1、残疾人社会保障体系研究 以天津市为研究对象（1）2010-03-05汪洁 孙学智为贯彻落实中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见和天津市委、市政府关于加快残疾人事业发展实施意见的要求，促进残疾人社会保障体系建设，受天津市残疾人联合会的委托，我们于2009年8月至9月，对天津市残疾人社会保障体系建设情况进行了调查研究。通过组织召开市、区、街镇、居委会残联和残疾人的座谈会，走访残疾人家庭听取意见，深入残疾人福利企业实地调研，并到民政、人力资源与社会保障等部门了解情况等多种方式，并参考天津市第二次全国残疾人抽样调查的资料，全面总结了天津市多年来，特别是2006年开展第二次全国残疾人抽样调查以来
2、，残疾人社会保障的成就和主要作法，分析了存在的问题及成因，同时提出健全残疾人社会保障体系的思路和对策，以期为残疾人社会保障事业的发展提供依据和服务。一、残疾人社会保障的基本概念及残疾人社会保障体系的主要内涵（一）残疾人社会保障的基本概念社会保障的基本概念，从国际上看，目前尚未有一个统一的理论界定，但大体可以归纳为，社会保障系指根据政府法规而建立的，为国民在失业、疾病、伤害、老年以及家庭收入锐减、生活贫困时予以生活保障。在中国，社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，
3、同时根据经济和社会发展情况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容。残疾人社会保障是社会保障的重要组成部分。关于残疾人社会保障的概念，从国际上看，目前亦尚未有统一的理论界定，但大体可以概括为，以“平等地位”与“充分参与”为宗旨，由政府、社会、残疾人组织共同负责，遵循特别扶助和保护的原则，发展残疾人康复、教育、劳动就业、福利、文化体育事业的方针与重要政策、措施等。在我国，经过多年的实践总结，目前有几种不同的观点，主要是，其一，残疾人社会保障是指国家保证有残疾的公民在年老、疾病、缺乏劳动能力及退休、失业、失学等情况获得基本的物
4、质帮助，并根据社会的经济、文化发展水平，给予残疾人相应的康复、医疗、教育、劳动就业、文化生活、环境等方面的权益保障，以维护社会稳定，实现残疾人“平等、参与、共享”的目标的社会保障制度。其二，在与上述的社会保障基本概念相同的情况下，根据我国当前社会保障内容的基本分类，残疾人的社会保障应由残疾人的社会保险、社会福利（含残疾人就业） 、社会救助和社会优抚等项构成。但是，根据实际情况，残疾人社会保障的主要内容又分为社会保险、社会救助、社会福利、社区保障和特别扶助等五个方面。其三，残疾人社会保障是指国家给予残疾人特别扶助，以保障他们基本生活权益的一种制度安排。传统的分类方法往往根据残疾人工作的需要将残疾
5、人的社会保障内容分为康复保障、教育保障、就业保障、生活保障以及环境保障等五项。这种划分方法源于对残疾人工作的经验性总结，与中国社会保障的基本理论不相衔接。根据我国社会保障内容的基本分类，残疾人社会保障应由残疾人的社会保险、社会福利（含残疾人就业） 、社会救助和社会优抚等项构成。 其四，按照社会福利的基本概念，将残疾人社会保障纳入社会保障的社会福利之中。将残疾人的康复保障、教育保障、劳动就业、文化生活和残疾人福利设施等作为残疾人福利的主要内容。综上所述，我们认为，残疾人社会保障是指对身患残疾的公民这一特殊对象的社会保障。这一概念包括两方面的含义，一方面，残疾人与健全人一样，都是社会中平等的一员，
6、在覆盖社会全体成员的社会保障中，残疾人理所当然是其中的保障对象，享有平等的保障权利；另一方面，残疾人由于残疾的存在和影响，是社会生活中一个特殊的群体，需要采取特定的保障措施。这种处于平等的保障地位与特定的保障对象相结合，共同的保障权利与特定的保障措施相结合，构成了残疾人社会保障的全部内涵。据此，残疾人社会保障的主要内容应包括：残疾人社会保险（养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险） 、残疾人社会救助（最低生活保障、特别救助） 、残疾人社会福利（康复、教育、福利企业就业、文化生活、环境）和残疾人社会优抚（残疾人军人及家属） 。这样表述，既有利于与我国社会保障基本理论和保障内容基本分类相
7、衔接，又有利于残疾人社会保障和残疾人事业的区别。本文是按照上述概念和内涵展开对残疾人社会保障体系的研究。（二）残疾人社会保障体系的主要内涵党的十七大提出：以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见也明确要求，要坚持重点保障和特殊扶助相结合、一般性制度安排和专项制度安排相结合的原则，将残疾人作为重点对象切实纳入城乡社会救助、社会保险和社会福利体系。根据上述要求，我们认为：残疾人社会保障体系的主要内涵是，要按照普惠与特惠相结合、一般性制度安排和专项制度
8、安排相结合的要求，将残疾人普遍纳入城乡社会保障体系，特别是社会保险、社会救助和社会福利等保障范围；着重制定低收入残疾人生活补助、残疾人辅助器具补助、残疾儿童早期康复救助等针对残疾人特殊困难的专项社会保障制度，大力发展残疾人福利，积极发展残疾人慈善事业、商业保险等补充保障，努力提供残疾人社会保障水平。 （见图表1）我国自1992年中央确立建立社会主义市场经济体制后，就将建立完善的社会保障体系作为市场经济体制的五大支柱之一。通过十多年的探索和实践，社会保障体系建设取得了令人瞩目的成就，城乡居民的社会保障水平有了明显的提高。残疾人社会保障作为社会保障的重要组成部分也得到了长足的发展，可以说已经初步形
9、成了残疾人的社会保障体系。现阶段强调推进残疾人社会保障体系建设，是加快健全和完善的问题。这就要求，一方面，要坚持普惠和特惠相结合的原则，将残疾人的社会保险、社会救助和社会福利等有机地结合起来，充分发挥社会保障中各项子系统内在联系、相互促进、相互制约、相互衔接和共同发展的整体性功能。另一方面，强调推进残疾人社会保障体系和公共服务体系建设，为残疾人事业的发展提供抓手。这两个体系是相互联系，而又相区别的。在建设这两个体系的实践中，要注意正确掌握他们之间的关系，既不能将他们截然分开和割裂起来，也不能互相取代，应该是相辅相成，共同发展。二、天津市残疾人社会保障体系建设基本情况（一）残疾人的基本情况根据天
10、津市第二次全国残疾人抽样调查，天津市常住人口1043万，其中残疾人57万，占全市总人口的5.47%。在全市残疾人口中，男性为 30.7万人，占53.87% ；女性为26.3万人，占46.13%。城镇残疾人口为33.3 万人，占58.36% ；农村残疾人口为 23.7万人，占41.64%。全市残疾人口中，具有大学程度（指大专及以上）的为2.3万人，高中程度（含中专）的为6万人，初中程度的为3万人，小学程度的为19.1万人。学龄残疾儿童中50%正在普通教育或特殊教育学校接受义务教育。全市残疾人口中，残疾等级为一、二的重度残疾人为19.5万人，占34.16%；残疾等级为三、四级的中度和轻度残疾人为3
11、7.5万人，占65.84% 。调查显示，天津市有残疾人的家庭户共50.8万户，占全市家庭户总户数的15.14%。（二）社会保障体系的发展状况天津市委、市政府历来高度重视残疾人社会保障工作。始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕改革开放的大局，解放思想，实事求是，不断摸索符合社会主义市场经济体制要求的残疾人社会保障制度，残疾人社会保障取得了显著的成就。2007年，天津市成为我国4个直辖市中首个创建全国残疾人工作示范城市。为天津市的经济发展和社会进步，为提高残疾人社会保障水平，做出了重要贡献。1.残疾人社会保险范围扩大，力度加强。残疾人就业取得较快进展，社会保
12、险覆盖范围不断扩大。天津市紧紧抓住就业这个根本不放松。截至2008年末，全市共安置10.13万名残疾人就业。其中，城镇安置4.1万人，农村安置6.04万人。由于普遍实行劳动合同制度，各类用人单位均能按照国家规定，为残疾职工缴纳社会保险，因而他们也能够享受各种社会保险。另外，为大力扶持残疾人自主创业、自谋职业，2008年对全市缴纳养老保险的残疾人个体工商户每人每年补助1200元，2009年又调整为补助基本养老保险、医疗补贴工伤保险个人缴费部分的50%，使他们也能够享受到社会保险，解除了他们的后顾之忧。同时，对自主创业的残疾人，一次性补贴5000元。随着城乡一体化社会保障体系的逐步完善，城乡残疾人
13、养老和基本医疗保险得到落实。2009年，天津市政府颁布了天津市城乡居民基本养老保障规定和天津市城乡居民基本医疗保险规定 。在政策制定过程中，充分考虑残疾人的实际困难与特殊需求，提高补助标准，给予特别扶助。在天津市城乡居民基本医疗保险规定中，对重度残疾享受低保待遇和特殊困难家庭的学生儿童，个人不缴费，政府补贴100元。对重度残疾享受低保待遇人员，个人不缴费，政府全额补助220元。 天津市城乡居民基本养老保障规定的实施，从根本上解决了多年来困扰那些无劳动能力、从未参加社会基本养老保险的重度残疾人的养老问题。在此基础上，各区县普遍采取多种方式，为成年无业、重度、孤残、盲人等各类有特殊困难的残疾人解决
14、养老保险问题。如静海县一次性筹措3000万元，为全县1500名男性40 55周岁、女性35 45周岁的所有重度残疾人免费上了养老保险，并将对今后符合条件的残疾人办理养老保险的手续，形成长效机制。此外，全市对贫困残疾人普遍实行了大病救助，各医疗机构都对残疾人就医制定了各项优惠措施。2.残疾人社会救助功能拓展，不断完善。2004年以来，天津市先后三次提高了残疾人最低生活保障标准，并对重度残疾人实行分类施保，标准提高了30%。从 2006年10月开始，天津市政府每年投入3900万元，加大对全市纳入低保和特困救助的残疾人救助力度，给予重度残疾人每月200元（农村100元） ，非重度残疾人每月100元，
15、 （农村50元）的特殊生活补助。各区县也根据实际情况，对享受低保的残疾人按残疾等级每人每月发放50 200元的救助金。天津市政府制定了对贫困精神疾病患者救助办法，为全市1万余名贫困精神病患者提供了不同程度的救助：对重度住院的市财政每月补助600 1000元，在家康复的区县残联每年给予300 500元的药费补助。自2009年9月始，补贴增加至1500元。3.残疾人社会福利整体推进，快速发展。残疾人康复逐步实现了从实施康复重点工程向全面满足残疾人基本康复需求的转变，向“人人享有康复服务” 的目标迈进。2004 2008年，市政府先后制定了对精神残疾人治疗和服药，特困残疾人白内障复明手术予以扶助的优
16、惠政策；各区县结合实际情况，建设各具特色的区域性康复中心，推动了康复工作扎根基层，融入2483个社区，接受社区康复服务的残疾人达1.18万人。据统计，5年间，全市共有20多万残疾人得到各项康复服务。残疾人教育工作由一般层次向更高层次发展，在全国居于领先地位。全市残疾儿童少年义务教育入学率由2005年的97.67% ，提高到2008年的97.85%，接近健全儿童少年水平。视力、听力、残疾学生高中阶段入学率由80%上升到100%，接近全市基础教育相应学段的同等水平。残疾学生高考上线录取率连续多年保持100%。盲校、聋校被列入全市首批高中示范校建设计划，扩建后设施先进。全市各区县所有的特殊教育学校也
17、按照规范校的标准，进行了扩建改造。全市在高等院校的残疾大学生由2005年的207名，增长到2008年的585名，增长2倍。被誉为残疾人高等教育“一颗明珠”的天津理工大学聋人工学院升为本科院，国内外的声誉不断提高。在全市对特教学校9年义务教育阶段残疾学生实行全额免费教育的基础上，完善了对各阶段在校残疾学生给与“全覆盖”式的助学保障体系，提前实现了残疾儿童少年免费接受义务教育。开展“家庭阳光课堂”，让越来越多无法入学的重度残疾儿童享受着“送教上门”的服务。残疾人福利企业为安置就业，提高残疾人平等参与社会生活的能力等方面，发挥了重要作用。截至2008年底，全市有福利企业407家，安置残疾职工9255
18、人。如天津市赛福电子材料厂，对残疾人充满感情和社会责任感，全厂98名职工中，共有53名残疾人，占54%，实现超比例安置残疾人就业，不仅为每名残疾职工安排了合适的岗位，实现同工同酬，而且为他们缴纳了社会保险。受到了残疾人、残疾人家庭和社会的称赞。残疾人文化生活开创出新局面，促进残疾人全面发展。全市各种文化、体育、娱乐场所为残疾人提供方便和服务。天津市图书馆专门设立了残疾人文献服务中心， 18个区县都在公共图书馆或残疾人综合服务设施内设立了残疾人阅览室和盲人读物图书角。各区县、街乡镇、社区的残疾人文化生活日益活跃。红桥、河北、塘沽、大港等6个区县成立了残疾人艺术团，文化生活丰富多彩。多年来，天津市
19、残疾人参加全国文体活动取得了多项荣誉。在第七届全国残疾人艺术汇演中，获得赛区第一名的好成绩。在2008年北京残奥会上，天津运动员奋勇夺得7金6银3铜，破5项世界记录。残疾人环境保障取得显著成效。自2003年始，天津市政府连续两年将无障碍设施建设列入改善城乡人民生活20项工作中，保证了无障碍设施建设目标的落实。据统计，全市18个区县和经济开发区及22个系统共改造各级政府、司法机关557处，老年人、残疾人综合服务设施53处，文化场所、学校、商场、医院等2144处，坡道口12420个，盲道149条。同时，全市新建的800多个公建和居住类项目也均设置了无障碍设施。2005年，天津市获得首批创建全国无障
20、碍示范城市称号。近两年来，全市又积极推进“无障碍设施进家庭、进社区”工作，已为2万余户残疾人家庭进行了无障碍设施改造，使残疾人得到实实在在环境保障。（三）主要做法与经验多年来，天津市在残疾人社会保障体系建设和社会保障事业发展中，按照这样的部署，紧密结合天津市的实际，解放思想，勇于探索，不断积累和摸索出许多有效的做法和经验。1.纳入发展规划，坚持统筹安排。天津市委、市政府把残疾人社会保障工作作为构建社会主义和谐社会的一项重要内容，统筹考虑，全面安排。坚持将残疾人事业列入全市经济和社会发展规划。市委每年的工作意见都将其列入重要内容，市人大通过的天津市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要对支持残疾
21、人事业发展提出了明确的要求。市政府2006年批转了天津市实施中国残疾人事业“十一五”计划纲要方案，各区县政府批转（转发）了残疾人事业发展规划纲要。与此同时，市政府残工委加强对实施方案执行情况的监督检查，有利地促进全市残疾人社会保障各项工作目标的落实。2.加强机构建设，形成服务网络。天津市委、市政府十分关注残疾人组织机构和干部队伍建设，为残疾人社会保障事业提供了有力的保障。 在几次机构改革中，天津市残联不但编制未减，而且有所增加，市残联直属事业单位由4个增加到8个。同时，在全国率先增设维权部，18个区县残联全部建立维权科，全市各街乡镇和社区普遍建立了残疾人维权岗。全市242个街乡镇全部配备了残疾
22、人专职联络员，1157个社区和3245个村选配了残疾人协会专职委员，全市街乡镇全部按规范设立“一办三站一岗”（残联办公室、残疾人康复站、服务站、志愿者助残联络站、残疾人维权岗） ，社区、村建立残疾人工作领导小组和残疾人协会，形成了横到边，纵到底，服务到家庭的工作网络。为进一步加大对残疾人的服务力度，全市兴办87个残疾人托养机构，1100名智力和精神残疾人在托养机构得到照顾。津南区建成规模较大的残疾人安养院，将满足重度残疾人安养问题。3.加大投入力度，提升保障水平。2006年以来，市和区县两级仅残疾人就业保障金就累计投入10.7亿元，比前五年增加近3倍。投入改扩建特教学校资金8226万元。政府公
23、共财政用于残疾人事业发展的投入更是前所未有，为残疾人社会保障事业长远发展，改善就业和生活状况，提供了有力支持。另外，残疾人福利基金会开拓募集工作的新途径、新渠道，共募集资金3360万元（含实物折款） ，为近10万名残疾人解决了大量的困难和问题。4.确立法制体系，强化立法执法。残疾人社会保障法律法规体系初步确立。 2008年全国人大常委会通过中华人民共和国残疾人保障法修订案，天津市人大常委会于2009年将天津市实施（中华人民共和国残疾人保障法）办法修订列入立法调研计划，残疾人保障的地方性法规将进一步完善。市政府先后出台了两项政府规章，与此同时，天津市人大、市政府在劳动就业、社会保险、教育培训等3
24、6个政策法规中，都对残疾人社会保障作了明确的规定，使国家法律和地方性法规得到了具体的贯彻落实。市委、市政府、市政府残工委、市残联和有关部门制定了64个有关残疾人事业的规范性文件，各区县政府累计出台了530个扶助保障残疾人的规范性文件，从而初步形成了残疾人社会保障法律法规体系，为促进残疾人社会保障法制化建设，奠定了良好的基础。加强执法监督检查和视察，保障法律法规的落实。多年来，天津市人大、市政府不断加强对残疾人社会保障法律法规执行情况的监督检查，通过实践摸索，目前已形成各级人大组织开展残疾人保障法执法检查，各级政府有关职能部门开展专项业务检查，各级政协组织残疾人保障法执行情况视察的制度。通过执法
25、检查，有力地促进了残疾人保障法及各项法律法规的落实。同时，残疾人法律救助工作取得突破性进展，目前全市所有家庭人均收入在低保标准200%以下的残疾人均可得到法律援助。三、天津市残疾人社会保障体系建设的主要问题天津市残疾人社会保障体系建设虽然取得了显著的成就，但还存在着一些问题。（一）观念滞后，制约发展传统的残疾人保障观的影响，制约了残疾人社会保障事业的发展。从政府的一些部门来看，首先，是把残疾人社会保障局限于物质保障的观念。对残疾人社会保障以“扶残助残”为主，这种保障救济色彩严重，对残疾人重物质救济，轻社会参与；重同情恩赐，轻权利尊严，不能满足残疾人全面发展的需要。其次，是不适应形势发展要求的消
26、极被动观念。在计划经济体制下，残疾人的社会保障由政府包揽，忽视调动社会各方面的积极性，结果是管不好，做不了；在社会主义市场经济体制下，竞争机制、效率原则，使残疾人社会保障工作面临新的挑战，而有些部门仍沿用过去思路， “给多少钱，办多少事”， “等、靠、要”思想较为严重，不能与时俱进，主动适应改革发展的需要。再次，缺乏共同责任的观念。少数部门把残疾人社会保障事业看作是政府的事情，是残疾人工作部门的事情，认为“与己无关，摆不上位” ， “平时想不到，逢年过节应付到” 。没有把其看成是整个社会事业的重要组成部分，更没有认识是政府各部门义不容辞的共同责任，因而，工作中带有明显的随意性和冲动性，难以形成
27、残疾人社会保障的长效机制。从社会来看，有些人不能从平等的视角看待残疾人，而是把他们看成“二等公民”。没有把社会为残疾人提供保障服务，看成是他们应有的权利，而是同情怜悯的恩赐。少数人甚至对他们持有排斥和歧视的态度，否认残疾人的价值存在，将残疾人价值视“零”或“负价值”，认为是社会的包袱，因而带来就业排斥、教育排斥、医疗排斥等问题，伤害了残疾人尊严，阻碍了残疾人社会保障事业的发展。从残疾人自身来看，由于受传统观念和社会排斥等因素的影响，一些残疾人仍然存在着依附意识和依赖意识， “等、靠、要”思想严重，甚至“ 以残卖残 ”，坐等别人解放自己，不仅影响了自身的发展，还给残疾人这个群体带来了负面影响。（
28、二）体系不健全，保障水平低1.社会保险覆盖面窄，残疾人不能享受相应待遇。在社会保险方面，残疾人就业后，部分用人单位不能按照劳动法律法规的规定，与残疾劳动者签订劳动合同，不为残疾职工缴纳养老、医疗、失业等社会保险，即使缴纳也不是全部险种。这种情况在民营企业、私营企业和乡镇企业尤为突出。据二调资料显示，全市16岁及16岁以上残疾人参加社会保险的3862人，其中，参加养老保险1335人，占34.57%；医疗保险1631人，占 42.23%；工伤保险64人，占 1.66%；失业保险100人，占2.59%。即使排除在参加医疗保险人员中，包括农村残疾人参加新型农村合作医疗保险制度的不可比因素外，参加养老保
29、险、工伤保险和失业保险的比例差距仍然很大。在正常情况下，劳动者参加社会保险各项险种的比例应该是相近的。如劳动者就业后，只要参加养老保险的，就应参加医疗、失业等其他保险。通过分析可明显看出，一些用人单位只为残疾职工缴纳部分社会保险项目，侵害了他们享受社会保险的权益。再有，少数用人单位，为了追求经济效益，不愿意安排残疾职工上岗，只为他们发放基本生活费和按照最低工资标准缴纳社会保险费。这种做法不仅侵害了残疾职工就业的权利，影响他们的工资收入；由于养老保险实行统账结合的制度，也必然影响他们享受相应的养老保险等待遇。另外，还有一些自主创业、自谋职业的残疾人，不能享受政府规定的社会保险补贴。2.社会救助功
30、能较弱，难以保障基本生活。残疾人的社会救助需求是多方面的，当前突出的问题表现在：一是，残疾人的生活主要靠家庭供养，形成部分家庭难以支撑。天津市第二次全国残疾人抽样调查资料表明，15岁以上残疾人未工作者主要生活来源靠家庭和亲属的供养的47.56%，其中，农村依靠家庭和亲属供养的情况更为突出，为80.40% 。同时，被调查的贫困残疾人有救助服务需求的17.46%，实际接受救助服务的 6.95%，相差10.51个百分点，差距十分明显。部分残疾人的家庭老养小的问题普遍存在。目前，依靠老人的退休金尚可维持基本生活，一旦老人故去，生活便失去着落。另外，少数家庭因子女残疾需要照顾，家长难以坚持正常工作，必然
31、减少收入，致使家庭因残致贫。二是，低保边缘户救助落差大，形成“悬崖效应”。一些残疾人家庭虽然生活十分困难，但又在规定的低保线之外，得不到救助，他们与享受低保政策的家庭相比，形成明显的落差。三是，对因病致残者，医保力度小，大病统筹费用少，门诊费问题亟待解决。由于患精神病的人日益增多，他们的住院费问题难以解决，补贴无渠道。还有残疾人鉴定费用较高，因家庭困难无力支出，影响鉴定和享受保障待遇。3.社会福利水平较低，不能满足需求。残疾人康复保障不能适应社会发展的需求，主要表现在，一是残疾人的康复还没有形成与新的体制相适应的运行方式。康复工作还没有实现与医疗卫生体制的改革和社会保障制度改革的对接，尚未与农
32、村卫生保健和城市社区服务体系融合，社会化工作方式的运用不够充分。特别是一些必需的康复费用尚未纳入医保范围，影响了残疾人的及时康复。二是在利用社会资源方面缺乏必要的手段和政策的引导，康复资源不足与资源利用不足的问题同时存在。三是缺少一支经过专门训练的、懂得残疾人康复专业知识的队伍。残疾人受教育机会少，程度低。据天津市第二次全国残疾人抽样调查资料统计，全市15岁及以上残疾人文盲人口为15.5万人，文盲率为27.19%，而全市文盲率为3.99% 。在被调查的残疾人中，有教育费用补助或减免需求的1.51%，实际接受教育费用补助或减免的0.48% ，相差1.03个百分点，这个数字表明，全市有近6000名
33、残疾人的需求没有得到满足。部分残疾人住房条件差，亟待改善。调研发现，一些残疾人家庭居住面积小、破旧、漏雨，住房设备不配套（暖气、煤气、厨卫等） ，特别是城市里住楼层高的残疾人，生活、出入非常不便，常年不能与人交流，造成思想封闭，精神苦恼。他们改善住房心切，但由于收入低，难以如愿，这将成为他们终身的困扰。福利企业的发展举步维艰。随着市场经济的发展，竞争日趋激烈，福利企业处在日益萎缩的状态。据调查统计，全市福利企业由2007年末的690家，安置残疾人12117人，下降到目前的407家，安置残疾人9255人，减少了2800人。其中，还有一半是不良企业，难以为继。究其原因：一是由于管理机制和地方财政的
34、分割，使国家对福利企业的优惠政策不能完全落实。首先是税收问题，建立统一的内资企业所得税制后，削弱了福利企业所享受的减免税优惠待遇。调查中一些企业反映，现行的每安置一位残疾人，一年按照3.5万元标准退还增值税的优惠政策，标准较低，力度不够。在经济较为发达地区，减除残疾职工的工资、社会保险、无障碍设施改造、必要的交通工具等有关费用后，企业实际得不到多少实惠。同时，一些企业应退还的增值税得不到即征即退，企业办理退税流程时间长，增加了企业的成本和负担。另外，残疾职工不能享受办理提前退休的政策。这些都影响福利企业吸纳、安置残疾人就业的积极性。其次，对福利企业的银行贷款、经营场地支持力度不够，造成企业经营
35、资本单一，扩大生产资金不足。再次，福利企业法律法规不健全，到目前为止，国家没有出台任何关于福利企业生产的法律法规，缺乏保护性的产业政策，缺乏对福利企业品牌的支持，影响福利企业的发展。社会大众对福利企业的产品质量还持怀疑态度，认为购买他们的产品是变相的“募捐”。没有为他们的发展创造一个良好的外部环境。二是福利企业残疾职工占生产人员比例过大。因福利企业残疾工人占生产工人的50%以上，比例过大，不利于企业发展。这些职工本人因残而失去部分劳动能力，客观上他们生产的产品用时多，成本高，在市场竞争中，明显处于劣势。加上残疾职工文化程度低，大多只有中小学文化程度，缺乏上岗前及知识更新的培训，制约了福利企业的
36、发展。三是，新申办福利企业困难，有些区县甚至限制残疾人数，不鼓励、不支持福利企业的发展。（三）法制建设滞后，实施机制不健全目前，由于我国的社会保障法律体系还没有真正建立起来，残疾人社会保障法制建设的实现也受到制约和影响。残疾人社会保障立法滞后，不适应社会主义市场经济体制下，竞争机制和效率原则的发展需要，从整体上还没有形成完整的残疾人社会保障法律法规体系。如劳动法作为保护劳动者重要权利的法律，对残疾人劳动就业的规定也显得空泛，有关残疾人的劳动就业、职业培训、教育等方面的立法亟待完善。 社会保险法尚未出台，必然也会影响残疾人社会保障的立法进程进而影响残疾人社会保障体系建设。在执行残疾人社会保障的法
37、律法规方面，权威性和强制性不足，更多的是依靠行政手段和道德的力量进行，随意性较大，实际成效不明显。如国家法律明确规定，所有企事业单位应按比例安置残疾人就业，凡达不到规定比例的应缴纳相应的就业保障金。但许多国家机关、企事业单位虽有适合残疾人就业的岗位，宁可缴纳就业保障金，也不愿意安排残疾人。这样操作看似没有违背法律法规的规定，但却有悖于法律保护残疾人就业的初衷。不仅影响了残疾人就业，而且妨碍了他们享受社会保障。在执法的监督检查上，没有严格的实施制度来保证，缺乏定期检查，奖惩分明等措施，主要在道德和舆论上受社会的监督，影响了法律法规的落实。（四）农村保障水平低，城乡发展不平衡由于我们长期处于城乡二
38、元化结构的状态，城乡差距明显，在残疾人社会保障方面更为突出。天津市第二次全国残疾人抽样调查资料显示，15岁以上残疾人未工作者主要生活来源靠家庭其他成员供养的，城市为29.40% ，农村为80.40%，相差51个百分点。残疾人接受服务或救助水平差距明显。在医疗服务与救助、辅助器具、康复训练等14项内容中，农村残疾人有9项内容均低于城市的接受服务水平，尤其是康复训练，城市为16.16%，农村为8.51% ；生活服务城市为14.05%，农村为7.13%，两项差距最为明显。残疾人受教育程度农村普遍低于城市，文盲率城市为20.90% ，农村为38.42%；小学程度城市为29.50%，农村为39.77%，
39、初中程度城市为27.36%；农村为18.01%；高中程度（含中专）城市为15.60%，农村为3.49%；大学程度（大专及以上）城市为 6.65%，农村为 0.31%。农村残疾人社会保障不规范。在调研中农村残疾人反映，听说城市的残疾人困难能够得到适当的救助，还有些地方的政府和街道，为肢体残疾的人配发了轮椅；也有的社区出资给残疾人家庭粉刷了房屋、把厕所便器“蹲改坐” 。而我们至今从未享受过有关残疾人的待遇。（五）筹资渠道单一，保障资金短缺我国对残疾人社会保障的公共财政投入力度不够，且不能形成制度性安排。筹资渠道单一，保障资金来源少，主要由政府出资，调动社会各方面的力量帮扶支持不够，整合、挖掘社会多
40、方面资源和渠道不足，导致保障资金严重短缺，加之资金运行机制不完善，未能建立起有效的监督体系，难以应付日益增长的资金需求。四、健全残疾人社会保障体系的思路与对策党的十七大报告强调指出，要加快推进以改善民生为重点的社会建设，提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。 “发扬人道主义精神，发展残疾人事业”。残疾人社会保障体系作为整个社会保障体系的一个重要内容，作为残疾人社会保障事业的基础和载体，其建设的速度和完善的程度如何，直接关系到整个社会保障制度的质量和活力，从而关系到落实以人为本的科学发展观，关系到社会的和谐和进步，关系到国家经济、政治、文化发展水平和文明程度。根据天津市残
41、疾人社会保障体系建设的实际状况，提出以下发展思路与对策建议。（一）更新观念 平等参与共享在建立社会主义市场经济体制的过程中，竞争机制，效率原则，将使身处不利地位的广大残疾人的社会保障面临着新的挑战。在此背景下，更新观念，树立新的残疾人观，提高残疾人社会保障的水平，显得尤为重要。新的完整的残疾人观的实质在于“平等、参与、共享”，它包括：残疾人是人类社会的一部分；残疾人的残疾是人类文明、社会进步所付出的代价；残疾人是具有宪法赋予的公民权利的人，享有与健全人一样的生存权利、康复权利、受教育权利、劳动权利、娱乐权利、爱与爱的权利、得到社会各种补充的权利，并尽自己应尽的义务；社会有责任给残疾人以补偿，使
42、残疾人回归社会主流，平等参与社会生活并平等享有社会物质文化成果；残疾人同样是社会物质与精神财富的创造者，是推动社会前进的一支力量；对待残疾人和残疾人事业的态度，是社会进步、人类文明的标志；残疾人应当奋发图强，成为社会的奉献者和建设者。新残疾人观既是对新时期残疾人和政府、社会的责任的概括，也是检验社会状态的一个尺度，应该成为一种社会行为规范。按照这个标准，政府、社会和残疾人应形成以下共识。树立权利意识，破除恩赐观念。残疾人与健全人一样，应依法享有公民的平等待遇和尊重，不能把他们作为“二等公民”歧视和排斥，也不能把他们看成是需要怜悯的人，更不能把对他们的帮助作为恩赐。为残疾人提供社会保障是政府和社
43、会对自己的成员应尽的责任，同健全人一样，残疾人享受社会保障只不过是在行使自己的权利，应该让他们感到享受的体面，更有尊严。因此，从人权与公民权保障的高度去发展残疾人社会保障，理应成为我们今后努力和前进的方向。树立发展意识，破除单纯救济观念。对残疾人提供社会保障，应从扶残、助残、生活救济为主的物质帮助，向提高残疾人保障水平，满足他们的文化和精神生活的需求，促进全面发展的方向转变，应让他们平等地参与社会活动，共享社会发展成果。树立责任意识，破除政府包揽观念。建立残疾人社会保障制度，是构建和谐社会，实现小康目标的必然要求， “没有残疾人的小康，就没有全社会的小康”。从人道主义上讲，残疾不是造成残疾人问
44、题的根本原因，主要是社会为残疾人提供的条件不够，而不是“残疾”本身。所以，发展残疾人社会保障事业，是政府和全社会的共同责任。以政府为主导绝不意味着政府包揽，社会各界都要义不容辞地承担起这个责任，形成全社会同心协力，共同支持残疾人的局面。树立自强意识，破除依赖观念。实现平等参与共享的局面，是政府、社会与残疾人双向的责任，缺一不可。残疾人要克服依附意识，依赖意识，增强独立意识和主体意识，发扬自尊、自信、自强、自立的精神，在社会实践中，创造自己发展自己，实现人生和社会价值。（二）统一思想，把推进残疾人社会保障体系建设作为我们的自觉行动加快推进残疾人社会保障体系和公共服务体系，是摆在我们面前新的课题和
45、艰巨的任务，是深入贯彻落实科学发展观，建设和谐社会的内在要求，也是残疾人的期盼和福祉。为此，我们必须充分认识其重要性和紧迫性，只有这样才能坚定信心、勇于开拓，使残疾人社会保障体系建设取得实效。推进残疾人社会保障体系建设，是落实党和国家重要决策的必然要求。2008年3月，中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见 ，是当前和今后一个时期指导残疾人事业发展的纲领性文件， 意见不仅分析了残疾人事业发展的形势，论述了促进残疾人事业发展的重要意义，而且明确了残疾人事业发展的总体要求，把推进残疾人社会保障体系建设作为残疾人工作的重要任务，并确定了发展目标，这是落实党的十七大提出的“国家正在加快推进覆盖城
46、乡的社会保障体系建设和公共服务的均等化”的要求的具体体现。以解决残疾人社会保障水平不均等，缩小残疾人状况与社会平均水平的差距。我们应该紧紧抓住这个机遇，把残疾人社会保障体系建设纳入经济和社会发展全局，切实解决残疾人社会保障体系建设中存在的突出矛盾和问题。尽快实现较为完善的残疾人社会保障体系，不断满足广大残疾人的发展和需求。推进残疾人社会保障体系建设，是保障残疾人合法权益的必然要求。残疾人社会保障既涉及残疾人的养老、医疗、失业等社会保险，涉及基本生活、康复和教育等困难救助，还涉及残疾人的教育、文化生活等社会福利，关系到残疾人这个弱势群体的切身利益，关系到残疾人的生存和发展，更关系到他们的合法权益
47、。健全和完善残疾人社会保障体系，全面体现普惠和特惠相结合的原则，使一般性制度和专项制度有机结合起来，同时，使社会保障的各子系统、子项目规定和标准更加明确清晰，更加公开透明，更具有可操作性，而且使之能够规范化、制度化，真正形成长效机制。以此可有效改变以往的“头疼医头、脚疼医脚” 式的临时性或单一化的保障形式，改变因政府有关部门的偏好而带来的执行政策的随意性和甚至出现的侵害残疾人权益的行为，切实保障残疾人的合法权益。推进残疾人社会保障体系建设，是提高残疾人社会保障水平的必然要求。残疾人的社会保障水平体现一个国家社会文明的程度，其标志是在保证残疾人基本生活的基础上实现全面发展。这就要求残疾人的社会保
48、障要随着国家经济和社会发展的水平而不断提高。换言之，就是使他们社会保障水平要与国家的经济和社会发展水平相一致。中央确定的建设惠及全国人民的小康社会，毋庸置疑地涵盖着全国八千余万残疾公民，因此可以说“没有残疾人的小康，就没有全国人民的小康”。健全和完善残疾人的社会保障体系，不仅使他们得到康复保障、教育保障、就业保障、生活保障和环境保障等多方面的保障，而且能够使他们平等的参与社会活动，实现人生价值，进而共享改革发展的成果，不断地由生活保障向全面发展迈进。（三）突破难点，加快完善残疾人社会保障体系1.紧紧抓住就业这个龙头，加快完善社会保险。就业是民生之本，和谐之基。就业保障是最好的社会保障。只有不断
49、扩大就业规模，让具有劳动能力的残疾人充分就业，才能享受养老、医疗、失业等社会保险。因此，必须着力抓好残疾人就业这个关键。面对劳动力供大于求和市场激烈竞争的现状，要重点解决以下几个问题。一是将残疾人的劳动就业纳入全市的就业规划和年度计划，将残疾人就业率、就业数量层层分解，落到实处，并作为考核各级政府政绩的重要内容，对任务完成的好坏，要奖惩分明。二是要实行按比例分散就业和集中安置就业相结合的办法，扩大就业。严格执行国家残疾人保障法 ，并抓紧制定出台我市残疾人就业条例或规定，落实所有用人单位都应按比例吸纳残疾人就业的规定。三是加强对残疾人职业技能的培训，各级劳动保障部门将这项工作列入纳入规划，并根据市场的需求，设置工种和专业，重点要提高他们的操作能力，提高竞争就业的本领。建议对残疾人培训后就业率达到90%以上的由政府全部出资购买培训成果。对达不到上述比例就业的，政府应给予不少于60%的补贴。要研究建立残疾人劳动能力评估机制。通过评估，促进有劳动能力的残疾人实现就业的积极性，克服和扭转残疾人依赖思想和被动等待就业的观念。四是完善残疾人就业服务网络，提高服务水平。在作好残疾人就业网络与全市劳动力市场网络对接、信息共享的基础上，发挥好残疾人就业网络的作用，增加供求信息，将网络延伸到社区居委会，使残疾人就地就近了解市场需求
