1、1试论我国国有独资公司治理结构的完善摘 要 国有独资公司作为对传统国有企业实施改造的一种特殊形式，在管理体制和组织机构设置上带有特殊性，尚处于不断完善和变动的过程之中。国有独资公司治理结构问题，主要是公司治理上没有独立性。在我国现行的公司法中对国有独资公司治理独立性的规定太少。要强化国有独资公司治理独立性：第一是要对现行公司法有关条款进行修订，从立法上确立国有独资公司的治理框架；第二是要借鉴国内外的先进做法，构建适合于我国国情的国有独资公司治理结构；第三是对国有独资公司实行投资主体的多元化。关键词 国有独资公司；治理结构；完善国有独资公司是特殊的有限责任公司，它的产权结构对保证企业产权独立而言
2、是有缺陷的，不可能真正做到“产权清晰” 、 “权责分明” 。当前，国有独资公司作为公司制改革的重点，各地也推出了各具特色的改革方式。本人认为，要完善国有独资公司治理结构就要从它存在的问题入手，溯本清源，真正实现公司治理结构的完善。一、国有独资公司治理结构上存在的问题国有独资公司是指国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司。我国国有公司企业有两种基本存在形式：一种是国家股占主导地位的出资多元化的国有控股公司，包括一般有限责任公司和股份有限公司；另一种是国有独资公司，它是特殊的有限责任公司。当前，我国对国有企业进行公司制改造的主要内容包括两个方面：一方面将多数国有企业改制成为
3、股份有限公司和有限责任公司，主要问题是如何实现出资多元化，构建多元化投资主体；另一方面要将少数国有企业改制成为国有独资公司。前者主要问题是产2权问题，而对于国有独资公司，关键是公司治理问题。现代企业制度包括产权制度和治理结构两个方面，对国有企业进行改革，建立现代企业制度也是这两个方面的改革，他的目标是在坚持公有制条件下，企业产权制度和治理制度的独立，前者独立是后者独立的基础。但是这一共同要求对国有企业两种不同形式的公司制改革所起的作用是不一样的。对于组建出资多元化的公司，理论上说产权结构没有缺陷，如果实现了出资的多元化并实现了法人财产权，就能实现企业的产权独立。在此基础上，可以建立起规范的公司
4、治理结构，规范公司治理行为，治理独立也能实现。在产权独立和治理独立的两者关系中，产权问题是起基础和决定作用的。对于国有独资公司情况则不同，国有独资公司不可能真正做到“产权清晰”和“权责明确” 。他的产权结构对保证企业产权独立而言，是有根本缺陷的，不可能做到产权独立。在这种情况下，他的治理制度的设计，对保证企业在治理上尽可能的独立、降低企业运行的制度成本有决定意义。由于产权决定治理，所以国有独资公司只能在治理制度上作特殊设计，使他有尽可能的独立性，以保障他在经济活动上有合理的独立性，适应市场经济的需要。也就是说，在国有独资公司这一制度框架内，不能强求规范公司治理结构的最优选择，只能求得公司治理相
5、对独立性的次优选择。这就使国有独资公司治理结构的完善，成为改革中的关键问题。当前国有独资公司存在的主要问题是公司制改造不彻底，公司治理结构设置不规范，很少体现企业在治理上的独立性要求。任何一种公司形式从治理上看，都是两个方面矛盾的统一。一方面，公司法人在治理上不能不独立，同时，治理上的独立性又不能不受资本最终所有权的制约，经营者集团又不能不受监督。这两方面的统一，在股份有限公司和有限责任公司中，是通过股东会3董事会经理三者间的法定性和事实性运作来解决的。法定性运作是指公司依法对三者责权的明确划分，它既保证了资本的所有者股东对董事会的制约和控制，也保证了董事会在不涉及公司的存废、分合和增减资本等
6、根本问题时对生产经营的充分决策权。所谓事实性的运作，主要是指控股公司中股权的高度分散、股东主要追求股份的增值、利益相关者对公司治理的参与或影响等事实，进一步促成了公司治理上的独立性。以上法定性运作和事实性运作对国有独资公司都是不存在的。就法定性运作来讲，由于它是独资公司，当然不存在股东会的设置，也不可能有股东间的制衡关系来起保障董事会的独立决策作用。相反，它的董事成员是由国家授权的部门或投资机构委派和更换的，如果这些国家授权部门或投资机构改革不到位，企业治理的独立性就无从谈起。即使改革到位了，企业治理的独立性也难以实现，其根本原因是国家作为出资人行使了出资者所有权就要参与或影响公司治理。因此，
7、为使国有独资公司也成为市场经济独立的微观主体，必须对他的治理结构作出特殊的设计，以保障公司在国有独资这一制度框架内具有治理上的最大限度独立性。这种特殊的制度设计的基本原则，只能是在国有独资公司的现有组织机构中，让一个机构主要代表出资人国家对企业的监督和控制。而另一个机构主要代表企业治理独立性的要求，并使二者之间形成一种制衡关系。由于国有公司没有股东会，而经理只是一个执行者，所以，代表出资人国家对企业的监督和控制同代表企业治理独立性的机构只能是监事会和董事会。西方国家的国有企业中存在的双重委员会制的作法的依据就在于此，实行双重委员会制的国家的基本作法是让监事会代表国家对企业监管和控制，而董事会代
8、表企业治理上独立性的客观要求。但是，我国公司法对于国有独资公司组织机构的设置中，找不到双重委员会的4治理结构。我国公司法对国有独资公司组织机构的设置的规定是：(1)、不设股东会，董事会的成员由国家授权的投资机构或国家授权的部门委派和更换。(2)、监事会主要由国家授权的机构、部门委派的人员组成 1，并有公司职工代表参加。监事会有权检查公司财务，对董事和经理违法及损害公司利益的行为进行监督。它与董事会成员大部分都是国家授权的机构、部门委派，监督的作用明显被削弱。 （3）董事会成员中有职工代表。在各国公司法中，有的国家规定董事只能由股东出任，有的国家对此不加规定，即可由非股东出任董事，后者的作法可能
9、出于多种目的，但是它是基于有益于董事会加强决策地位则是无疑的。我国公司法第 68 条中规定国有独资公司“董事会成员中应当有公司职工代表” 。但是他的目的并不主要是加强董事会在决策中的地位，而是由于国有独资公司是国有企业，这样作是为了体现职工作为国有企业主人翁对企业的民主管理的权利。我国公司法关于国有独资公司的条文，涉及企业治理独立性的，从形式上看，共有 3 条。一条是第 66 条规定:“国有独资公司不设股东会，由国家授权投资的机构或国家授权的部门，授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项” ，但公司的合并、分立、解散、增减资本和发行公司债务不在此列。授权行使的这“部分职权”实际上
10、就是一般的有限公司股东会的“决定公司经营方针和投资计划”之权，决定“公司的年度财务预算方案、决算方案”之权和决定“公司的利润分配方案和弥补亏损方案”之权 2。这对公司治理的独立性当然具有重要意义，但“部分职权”是否包括上述三项全部，还要取决于授权。因此，这对于体现企业治理上的独立性是远远不够的。二是前面提到的第 68 条中“董事会成员中应有公司职工代表”的规定，这一条也有意义，但立1 公司法第 67 条规定。2 公司法第 38 条规定。5法的着眼点和目的并不在于保持企业治理上的独立性，所以他的实际作用也很有限。三是第 72 条的规定，即“经营管理制度的健全、经营状况较好的大型国有独资公司，可以
11、由国务院授权行使资产所有者的权利。 ”这条规定中的“行使所有者的权利。 ”的表述，容易被误解为国有独资公司可以完全独立了，既可在治理上独立，也可以在产权上独立。实际上这一条规定根本不涉及基础层次上的国有独资公司。它指的是在授权制思路下，中介层中的控股公司和企业集团的母公司，经国务院授权可代表国家行使所有者的权利。它与基础层企业中的国有独资公司，在产权上和治理上是否独立，是没有关系的。由以上分析可以看出，我国现行公司法并没有考虑到，在国有独资公司的产权结构不能保证其治理独立的条件下，如何通过治理制度的设计加以补救的问题。下面我们借鉴国外公司治理的经验，从立法的角度，并结合我国的实际，就国有独资公
12、司治理独立性问题提出以下几点建议：二、如何强化国有独资公司治理独立性在国有独资公司的产权结构不能保持其治理独立性的条件下，通过治理制度的设计来增强独资企业治理上的独立性，就成了国有独资企业治理问题的关键。针对国有独资公司独特的公司结构，借鉴国内的一些先进做法，本人谨提出以下几点意见：(一) 结合我国实际,借鉴国外双重委员会制的作法,构建我国国有独资公司治理结构的基本框架德国大众汽车公司是一家国家(下萨克森州政府)持有 20%股权的“混合公司” ，但国家是最大的股东。他的监事会由 10 名股东代表和 10 名职工代表组成。10 名股东代表中有 5 名经营管理专家、3 名金融专家，以上 8 人代表
13、私人股东，6只有 2 名股东代表是下萨克森州政府官员；10 名职工代表中，有 3 名工会领导人和 7 名本企业职工代表。他的监事会主席并不是由最大股东州政府代表担任，而是由 1 名经营管理专家担任 3。德国大众公司与中国国有独资公司情况不同，但把二者加以对比，仍然是值得借鉴的。双重委员会制，即由董事会和监事会(有的称监察委员会)共同管理公司事务，在这一过程中要正确界定两者的相互关系。监事会的主要职责是实现其代表出资者及利益相关者对公司进行控制和监督，董事会则获得较为独立的对公司实际经营管理的权力。从而实现公司治理结构的制衡。德国这种治理结构是适应所有股份有限公司，而不是专门针对国有公司，更不是
14、专门针对国有独资公司的。但这种特别的治理结构，却为我们解决中国的国有独资公司的治理问题提供了新的思路和启示。第一，双重委员会制完全可以使其中的一个即监事会更侧重代表所有者对国有独资公司进行直接监管，而让其中的另一个即董事会侧重代表企业在治理上更加独立的要求。从这一启示中，我们可以考虑在我国的国有独资公司中设立监事会和董事会，实行双重委员会制。监事会侧重代表国家对公司运行监管，但不得直接参与公司的经营管理活动，也不得干预公司的日常经营活动。董事会除代行股东会的部分职能外，更重要的是实行法人财产权，最大限度反映公司治理上独立性要求。第二，在国有独资公司通过监事会组成多样化来弱化政府对公司的行政控制
15、。我国国有独资公司的监事会，不可能有多方面的股东代表参加，但也不宜唯一由国家授权的投资机构或部门委派人员担任。职工代表占有 1/2，也末必可行。是否可以考虑一部分由国有资产监管机构委派，一部分由国家授权的投资机构或部门委派，一部分由企业的3 赵景华公司治理结构与现代企业制度第十章。7专家、党委成员、工会代表、职工代表和社会代表组成。(二) 修订我国现行公司法中涉及到的国有独资公司有关条款,从立法上确立国有独资公司治理框架要在我国国有独资公司中构建双重委员会治理结构,必须对我国现行公司法进行修订和完善，在公司法中明文规定,在国有独资公司中设立监事会，相应地改变董事会的成员“由国家授权投资的机构或
16、者授权的部门按照董事会的任期委派或者更换”的规定。根据以上监事会组成人员的构想，为了体现国有资产的极终所有者和利益相关者对国有独资公司的有效监督，董事会的组成人员应由监事会代表国有资产监管委员会批准。让监事会代表国有资产的极终所有者对国有独资公司进行监管，但监事会不得直接参与和干预公司的经营活动而让董事会在公司经营上具有独立性和公司治理上的独立性。1994 年 7 月国务院发布实施国有企业财产监督管理条例 ，制定这一条例的主要目的在于，通过国务院授权的有关部门或机构指定的或其所属的国有企业派出监事组成监事会，以加强对国有企业财产的监督管理，防止国有资产流失，保障国家所有权。 条例对监事会成员资
17、格、人员构成、主要职责以及工作程序都作了明确的规定。该条例适用于整个国有企业，第 46 条规定“条例原则适用于国有独资公司和国有金融企业” 。因此，国有独资公司的监事会制度可以依据该条例实施。从实际看，监事会行使职权的主要方式是一年召开一次或两次监事会会议，通过审查企业年度财务决算报告，评价、监督企业国有资产保值增值状况，评价企业经营效益和董事会经营业绩，在此基础上向派出机构提出对企业经营者任免及奖惩的建议等。8应该说， 条例对于改善国有企业的经营管理具有积极意义。它也是在国有独资公司中实行监事会制度的具体实践。但是，如果从如何克服国有独资公司在治理结构方面的缺陷这一制度层面来讲，现行的由监督
18、机构派出监事会制度存在着不可克服的局限性：首先，这种监事会是相对独立于国有独资公司的监督组织，它不同于有限责任公司和股份有限公司中的监事会，后者是公司的内部机构，属于公司的法定机关。只有公司的内部机构，才有可能形成公司治理结构之间的制衡关系。其次，从条例对于监事会职责仅限于对企业财产的保值增值状况实施监督的规定，可以反映出他的局限性。一是监督范围实施太窄，远没有起到公司治理结构中内部监督的作用；二是事后监督，而不是过程监督，其监督效果也要大打折扣；三是监事成员中很多是兼职的，起不到应有的作用；再次，从监事的权力看，也只有审查财务报告、查阅帐册、询问，向监督机构提出任免及奖惩的建议权。在这些职责
19、和权力中，没有一些使监事会足以约束公司董事会的职权。根据以上的分析，我认为，为了克服国有独资公司国有产权结构单一造成的公司治理上的先天不足，实现公司治理独立。首先，要保证监事会有足够的独立性。这就要求控制监事会成员中内部成员的数量，应以外部监事为主，对于职工代表监事，也应当把与其相关的待遇及职位变动的管理独立出来，与其相关的处理应该在公司管理层与监事会协商后才能作出决定，以保证职工监事的独立性。其次，为避免外部监事会流于形式，应在此类监事会下设日常工作机构，并赋予其对公司业务及财务诸方面进行有效监查所必需的权限。该工作机构通过多方收集监查信息，向监事会及时报告和负责，以保证监事会监督职能的及9
20、时性、有效性。再次，加强监事队伍素质建设，应选任具有经营、财务、法律和工程技术方面专业知识的专业人才。只有监事具有相应的专业素质，才能够及时、准确地发现监事、经理人员在经营管理过程中的失误和不规范行为。否则，监控董事、经理人员的经营失误和舞弊就只能成为空谈。最后，建议有关立法尽快明确国有独资公司监事会的职权范围，并为其行使职权提供切实的制度保障。（三） 、国有独资公司不设立股东会,但可以尝试实行投资主体的多元化投资主体的多元化有两重含义：一是同一企业中的不同所有制投资主体，如国有企业的公司制改造中既有国有资本，也有非国有资本，非国有资本中既包括集体所有制成份，也包括各种非公有制经济成份，形成多
21、元化投资主体；二是即使是国有独资公司，也要尽可能由多家国有投资公司或其他国有企业共同持股，形成多元投资主体。对于国有独资公司来说，其投资主体多元化后，不同的投资主体根据其投资在公司总资本中所占的比重，派出代表参加国有独资公司的董事会，由董事会来选择经营者，这样有利于政企分开和形成法人治理结构，强化国有独资公司治理上的独立性。有必要提及的是，为强化政府对国有重点大型企业的监督，1998 年 4 月，国务院建立了稽察特派员制度。他是作为国有独资公司的一种外部监督机制而存在的。然而，在大多数情况下，所有者的监督很难转化为市场选择行为，而更多地显示出行政管理行为的特性；另外，充分发挥这种外部监督机制的
22、积极效用需要具备很多内、外部条件，尤其是需要较为完备的市场条件。这就决定了稽察特派员制度这一外部监督方式不可避免的缺陷性。因为稽察特派员不具10体参与被监督公司的经营管理，对公司的行为所掌握的信息，一般不如直接内在于公司的董事会和总经理充分，因而存在着明显的信息不对称性，这些在客观上使稽察特派员对公司高级经营管理阶层的监督难以有效。应当说，国有独资公司产权结构的特殊形式决定了国有独资公司不可能真正实现它完全的独立性。我们只能通过各种措施来弱化政府对公司的控制，通过对现行公司法的修订，借鉴国内外的先进做法，实行投资主体多元化，从法律上、制度上、实践上多管齐下，力求达到完善公司治理结构的目的。在以
23、后公司的立法理论和实践中，我们应当尽可能地完善国有独资公司内、外部监督机制，加强公司治理结构独立性，使之和谐地服务于我国公司治理结构体制。11参 考 文 献1、 中华人民共和国公司法1993 年 12 月 29 日修正，上海科技文献出版社 1995 年版，185 页； 2、 国有企业财产监督管理条例1994 年 7 月国务院颁布实施，河南人民出版社 1996 年版，286-299 页；3、赵景华公司治理结构与建立现代企业制度 ，南海出版公司 2000 年版，236-281 页；4、何玉长国有公司产权结构与治理结构 ，上海财经大学出版社 2001 年版，189-215 页；5、叶祥松国有公司产权关系和治理结构 ，经济管理出版社 2002 年版，177-250 页；
