政治理论。这种理论认为：人是环境的动物，环境制约着人的一切方面，从人类社会的发展、国家的政治制度、文化形态、生活方式乃至个人性格，都是由地理环境所决定的。 显然，地理环境决定论将人置于一种被动
17、适应的地位，把地理环境看成了人类社会发展的决定因素，忽视了人类对自然界的主 m 能动作用，这是一种机械唯物论的观点。其实，相对于变化迅速的人类社会来说，地理环境的变化和发展是相当缓慢的，甚至是静 S 的，它不可能成为人类社会发展的主要原因和决定原因。在不到 I 千年的时间里，中华民族经历了原始社会、奴隶社会、封建社会、半殖民地半封建社会及社会主义社会等五种社会制度。而在同一时期，除疆域的大小外，中国的地理环境几乎没有变更。到了近代以后，随着科学技术的发展，人类改善环境、控制环境、利用环境的能力大为增强，地理环境对各国政府行政组织的影响日益减弱。过去在同样一块地域办理同一项事情需要几个同样的机构
18、去执行， ，而现在，由于交通的发展，行政组织的管理范围日益增大，只需一个机构就行了。当然，地理环境作为人类社会发展的必要条件，它对政府行政的影响是永恒的，尤其是我们对气候的变化、洪水的泛滥、火山的爆发、地震的发生等仍不能作有效控制的今天，地理环境的重要性更不可一笔抹煞。四、国际社会环境对行政组织的影响如前所述，影响行政组织的社会环境，包括国际和国内两个方面。所谓行政组织的国际社会环培，就是指一国在与外国或各种国际组织的相互交往过程中所形成的影响该国行政组织及其职能的各种因素的总和。它包括国际关系的发展、重大国际事件、战争与和平、国际组织与国际法及国家间共同关心的其它事务。自从国家产生以后，国与
19、国之间就存在着政治、经济和文化的联系。20 世纪以来，特别是第二次世界大战以后，由于科学技术的迅速发展，交通、通讯工具的不断改进，国际交往日益频繁，国际社会呈现出一幅错综复杂的局面。世界上不同类型、不同制度、不同意识形态的国家之间，甚至于某些同一类型的国家之间，都充满着矛盾和斗争。这些矛盾和斗争，必然影响到各国国内的行政管理，进而影响到各国政府行政组织的设置及该组织在政府中的地位。现代国家大都把外交部、国防部置于政府的各部之首，正是说明国际社会环境的重要性。重大国际事件的发生，也会促使一些国家专门设立处理这些事件的临时性机构，如美国政府在海湾战争尚未结束就设立了重建委员会，专门负责战后中东的重
20、建工作。战争的爆发，往往会使政府行政组织发生巨变，整个国家行政组织都围绕战争来运转。如在第二次世界大战期间，美国政府就设了战时生产委员会、战时粮食管理局、物价管理局、经济稳定局和战争动员局等十多个战时机构，使整个国家机器都转到战争轨道上来。随着科学技术的发展，国际交往增加。在国际社会中出现了许多各国共同遇到的问题，如环境生态保护、关税保护、邮政通信、外层空间的开发利用、禁止贩卖人口、打击国际贩毒以及救济国际难民等方面。为了解决这些问题，各国政府都要设立相应的组织来管理这些事务。同时，为了就上述问题及其它政治、经济、军事、文化等方面的问题进行协商，以达到共同目标，或者为了发展国际之间的合作关系，
21、世界上成立了许多国际组织。国际组织并非本书所讨论的行政组织。行政组织是一个国家推行政务的组织。而国际组织则是若干主权国家为了共同关心的问题进行协商、解决纠纷或发展国与国之间的合作关系，依据条约或协议而成立的。它不受任何国家权力的管辖，与主权国家一样具有国际法主体的资格。国际组织从国家中派生出来，与国家行政组织既相区别又紧密联系。 由于国际组织是各国政府依据条约或协议成立的，故缔约国的行政组织在行使职权时，若涉及到条约或协议的内容，必然受到国际组织的制约。例如，参加欧洲共同体的各国政府在制定国内经济、政治政策时，都必须考虑欧共体其它国家的立场，要尽量使本国的政策不与欧共体内其它国家发生冲突。此外
22、，国家行政组织的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整。受国与国之间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约。若某一个国家的行政组织违反了国际社会的行为准则或国际法，不仅会受到其它国家的谴责，还会引起一些国际争端，严重的还会导致战争的爆发。总之，国际社会环境不仅影响国家行政组织的设立、行政组织地位的高低，而且还制约着行政组织权力的行使。五、国内社会环境对行政组织的影响行政组织的国内社会环境，有宏观和微观之分。而所谓宏观的汁会环培，是指处于行政组织界线以外的、广泛影响着整个行政组织系统的诸社会因素的总和，通常又称为一般的社会环境。所谓微观的社会环境，是指仅对某些特定的行政组织产生影响的
23、诸社会因素的总和，故又称为具体的或特殊的社会环境。宏观的社会环境，如前所述的社会环境十大因素：政治、法律、经济、科技、教育、民族、宗教、文化、社会阶级与群团、人口等等，都是影响一切行政组织的具有普遍性的社会环境；微观的社会环境，是指与各个个别行政组织直接发生工作关系的特定的社会环境。例如，教育部这个行政组织就和学校这个特定的教育环境发生着最直接的工作关系；计划生育委员会这个行政组织，就和人口这个特定的社会环境发生直接的工作关系。那么，教育、人口这两个社会环境因素就是教育部和计划生育委员会的特定环境。宏观的社会环境是行政组织的一船的牛存环境，微观的社会环境是特定的个别行政组织的生存环境，它们之间
24、有着直接的互依互存、共存共荣、互通互助的生态平衡关系。值得注意的是，宏观与微观的社会环境之间的区别并不是绝对的，而只县相对的。宏观中包含着微观，微观中包含着宏观。作为特定的行政组织的微观社会环境，对其它行政组织来说，可能就是宏观的社会环境；而影响一切行政组织的宏观社会环境的某一因素，对某一个行政组织来说，可能就是微观的社会环境。总之，宏观的社会环境和微观的社会环境对行政组织的影响不能说谁轻谁重，其区别在于它们作用于行政组织的方式不同。社会环境的诸因素是行政组织赖以产生、存在和发展的社会基础。行政组织、首先从其社会环境中吸取物质、信息与能量，接受社会环境的支持或要求。然后，又经过自身的加工，将其
25、转换为路线、方针、政策与具体的行政行为，输出给社会环境，以满足社会环境的需要。行政组织的社会环境是一个由诸多要素构成的复杂系统。每一个要素对行政组织都产生着不同的影响。本书限于篇幅，并考虑到社会环境的诸因素对行政组织的影响存在着直接的和间接的区别，不可能、也不需要对行政组织的全部外部社会环境都予以分析研究，故这里只能对那些给行政组织较直接影响的环境因素予以分析，在后面的几节中将着重分析社会环境中的政治与法律环境、经济环境、民族与宗教环境和文化环境对行政组织的影响。至于对行政组织有影响的另一些社会因素，有的可以将其合并到这四个方面之中，有的只能略而不论。第二节 经济环境对行政组织的影响经济生活是
26、人类社会生活中最基本的领域。经济环境是行政组织外部环境诸方面中最基本的方面，是行政组织赖以生存和发展的最深屡环境。行政组织的经济环境，作为对行政组织有重要影响的各经济要素的总和，包括自然资源状况、生产力和科技发展状况、人口状况、国民收入状况、社会的基本生产关系结构和经济体制等要素所有这些要素，可以高度概括为生产力和生产关系两大要素。基本生产关系结构和经济体制可概括在生产关系之内，生产力发展的状况、科技发展的水平、人口状况、国民收入及自然资源，皆可以包含在生产力这一要素之内Q 其中自然资源对社会生产，进而对行政组织的影响已在上节作了概述，本节将不再复述。现将经济环境分作生产关系结构(包括经济体制
27、)和生产力(包括物质生产和人口生产)两大部分，分别叙述它们对行政组织的影响一、物质生产与人口生产的发展状况对行政组织的影响(一) 生产力的发展状况决定和制约着行政组织的产生、发展和灭亡，决定其阶级性质的变化。行政组织是一种社会历史现象，它不是从来就有的，也不会永恒地存在。行政组织作为国家的一个重要的组成部分，在本质上是一个阶级概念、政治概念。行政组织的产生同阶级对立紧密联系，是在社会分裂为敌对阶级的情况下，作为阶级统治的工具而产生的。而阶级的存在，仅仅同生产发展的一定历史阶段相联系。阶级既是生产力有了一定发展的产物，又是生产力相对不发达的产物。随着生产力的高度发展，阶级与阶级斗争将因丧失其继续
28、存在的物质前提而逐渐趋于消亡。所以，行政组织的产生和消亡是以阶级和阶级斗争的存在为必要的社会前提。而阶级的出现与消亡，又以一定的生产力的发展为必要的经济前提，正是生产力的发展水平决定着行政组织的产生和灭亡。同样，生产力的发展状况决定着生产资料所有制的形式，而生产资料所有制的形式又决定行政组织的阶级性。因此，生产力的发展变化是生产资料所有制形式变化、行政组织阶级性的变化的最后根源。总之，生产力的发展状况是决定行政组织的产生和消亡，决定着行政组织阶级性质变化状况的总根源。(二) 生产力的发展状况影响着行政组织的职能与部门的设置、管理方式与手段及行政经费的充裕程度行政组织作为国家的一个管理机构有着它
29、特定的管理对象和内容：具有特殊的管理职能，并且根据这些职能设置相应的部门，开展相应的行政管理工作。而行政组织的管理对象与内容不是成不变的，它随着生产力和科技的发展不断变化。因而，行政组织的职能和部门设置要受到生产力和科技发展状况的明显影响。如在生产力发展水平低下的奴隶社会和封建社会里，其行政组织职能，虽然也含有政治、经济、社会与文化等诸方面，但由于当时的社会生产是以分散的家庭为单位的手工劳动为基础，生产的目的主要是自给自足，商品生产处于不重要的附属地位。因而，使得行政组织的政治职能表现突出，经济职能则极其微弱，与之相应的管理部门也很少。随着生产力和科技水平的较大发展，产业革命的实现产生了资本主
30、义的大生产，使生产者之间产生了广泛而又密切的联系，这就要求资本主义国家更多地干预经济生活，不断地强化政府的经济职能。由于生产力的发展还引起了一系列的社会问题，例如都市化问题、人口问题、住房问题、交通问题、通讯问题、环境保护、问题、犯罪问题和社会保险问题等，使得资产阶级政府不得不一再强化其社会管理职能，并相应地增设有关的行政管理部门。行政组织总是在一定的物质条件基础上开展活动的。物质条件是否充裕，尤其是技术装备是否精良，直接关系到行政组织行使管理职能效率的高低。而物质条件与技术装备的发展与特定时期生产力的发展状况密切相关。例如，正在兴起的办公室自动化浪潮，离开了新的科学技术革命是不能想象的事。因
31、此，生产力与科技发展的水平直接影响和制约着行政组织的管理方式和手段。行政组织为了有效的运转需要一定的行政经费作为财力基础。而行政经费能否得到基本的保证，能否达到必要的充裕程度，直接取决于该国生产力的发展状况。凡生产力水平较高、生产力发达的国家，该国国民收入就较高，其财政预算就能保证行政组织的基本要求，就能从财力上给行政组织的活动以较充分的支持。反之，国家必然要采取紧缩经费开支，经费的总量也极为有限，从而影响行政组织的正常活动，使其许多的活动无法顺利、有效地实现。(三) 人口的状况影响着一国社会与经济发展战略的制定与实现，也直接决定着人口管理的具体政策、职能及部门的设置。除了物质资料的再生产外，
32、人口的再生产对行政组织也有重大的影响。人口发展的状况制约着一国经济与社会发展战略的制定与实现，人口过多过少都会直接影响一国经济与社会的发展。例如，我国人口过多，超过经济发展的需要，就出现了广就业与高效率的矛盾，新增人口的消费与已有人口生活水平提高的矛盾，又严重地影响着我国发展生产，提高生活水平的战略目标的实现。人口的多少也直接决定行政组织对人口管理的具体政策以及人口管理的职能和部门设置。在当今世界上，由于各国具体情况不同，有的国家人口发展低于国民经济发展的需要，就要采取鼓励人口增长的政策，这大概有20 多个国家。有的国家人口多于国民经济发展的需要，就要采取控制人口增长的政策，这大概有 80 多
33、个国家。各国还根据人口的实际状况，控制人口的难易程度，设置不同规格、权力的部门机构、 ，对人口现状进行程度不同的计划和控制。如我国人口控制的任务特别重、涉及面特别广，散设置了高于一般部级机构的机关计划生育委员会。最后，人口的多少还影响着行政组织的多少，机构编制的大小及改革的难易。如我国人口基数过大，是造成各级政府机关以及国营企事业单位人员超编，机构臃肿的一个重要原因，也是行政组织精简、节约、科学、高效目标难以顺利实现的重要原因。二、生产关系及其具体的经济体制对行政组织的影响(一) 基本生产关系决定行政组织的性质及其变化社会的基本经济结构，也就是构成特定社会经济制度的基本生产关系，是一定生产力发
34、展阶段之上的占统治地位的生产关系各方面的总和，是特定社会的一切上层建筑赖以建立的经济基础。行政组织属于特定社会的上层建筑，是政治上层建筑的一个组成部分，其性质与变化，自然要受相应的经济基础的影响与制约。(三) 经济体制影响行政组织的职能体系、权责分配、部门设置和管理的手段经济体制是社会生产关系的具体形式和社会经济运行方式的体系。不同生产关系的国家，或生产关系相同，但具体国情不同的国家、或同一生产关系的国家的不同历史时期，经济体制都可能不尽相同。经济体制可以从不同角度进行分类。从社会发展的进程来看，经济体制可分为原始社会、奴隶社会和封建社会的自然经济、资本主义的商品经济和社会主义的有计划商品经济
35、三种类型。社会主义的有计划商品经济体制又可分为三种不同的模式：即集中型、分散型和集中与分散相结合型。经济体制对行政组织的权、责、分配、职能范围和管理手段等具有重要的影响和制约作用。不同妁经济体制，大体上依自然经济体制、资本主义商品经济体制、社会主义有计划商品经济体制的次序而言，对行政组织管理的要求是一个比一个权力大、责任重、职能广、部门多、管理手段复杂而多样。自然经济体制建立在小生产的基础上，经济活动基本上是由生产者或经济单位个人来决策与组织，产品主要不是为了交换，而是为了满足自身的需要。它无需政府对经济进行直接干预、协调管理。政府的经济职能主要局限于全局性的农田水利、交通道路等方面。这就决定
36、了奴隶社会和封建社会行政组织的经济职能、社会职能微弱，负责经济、社会职能的部门少而小，其行使职能的手段简单，主要是通过行政手段进行管理。资本主义的商品经济体制是建立在资本家私人占有制基础上的社会化大生产的商品经济体制。在这一体制下，生产者之间，生产者与消费者之间、生产各部门之间的关系日益密切，它要求工厂内部、社会生产的各企业、各部门之间在经济上进行广泛的分工与合作。然而，由于资本主义私有制使企业生产的决策权只能服从于资本家个人或小团体的意志，于是就出现了生产的社会化要求按比例发展与整个社会生产的无政府状态的矛盾。当这个矛盾发展到极其尖锐化的时候，就要求资本主义国家直接干预经济活动、强化经济职能
37、，以避免资本主义经济自发性带来的破坏，并通过行政的、经济的、法律的手段，协调各个企业、行业之间的生产协作关系。但由于生产资料资本主义私有制的性质，又决定了资产阶级国家组织经济与社会管理职能会受到极大的限制，不可能达到全面和自觉的水平。社会主义的有计划商品经济体制是建立在公有制的基础上的商品经济体制，它是建立在公有制的基础上的社会化大生产。因而，国民经济各部门都处于国家有计划的分工与协作之中，它们相互联系、相互依存、相互制约，而形成一个有机的整体。社会主义有计划商品经济体制要求社会主义的行政组织承担全面组织国民经济建设的重大责任，要求其比资本主义国家行政组织有着更为强化的经济职能，以及更多的管理
38、经济的职能部门，要求行政组织采用行政手段、经济手段、法律手段等，实现计划经济与市场调节的有机统一，从而促进社会主义经济的稳定、持续与协调发展。第三节 政治与法律环境对行政组织的影响一、基本的政治制度直接决定行政组织的阶级性质广义的政治制度，包括国家制度、政党制度、法律制度、选举制度和官吏制度等，其中国家制度又包括国体和政体两方面。狭义的政治制度，仅指国家制度中的国体。国体是最基本的政治制度。政治制度，特别是基本的政治制度，作为行政组织的重要政治环境，对行政组织有重大的影响。基本政治制度直接决定一国行政组织的阶级性质，决定其服务的方向。社会的基本政治制度不仅决定着行政组织的性质，而且决定着行政组
39、织性质的变化。自奴隶社会以来，不同历史类型的国家中的行政组织的性质之所以不断地发生变化，其根源固然在于社会经济基础的变化，但这种变化的直接原因则在于社会基本政治制度，即国体的变化。二、政权组织形式决定行政组织的具体形式及在国家政权系统中的地位政权组织形式，即政体作为国家基本政治制度的表现形式，决定着整个国家机构的构成方式及各机构之间的相互关系，因而也决定了行政组织的具体形式及在整个国家机构中所处的地位和作用。当代西方在实行议会制政体的国家，政府为内阁制形式，政府的存废更迭要以议会为基础；在实行总统制政体的国家里，总统府为政府形式，总统由选民决定，而不由议会决定，总统与议会的关系是相互制约的平衡
40、关系。我国的政体是人民代表大会制。人民代表大会是国家的最高权力机关，统一行使国家最高的权力。行政组织是人民代表大会的执行机关，由它产生并对其负责。我国的政府与权力机关之间不存在制约与抗衡的关系。三、政治生活的民主与平等程度制约行政决策与执行的民主化、科学化程度 行政决策的民主化、科学化和国家政治生活中民主与平等程度有着密切的联系。政治生活中政治权力的民主与平等程度越大，行政决策的民主化和科学化程度就越强。在专制君主制及其现代变种的法西斯政体中，政治权力高度集中于专制独裁者一身。重大的决策完全是由皇帝、元首及其少数幕僚个人作出，根本谈不上决策的民主化、科学化。在资本主义的各种民主共和国的政体中，
41、国家的政治权力由几个相对分立的机关掌握，并受到政党、压力集团、社会舆论及公民不同程度的制约与控制，因而其行政决策都具有一定的民主性，要遵循一定的法定程序。我国的人民代表大会制度决定了一切政治权力属于人民，这是我国行政决策民主化、科学化的直接政治基础。政权组织形式内部政治权力的民主与平等程度，还制约着行政执行中的沟通、协调与合作的程度。一般来讲，政权组织内部权力的民主与平等程度越高，就越能调动行政人员的积极性、创造性，增强其事业心和责任感，激发其参与意识，并最大限度地减少组织内部的矛盾与隔阂。反之，创造性、主动性和参与意识将受到压抑，沟通将出现困难与误差，协调将下降，而冲突将加剧。我国的政权组织
42、内部在政治权力上是高度民主、高度平等的，其行政人员既是政治上彼此平等的国家主人，又是在广泛民主基础上产生的人民群众的勤务员。这一特点从根本上保障了人民群众与行政组织成员的主人翁的地位，保证了行政组织与人民的血肉联系，它既有利于行政组织与人民之间的沟通与协调，也有利于行政组织内部的参与、沟通与一致。四、政党制度影响行政组织的稳定性和完善程度政党制度作为现代社会的一种重要政治制度对行政组织具有多方面的影响，它不仅直接影响行政组织与政党之间的关系，而且直接影响行政组织的机构、人员配置、政策和功能的稳定性及纠错机制。一般地说，一党制使行政组织的机构、人员配备和行政功能，能保持相对稳定，使行政政策有较强
43、的连续性，使执政党与行政组织能保持较长期的密切关系，保持党政双方在政见上的高度一致。但一党制容易导致党政不分，损害行政组织充分而又必要的独立性，纠错机制也较迟钝与脆弱。两党制与多党制的政府，其主要政府官员和政策都随着执政党的更迭而不断变化，行政组织的机构、人员、政策及运行的手段都不够稳定，这一点在多党制下表现得更为明显。但文官制度在一定程度上补偿了这种变化带来的危害，而其纠错机制较一党制有力、灵活，有利于防止行政决策与执行中的失误。我国现行的政党制度是在共产党的领导下的多党合作制，健全与完善这种具有中国特色的新型政党制度，既可以吸收一党制与两党制、多党制的优点，又可避免其不足，将对我国行政组织
44、的相对稳定及自我完善都起到积极的推动作用。五、政治形势的动乱与稳定直接影响行政组织现行的状态与秩序政治形势是指在阶级社会中，由各种历史条件的总和所促成的两个对抗阶级或政治集团之间韵阶级斗争的态势，包括稳定的与动乱的两种基本态势。稳定与动乱相互对立，在一定条件下，又相互渗透甚至相互转化。政治动乱的本质是敌对政治势力在根本利益上的冲突，它体现了不同的政治势力、不同阶级之间力量对比上的差异。政治形势对行政组织的运行状态和工作秩序有明显的影响。稳定的政治形势是行政组织正常运转的必要条件，是行政组织各层级、各部门有秩序工作的保证。只有在稳定的政治形势下，行政组织才能做到结构完好、功能正常、渠道畅通、信息
45、流畅、程序严密。而动乱的政治形势则会引起行政组织运转的异常，破坏行政组织工作的程序。主要表现为：其一，政治动乱会影响行政组织既定的组织目标，会造成组织目标的局部甚至全局性的转换；其二，政治动乱导致行政组织的内部各部门或各层次的忙闲不均，破坏现有的行政组织结构；其三，政治动乱会导致信息沟通的困难，并使沟通的失真度加大；其四，政治动乱打乱已有的工作程序、破坏行政人员的心理平衡，最终甚至可以引发行政组织的彻底崩溃。十一届三中全会以后，我们争得了一个安定团结的政治局面，这对于行政组织的健全与完善是一个十分宝贵的基础，我们应向爱护眼睛那样去保护这个来之不易的稳定和团结。六、法律制度规定和保障着行政组织在
46、整个国家系统中的地位和权力关系法律制度，简称法制，其实质是统治阶级的阶级意志，其形式是国家的意志。它的目的是维护统治阶级的统治方式。法律制度对行政组织的影响，主要表现为规定并保障行政组织在国家系统中的现实地位及权力关系。行政组织是结构复杂、规模庞大的国家机器的组成部分，并处于国家权力关系的复杂网络之中。它在整个国家行政组织系统中，居于重要的地位，享有不同于其它国家机关的特殊权力，具有特殊的职能并设置有宏大的实体性的机构。在现代社会里，行政组织的地位、权限、职能、机构设置等都是由法律来规定和保障的。不同的法律制度对行政组织的职权、职能、机构等的规定都不尽相同，对其与立法机关、司法机关的关系也有不
47、同的规定。在我国，国务院是最高权力机关的执行机关，是最高的国家行政机关。它是由全国人民代表大会产生，并对其负责，实行总理负责制。它根据宪法和法律规定行政措施、制定行政法规、发布决定和命令等。这就是我国宪法和国务院组织法对国务院性质、职权、领导体制等的基本规定。七、法律的完善化、科学化的程度制约着行政组织协调化制化和科学化水平法律的完善化，是指各类法律形式的完备程度；法律的科学化是指法律的内容对社会发展规律的反映、体现的程度；法律的完善化与科学化是有机的统一。科学化是完善化的内在本质，而完善化却是科学化的外在形式。法律的完善化、科学化的程度制约着行政组织的协调化、法制化和科学化的水平。行政组织要
48、实施其行政管理，行政组织的目标是否能够实现，则取决定行政机关和行政工作人员的行政行为是否正确、合理，取决于行政机关之间、行政工作人员之间是否协调一致，取决于各种行政行为是否规范化和制度化。而要做到这些，就必须用法律的形式将其固定下来。法律的有关规定如果详尽、完备、科学，就会促进与保障行政组织的协调程度与规范化的水平。反之，则容易导致行政组织的混乱。第四节 民族、宗教环境对行政组织的影响一、民族环境对行政组织的影响民族是人们在历史上形成的一个具有共同语言、共同区域、共同经济生活以及表现于共同民族文化特点上的共同心理素质的稳定的共同体。世界上有单一民族的国家，但更多的是多民族的国家。在多民族的国家
49、中，民族环境对国家的行政组织发生着重要的影响作用。行政组织的民族环境是由民族的人口与分布、民族语言、民族经济、民族文化与传统、民族的矛盾与斗争以及纽抬阶级所采取的民族政策等要素所构成，这些要素相互结合，就形成了影响一个国家行政组织的民族环境。民族环境对行政组织的影响作用，主要表现在四个方面还就中国的民族环境对行政组织的影响作单独分析。(一) 民族环境影响到国家对民族的管理政策及相应的行政组织的设置在多民族的国家里，民族成份繁杂，民族人口众多，区域宽广，民族矛盾与斗争比较尖锐，因而民族问题相当复杂。对民族问题解决的 好坏，直接关系到国家的稳定和动荡、统一与分裂。因此，这些国家都要设立专门的行政组织来负责少数民族的有关事务。例如，英国政府根据苏格兰、威尔士和北爱尔兰地区的民族和地方特点设置了苏格兰、威尔士和北爱尔兰三个事务部，这三个部负责除国防、外交、立法、税收以外的有关该地区、民族的政策的制定和执行，包括经济、教育、法律、卫生、环保、社会保险、房屋建筑、道路等等。三个部除在伦敦设立办公室外，还在本地区首府设办公室以及分管以上业务的各局。再如，泰国北部有一块占全国土地面积1/5 的山区，居住着 30 多万人口的少数民族，这个地区的经济文化落后，民族的矛盾和冲突不断。为了扶持山区民族发展经济、文化事业、解决民族纠纷，泰国政府设立山民发
