1、土地使用历来都是城市规划的核心内容，其中涉及用地性质和开发强度，也是规划控制的关键要素。随着城市更新进程的加快，城市土地的混合使用和用地功能的频繁变迁已成为一个普遍存在的现象，这使得土地使用的相容性问题成为关注的焦点。但目前在规划编制和管理过程中，对土地使用相容性的理解仍然处于一种似乎人人明白却又含糊不清的状态，既缺乏理论认识方面的系统性，也缺乏指导现实操作较为明确的技术依据。尽管国内有部分城市已在尝试解决这一问题，如在城市规划管理的技术规定中增加类似于“各类建设用地适建范围表”等规定，但基本上仍停留在地块内部建筑物之间的相容或功能混合使用的层面，对于大量的用地功能变更的问题仍是无能为力，而且
2、还存在与各层次规划不能完全衔接的缺陷，其可操作性也由于缺乏制度和程序保障显得薄弱。因此，加强对土地使用相容性问题的研究，并在规划编制和管理中建立土地使用相容性的规范体系，将能够为城市规划科学而有效的实施提供强有力的技术支撑，有助于在提高规划科学合理性的同时提高规划管理的决策效率，降低决策成本。1 土地使用相容性内涵的理论分析11 土地使用相容性的概念解析所谓相容，是指同时容纳、包含几种事物的意思。这意味着，相容首先反映的是不同事物之间的相互关系，相容的几方必须有质的区别；其次，相容的几方在一定条件下能够和谐共处、或者相互替代。在这一过程中，相容几方】【在共处或相互替代的同时能够维持各自的性质而
3、不发生根本性改变。也就是说，相容是积极的接纳，其对立面是“相斥”或“排斥”。相容既可以用来形容个体之间的关系，也可以指个体与环境之间的关系。相容性则是指不同事物之间可以共处、互换的程度或能力。两种事物之所以能够共处，其根本的条件是双方在不发生根本性质转变的前提下，能够相互争取、相互妥协，向协调的方向趋近。在相互接纳的过程中，各个个体原有的本质特征保留得越多，说明相容性越高；环境对个体本质特征的约束越弱，接受不同个体的种类越广泛，环境的相容性也越高。相容只能是不同事物之间在一定程度上的相互容纳，因而是相对的，并不存在绝对意义上的完全接纳。各种相容在程度上存在差别，而且对应于一定的前提与条件，也会
4、随着前提条件的变化而改变。“土地使用相容性”就是指不同使用功能的土地之间可以共处、互换的程度，或者是特定环境条件下能同时容纳的多种土地使用功能的程度；它关注的是不同类型的土地使用之间的相互关系以及这些土地类型与所处环境之间的关系。城市规划通过制定统一的用地分类标准确定了各地块的“性质”，于是出现了所谓不同使用性质的“用地类型”，也就引发了土地相容的问题。城市规划对土地使用相容性的管理，就是要对这种现象建立一个基本判断：不同用地类型之间是否有根本性的矛盾，能否积极地接纳。从土地使用本身采看，每种类型的土地使用所引发的城市活动，在带来各种利益的同时都会对周围的环境产生一定的影响；同时，它本身所能承
5、受的外界压力也有一定的限度，这种限度既是它对其周围各种环境条件的客观要求，也在一定程度上制约着它周围可能发生的活动。从这个角度讲，每种土地使用都会在其所在的位置产生一个特定的环境标准；多种土地使用就会在一定区域内形成一套“相互环境标准”，决定着是接纳还是排斥其他类型的土地使用。土地使用相容性的规划管理就是在一定原则和目标前提下，以土地使用与环境的协调关系为出发点，实施对土地混合使用和功能转换的控制。土地使用的相容性也是相对的，只能以一定时期的目标与标准为前提条件；如果没有目标和标准的限制，任何土地使用都将失去判断的依据，是否相容也就无从谈起了。对土地使用是否相容的判断必然要随着规划内容、目标以
6、及环境条件的变化而改变，并没有绝对的、脱离目标约束的土地使用相容问题。因此，确定土地使用相容性规划管理的目标和准则就变得十分重要。1.2 土地使用相容性的类型从不同的角度分析，可以划分出土地相容的多种类型。从用地分类与建筑类型的关系来看，土地使用相容性分为规定性相容和非规定性相容两种。国家制定的“城市建设用地分类标准”对于每种用地类型均规定了相应的允许建筑用途，如：代码 M 的工业用地定义为“工矿企业的生产车间、库房及其附属设施等用地，包括专用的铁路、码头和道路等用地”，这实际上已经明确了车间、仓库等建筑类型以及工业区内部的铁路、码头和道路等功能成为了规定性相容，成为当然的开发权利。相反，不符
7、合或超出用地分类规定的建筑类型则为非规定性相容，需要执行土地使用相容性的规划审查才能够形成开发权利，如工业用地上建设的工业厂房改造成为超市、附属设施改为对外营业的经营用房等。从地块的空间层次关系来看，土地使用相容性分为外部相容性和内部相容性两种。地块如果被指定了不同的用地类型，地块之间就产生外部相容性的问题，不相容的用地类型之间一般需要设置空间或环境的缓冲。在同一地块内，也有可能同时存在不同的用地类型，如各种类型的综合开发，也就是地块的内部相容性问题。城市规划对城市土地的配置是从宏观的整体结构逐层次推进到微观层面的产权地块上的，即从大片区的功能布局和外部相容性的整体协调，逐渐深化到指定各个地块
8、的内部相容性。因此，土地使用相容性也是一个与城市规划整体系统相对应的系统问题。从用地性质改变前后状态看，土地使用相容性分为保留原有用地性质和不保留原有用地性质两种。从对城市环境的影响程度来判断，一个地块的用地性质(或功能)应该具有多种选择的可能性；各种用地性质之间有的可以混合或并存，但有些则是相互排斥的。从建筑形态的改变来看，土地使用相容性分为置换和转换两种。前者指拆除原有的建筑物，原有的建筑形态和功能不再保留；后者是指利用原来的建筑形式，但转换其使用功能。这里，土地再开发的经济分析以及建筑物本身的功能适用性起着决定性的作用。在同一地块内，从建筑形态与使用功能的空间关系来看，土地使用相容性分为
9、水平相容和垂直相容两种。前者指不同功能分 SU 独立占有相应的用地，不处于同一幢建筑物中；或者在同一幢建筑物中，但是其占地可以明确区分开来。后者则指不同功能位于同一幢建筑物的不同的楼层中，因而各项功能难以落实到用地上。2 土地相容性形成的原因和绩效21 土地相容性的成因由土地混合使用导致的相容性有多方面的形成原因，它实际上是市场选择与政府干预的相互作用结果，同时还存在深厚的社会成因和技术成因。它的形成更多是来源于自下而上的动力驱动，但同时也需要政府的公共干预来约束或引导。211 经济成因首先，市场选择成为土地使用相容性最显著的经济成因，土地使用相容的背后都必然存在着一定经济合理性。当交通、环境
10、、服务设施以及相邻地块的功能发生改变时，通过转换土地用途而获得更大的经济收益就存在可能性，土地所有者或使用者往往会自发地或有意识地对土地使用方式进行最有效益的组合，在自身可以忍受的环境变化限度内形成土地的混合使用，同时以“内部化”的方式消化掉一定的外部负效应。如商住结合的形式肯定会降低居住的环境质量，但却可能使业主获得较高的租金收益；而不顾法规约束形成的过度开发和盲目混合，在给开发者带来利润的同时，往往会对周边环境和相邻使用者造成不良影响。212 政策成因政府干预成为土地使用相容性最显著的政策成因。市场经济条件下，城市土地已经由资源转变为资产，需要合理经营。城市政府也会以实现城市土地利用效益最
11、大化为基本工作目标，同时又必须维护城市整体利益和公共利益。政府干预土地使用通常有三种方式：制定积极的政策，根据地区发展条件和目标，主动引导和鼓励地区的用地功能转型，如旧城改造和旧工业区改造等。制定限制型的政策，禁止不相容的土地使用混合，如关于各类经营活动的许可、对企业办公地点布置在居住区或工业区提出限制条件等；其中，城市规划也是一种重要手段，如通过划定绿化隔离带、设定特定的用地性质和条件来限制不相容的土地混合使用。适当的不干预，在环境质量和社会公众的承受能力尚处于可接受的前提下，政府不干预市场选择的各种土地混合使用。213 社会成因社会成因是由于传统的生活方式或生产方式的沿袭而形成的。如珠三角
12、地区过去长期存在的前店后作坊、下店上居住的生产生活方式，就对目前大多数工厂存在的厂住混合方式产生一定程度的影响，从而形成了土地使用功能习惯上的复合性，并因而较易为各方所接受，成为相容的土地混合使用。214 技术成因技术成因是由于建设技术的原因，导致建筑物的不同部分能够满足不同的功能要求；或者，建筑物的空间形态本身具有满足多种不同功能的可能性。如仓库、厂房建筑就很容易改为商业、办公、展示甚至居住等功能。22 土地使用相容性的绩效分析土地使用相容性的绩效可以从经济、环境、行为三个方面来分析。221 经济绩效在市场竞租的条件下，城市土地的价格和租金总是趋向收益水平最高的土地用途。通常，城市规划在市场
13、竞租之前已经对土地的基本用途作了预先设定。从个体经济绩效分析，微观经济个体总是希望以较低的土地价格获得土地，而争取开发收益较高的土地用途；如果这种情况下符合土地使用相容性的规定，个体就可以获得部分额外的收益。因此，基于成本一效益的经济驱动力，个体一般会努力增加收益较高的土地用途，或促使低收益的土地用途向高收益的土地用途转变，大量的土地使用相容性开发申请也就会由此而生。从城市或地区整体绩效分析，在部分个体得到利益的同时，整体的土地使用价值总和有可能得到提高，也有可能不变，还有可能降低，其原因就是个体开发的外部性问题。从政府方面分析，地区成本主要取决于土地开发的公共财政投资，而地区效益则主要来自土
14、地使用权出让以及税收的公共还原。因此，政府的经济目标是地区整体成本一效益最大化，为维护城市整体效益和社会公平，政府有可能也有必要对土地相容使用的增值部分征税。222 环境绩效政府维护城市整体利益的一个重要责任就是保持和提升城市环境质量，这也是影响政府经济决策的至关重要的因素。不同土地使用对其他土地使用以及基础设施产生不同的要求，同时也对环境质量和容量带来不同程度的影响，包括空气、噪声、水、废弃物等。这些影响必须控制在可以接受的限度之内，国家制定的有关环境保护的法律法规和规范标准应成为判断土地使用相容性的刚性依据。2.2.3 行为绩效不同土地使用产生不同的活动行为，如商业用地产生商业活动，娱乐用
15、地产生娱乐行为，学校用地容纳教育行为，每种行为都会对其他土地使用的行为产生影响；同时，每一种行为基于其自身特点者都会提出对外界条件的要求。除了环境绩效的评价之外，还存在对行为是否相容的价值判断，如游戏机房与小学校的行为相扰问题，住宅区出入安全与商业人流混杂导致的行为相扰问题，就是从行为绩效方面进行的评价。3 土地使用相容性的影响因素和规划原则31 土地使用相容性的影响因素如前所分析，土地使用的相容性是相对的，受诸多相关因素的影响和制约。环境与土地使用方式之间的选择是相互的，只有两者条件契合，才可称之为相容。特定的土地有选择不同种利用方式的可能性，但契合的程度是有差别的，因此相容性也存在程度的差
16、别；衡量的标准就来自于土地利用对环境可能带来的潜在压力的大小，以及环境所能承受的各种影响的容量的大小。通过研究，笔者认为，与土地使用相容性相关的要素主要包括：城市用地分类标准、城市用地的功能和结构、公共设施配套、环境质量要求和城市景观与历史文脉。311 用地分类标准的影响各种不同土地使用方式的类型划分是判断土地使用相容与否的首要因素。用地分类标准的确定实际上界定了各类用地的规定性相容的内容，如商业用地是指供人们以批发、零售等方式经营各类生活资料或生产资料的建筑物的用地，因此，这类活动和功能就必然是相容的。不同用地分类之间是否相容，主要从两个方面做出判断：替换的土地使用是否与周边环境相协调；相互
17、替换的两种土地使用性质在功能上是否能相互替代，特别是公共性服务功能是否受到侵占。正确判断替换的土地使用功能与周边环境是否协调是非常重要的。例如工业用地内除了工厂主体建筑外，主要配备仓储库房、运输站场、停车泊位等；居住建筑如果替换于其中设置会相互干扰，而且配套设施缺乏；同样，若工厂设置在居住用地内，不仅工厂本身的配套不能完善，同时也会给居住生活带来不利影响，双方都会受到不利的干扰，这样的替换违背了用地规划的目的。所以与周边用地性质功能的协调是土地使用相容性必须考虑的因素。另外，即使当两种功能替换之后，项目与周边环境并不发生冲突，也不能说两者就具备了相容的充分条件，还要分析被替换的土地功能的性质。
18、因为土地的每种使用性质和功能对城市运转来说都具有不同的意义。例如政府组织建设的社会福利院、政治文化、科研教育性质的公共设施用地，对城市整体和长远利益的维护、社会的公平以及城市健康持续发展来说，具有非常重要的意义，不宜被其他用地随意替换；通常情况下，规划的编制会对这些用地在结构上按人口规模、城市的职能等因素在规模、等级上予以比较确切的规定，并且在选址定位、空间形态上也有比较具体的要求，使得这类用地成为城市社会文化环境中最重要的一个组成部分，是不宜被随意替换的。深圳市在用地分类标准确定时就明确了这一指导思想由于用地分类标准的确定是一个主观判断的过程，因此，不同的用地分类标准将导致相容性的内容不同。
19、312 城市的功能和结构布局的影响城市功能布局是土地使用规划中最重要的内容，土地使用的相容必须满足功能布局的整体稳定要求。在城市的总体布局中，不同性质的用地承载着城市的不同功能。因此，城市土地使用相容性的重要前提是城市用地结构的稳定，相容的土地使用必须保证规划用地结构所允许的土地使用方式不能与用地结构相矛盾，更不能由于改变用地性质而造成用地结构的破坏。例如，作为城市组团间的隔离绿带、中心绿轴的大片绿化用地，承担着调节生态、缓解城市高度聚集造成的空间紧迫和压力的系统功能。如考虑少量风景旅游性的娱乐设施在绿化用地中设置，在其开发强度不致于影响预定的环境目标，城市的绿地结构仍保持完整，从用地结构的角
20、度讲，这样的用地实施方案就与绿化用地相容；但当绿地中的部分地块改变性质成为居住用地、工业用地，则其生态功能将减退，生态系统可能面临破坏的危险；当功能替换的规模大到一定程度，规划中预想的生态功能将无法实现，混乱的功能替换将导致既定的结构改变。所以，相容的用地方式、功能布局、城市结构是密切相关的，是否能够维持城市结构布局是用地是否相容的决定要素之一。3.13 公共设施配套的影响一定区域内的公共设施配套对于土地使用是否相容发挥着重要影响。这些公共设施包括道路、停车、给水、排水、电力、电讯、燃气等市政公用配套设施和幼托、中小学、老人院、医疗、文化、商业等公共服务设施。特定地区的城市环境能够提供的配套设
21、施种类、容量是既定的，容量的弹性也是有限的。在一个给定的城市用地范围内，配套设施的承受能力都是有一定限度的，纵使有相当的弹性，也不可能在总量规模上接受根本性的突破；而某些设施，如道路管线等一旦成型投入城市运转，就比较稳固而不易更改。而不同土地功能对于配套设施的要求是不同的，因此不同用地的方式相互替换会在一定程度上造成配套设施供求失衡，或者超负荷运行，或者未尽其用，从而影响使用功能的发挥或造成投资浪费。所以，市政设施、公共服务设施的种类与消耗程度也是决定土地使用方式是否相容的直接影响因素。一块土地能接受怎样的用途，首先得看它能提供多少种类、多少量的物质设施，在不超容的情况下适合哪些功能；在何种强
22、度、何种方式下利用。相容的土地使用功能活动对配套设施的需求量不能同原规划的土地使用功能活动的需求量相差悬殊，才能够维护所有活动的正常进行，不会给原有环境带来破坏。近年来，规划中确定的工业用地，在实际开发中常有被替换成住宅用地(如商住综合楼)的例子。而住宅用地需要相对完善的生活服务设施，例如幼托、小学、文化设施等，原工业用地的开发通常不配备这类设施。当一定范围内没有足够止 C 类设施提供，项目本身受“规模门槛”的制约又不足以自行配备的时候，就会造成居住功能的不完善，导致居民生活质量下降。另外，配套的容量也同样重要，如果土地开发强度高于规划的既定目标，就可能会导致市政的超负荷运行；而在规划为高密度
23、开发的用地上进行低密度开发住宅，又会造成配套容量的浪费；再如，公共服务性设施中的老人院、幼托等，这些设施需求也比较刚性，一旦不足或者紧张，就会给社会生活带来不便，并导致这一区域的用地结构与功能出现不协调，这就从根本上就违背了城市规划的初衷。314 环境质量要求不同性质用地在环境质量方面的要求不同，即使属于同类型用地，其相容的要求也存在程度上的差别。如同样是工业用地，有些对空气的质量有较高的要求，有些则对水质有一定限制。与此同时，各类用地上的功能活动又会对其周围的环境产生各种不同程度的影响，诸如农贸市场、学校的噪声干扰，社会停车场的对空气的污染以及噪声影响，毗邻交通干道的地块本身就有着噪声与不洁
24、空气的环境特征等等。因此，环境质量状况与土地使用功能之间存在着相互制约的关系，通常反映环境质量状况的因素有：空气的质量、水的质量、噪声、环境卫生等。事实上，国家在用地性质分类中对于容易对环境质量产生不良影响的使用功能，已经按照环境质量标准以及对居住生活的影响程度分成不同等级。例如工业用地分为三类，仓储分成普通与危险品等四类，为评价土地使用是否相容提供了一定的便利。如在二、三类工业用地中或危险品仓储用地中，一般情况下是不应考虑其它用地与其是否相容的问题。315 城市景观与历史文脉的影响城市是城市生活的物质空间载体，不仅要在功能布局上协调、合理，而且在空间形态上也要有清晰的脉络与和谐优美的环境特征
25、。每块用地的建设形态以及形成的空间效果都是一定区域、一定连续空间景观的组成部分。从城市设计的角度出发，为形成具有一定特色的城市空间形态，或者延续、维护既有的城市历史文脉，要对各用地上的建筑空间形态以一定规则限定，避免出现不协调，以致于形成杂乱的空间景观，或缺乏组织的、没有有机联系的空间形态。例如，由一个连续的界面围合成的空间，若其中某一用地出现孤立、断裂，这空间的围合感、延续感就受到破坏。又如，在一个尺度较小、细密的环境里若突兀地出现一个庞大的建筑体量，或者细部尺度过大，整个建成环境就会丧失整体感。其它类似的形态因素还有色彩、高度等等。所以土地使用的相容与否，空间形态的协调也是其中一个重要衡量
26、因素。32 制定土地使用相容性规范的原则基于对土地使用相容性的影响要素的分析归纳，可以明确土地使用相容性规范应遵循的原则：321 环境相容原则确定是否允许土地使用相容，必须考察该种改变对环境质量产生的影响，通过援引噪声、废气、油烟等相关的环境标准来客观、理性地评判环境受影响的程度以及受影响的相邻用地，争取与相邻用地形成相互补充、促进的有机关系。322 行为相容原则确定是否允许土地使用相容，应该以保障城市社会形成健康、积极的社会空间结构为行为目标，尤其关注提供为老人、儿童、妇女活动以及支持各类公共活动的用地及其功能。该类用地一般处于经济效益的底端，极易被市场挤占和置换，因此，一方面要予以维护不轻
27、易挪做他用；另一方面要注意排斥对其身心有不良影响的土地使用相邻近。323 总量控制与结构平衡原则确定是否允许土地使用相容，必须以保证城市整体结构的平衡为前提，注重宏观的总量控制。土地使用相容性最重要的目的就在于通过对用地性质的有效控制，来实现城市规划的功能布局。在处置相容性变更时，必须保证这种变更在整体结构上不能超出总量所允许的调整幅度。一方面应当强调绿地、交通、市政及公共服务设施用地在结构平衡方面的不可改动性，另一方面要确保地区的人口、市政及公共设施的容量在适宜的水准。324 景观协调原则确定是否允许土地使用相容，还应该以保证地区范围内的景观和空间形态的协调为原则。土地使用的变更一般会带来建
28、筑形态和景观的改变，能否与周边环境协调，是必须予以考虑的，尤其是涉及整体或区域城市形态的特征性要素，必须按照城市设计的目标和具体要求对土地使用变更的外部形态和空间进行控制。4 深圳市建立土地使用相容性规范体系的对策建议土地使用相容性与城市规划的相关性包括三个方面：规划编制方面、规划法规方面、规划执行方面。土地使用相容性是城市规划体系中各个环节都涉及的要素，应该以规划法规建立关于土地使用相容性的实体以及程序规定为核心，规范规划编制中关于土地使用相容性的设定标准及表达形式，以规定的程序由规定的部门来执行开发许可。4.1 充实和完善“三层次五阶段”规划体系中土地相容性的规划内容深圳市结合 20 年来
29、城市发展的实际情况和城市规划建设的探索与实践成果，借鉴香港和其他先进地区城市规划的成功经验，初步确定了以市场为导向、以规划立法为手段、以实现城市规划编制和管理的科学化和法制化为目标的“三层次五阶段”规划编制体系。其中，城市总体规划、次区域规划具有较强的战略性；法定图则承担了具体的开发控制任务，成为战术性最强的规划手段；详细蓝图主要作为规划管理的内部工作图则，相对偏重对城市设计及工程规划的控制与引导。由于规划的核心成果就是设定土地使用性质，不同阶段和深度的规划相应地设置了不同深度的土地使用性质，因此，各个阶段都不可避免地涉及土地使用相容性的议题 n。411 总体规划与次区域规划城市总体规划和次区
30、域规划应根据城市发展策略的要求，综合研究和确定城市或区域的性质、规模和空间发展形态，统筹安排各项建设用地和非建设用地，合理配置城市各项基础设施和公共服务设施，为城市远景发展提供结构性保证，是规划期内城市建设的总纲。因此，总体规划和次区域规划具备对全市或次区域发展的宏观把握，可以为各分区规划提出土地使用相容性的规划指引。城市总体规划和次区域规划在宏观层面上，配置各发展地区的主导功能，并在大范围内建立合理、均衡、稳定的城市结构，由于该整体结构是通过综合平衡获得的，因此各个地区在相容性导致的功能性质改变方面，需在一定程度上保持本地区的主导性质，否则城市整体结构可能失衡。412 分区规划分区规划是深圳
31、城市规划体系中承上启下的重要环节，规划控制开始从定性逐步走向定量。如果说总体规划和次区域规划均是从宏观层面对城市发展进行结构性控制，那么分区规划则开始着重研究城市建设用地的布局和控制。对上层次而言，它要将总体规划和次区域规划所确定的原则性前提转化为具体的土地利用布局安排；对下层次，分区规划为法定图则的制定提供明确的定量指标，重点强化两个方面：分区土地用途与开发强度的控制；公共设施和市政公用设施的布局和定位。在土地使用相容性方面，分区规划应该将上层次的规划总量及结构分解到各个具体的法定图则分区，为编制法定图则提供土地使用总量及结构方面直接的指导，并有效地传递上层次规划的信息；同时，分区规划应该为
32、下层次法定图则的编制提供框架性条件，使法定图则具体规定各个地块的用地性质及其相容性，8 寸有据可依。在分区规划编制中，应规定如下具体内容：用地调整方向、用地调整结构以及各类建设用地的可调整总量幅度等，并作为土地使用相容性规划审批的依据。413 法定图则在深圳城市规划体系中，法定图则是规划管理的核心环节，也是土地使用和开发控制的法定依据。法定图则还针对地块的用地性质按照不同的审批层级分为三类，在法定图则的图表的“土地利用相容性”栏中予以表述：一类是指“规划确定的土地利用性质”；二类是指“须经规划主管部门批准方可变更的土地利用性质”；三类是指“须经市规划委员会批准方可变更的土地利用性质”。这种规定
33、对市场化用地性质的变更给予了一定的弹性，一定程度上顷应了市场经济发展、产业结构调整等方面对用地需求的变化；同时从审批部门的设置上抵制了由于个人意志而带来用地性质变更的随意性，使规划对用地性质的控制通过一定的弹性来保证了规划控制的刚性。目前，法定图则在土地相容性存在的问题是：虽然对用地性质的变更设置了三类不同的审批层次，但由于缺乏更细致的技术指引，无法按照不同类型用地功能之间转换的影响程度大小进行相应的分组和归类，难以形成影响越大的用地性质变更难度越大、须经更高级别部门审批的机制。因此，土地使用相容性技术规定的制定应主要针对法定图则的编制和管理，以下将详细阐述。414 详细蓝图深圳城市规划体系中
34、的详细蓝图类似于修建性详细规划，主要起补充、深化和完善法定图则的功能。详细蓝图作为城市建设的内部管理图则，除按照法定图则所确定的控制指标提出具体的建设方案外，着重对建筑群体布局、公共空间设计、交通组织、公共界面处理以及环境营造等方面提出设计指导。在土地使用相容性方面，建议对于超过 5km2 的大规模开发项目，应通过编制详细蓝图进行土地细划工作，将用地性质的规定由中类细化到小类，并落实法定图则确定的公共设施的位置、用地、规模与布局形式，完善小区级公共设施的配置。详细蓝图应通过规划主管部门审批后才能执行，原则上应保证法定图则规定的主导用地性质不少于 50。42 制定指导法定图则编制管理的深圳市土地
35、使用相容性技术规定制定深圳市土地使用相容性技术规定，是提高法定图则编制和管理的科学性和合理性，提高规划审批质量和效率，降低决策成本的重要举措。尽管这一规范的编制和颁布实施还有大量的前期工作要做，根据研究，它至少应包括以下内容：421深圳市土地使用相容性规定表首先，要依据深圳市城市规划标准与准则确定的深圳市城市用地分类及代码表，编制深圳市土地使用相容性规定表，表中规定的内容可以成为指导法定图则编制的重要依据，将作为核发建设项目选址意见书、拟定设计要点、核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的技术依据。422 法定图则在“三类用地性质”内容表述上的规范要求法定图则根据用地相容程度和审批程序的不
36、同，将城市用地分为三类。法定图则的编制应该遵循土地使用相容性的原则，确定各地块的各类用地性质；在“用地性质”栏中表达一类用地性质，在“土地利用相容性规定”栏中表达二类和三类用地性质。建议对具体表述内容作出如下规定：(1)一类用地性质是指经法定图则确定的主导用地性质，一般为中类，政府/团体/社区(C/iC)用地和公用设施用地(U)宜规划到小类；确定一类用地性质时，针对地块内部功能混合的可能性，根据深圳市土地使用相容性规定表，可以表述为两种或更多种的中类或小类用地性质的混合，但必须同时确定其相应各中类或小类的占用土地面积和开发强度指标，不宜只确定总指标。(2)二类用地性质是指须经规划主管部门批准方
37、可变更的土地性质。这一层次允许的用地功能混合和变更，可以界定在同一中类用地性质中的小类用地性质之间的混合或转变以及跨两种中类用地性质的混合这个范围内，且超出深圳市土地使用相容性规定表的规定要求。(3)三类用地性质是指须经市规划委员批准方可变更的土地性质，建议界定为跨两种中类用地性质的转变或涉及三种及更多种中类用地性质的混合或转变。423 法定图则审批的原则性要素不论哪个层次的规划审批，在土地使用相容性问题上，都应遵循一致的原则。在涉及用地功能改变的相容性审批时，无论是城市规划主管部门还是城市规划委员会，都要针对以下原则性要素进行审查：(1)是否有利于城市或地区发展的需要，是否有相应的研究报告或
38、规划指引来证明；(2)用地性质变更后，在上层次规划的区域范围内，用地结构是否平衡；(3)相邻地块的用地性质是否为该地块拟变更的用地性质，如果不是，需要做全面的环境影响评估；(4)市政公用基础设施需求的种类和容量能否满足，尤其关注改、增居住用地时的各项配套设施指标；(5)法定图则编制是否存在问题；(6)居民人数或使用人数的变化是否在容许的限度之内；(7)城市设计及文物保护等方面的要求。(8)此外，涉及环境(包括噪声、废气、油烟、污水等)、交通、市政设施质量标准的土地使用相容性的规划审批，需要提交专项的评估报告，由相关主管部门根据规范进行审查，其出具的正式审查结果作为审批的原则性依据。在实际操作中
39、，上述原则性要素可以制作成为用地功能变更的审批表，对各要素的审查通过需要附以说明或报告，由规划主管部门初审后提交城市规划委员会讨论，必须对全部要素进行理由充分的陈述和申辩才能通过获得许可。43 建立土地使用相容性规划管理的实施机制431 管理原则土地使用相容性的规划管理必须遵循四个原则：明确性原则，土地使用相容性的规划审批中应该尽量减少个人自由裁量的范围，依据规范设置的明确性来执行；一致性原则，在土地使用相容性的规划审批中的原则性依据应该一致，规划编制和规划审批关于土地使用相容性的原则性依据也应该一致；审批权层次原则，根据相容程度和相容规模，应该分别设置相应层次的审批权，不得越权审批；弹性原则
40、，根据城市或地区发展条件的变化，鼓励制定规划指引和特别规划区的方法来及时适应城市发展。432 审批权设定根据上述原则，应在深圳市法定图则操作规程中对土地使用相容性的规划审批权进行明确界定。对应于三类用地性质，规划管理人员对个案的审批应该不超出法定图则确定的一类用地性质以及深圳市城市用地分类及代码表的规定；城市规划主管部门对个案的审批应该不超出法定图则确定的二类用地性质以及深圳市土地使用相容性规定表的规定；城市规划委员会对个案的审批应该不超出法定图则确定的三类用地性质以及深圳市土地使用相容性规定表的规定。超出所有既定的规划依据的土地使用相容性的规划审批原则上要慎重进行，并应该启动法定图则调整的程
41、序作为决策支持。433 特别地区的有原则放宽规划主管部门根据地区发展的情况，如地区功能的转型、新型发展模式的兴起、交通区位的改善等，在法定图则尚未调整的时候，可以指定特别规划政策区，编制特别规划政策区规划指引，深度可以法定图则和详细蓝图为参照，报城市规划委员会批准，在明确的区域范围和时效范围内可以根据该指引适当放宽或鼓励土地使用的更改和混合。(参加本课题研究的还有深圳市城市规划设计研究院的吴晓莉和华南理工大学的王世福博士，对他们给予的支持表示衷心感谢。)注释深圳市城市规划标准与准则对城市用地的分类与国家标准有一个很大的区别在于：除了按土地使用功能进行分类外，还考虑了土地的利用方式的差别，将用地
42、分为公益性用地和经营性用地两大类。如将国标中的“公共设施用地”分为公益性的“政府/团体社区用地”和“商业性公共设施用地”，前者包括政府机关、教育科研、医院、体育、社会福利用地等，后者包括商业、金融、旅馆、服务业用地等。此外，对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地、特殊用地、水域和其它用地等大体上都可归于公益性用地，而居住、工业、仓储等用地都可归为经营性用地。从总的指导思想上，公益性用地由于涉及到城市整体利益和公共利益，原则上禁止变更规划确定的用地性质。参考文献郑正、扈媛，试论我国城市土地使用兼容性规划与管理的完善城市规划汇刊 20013：P1114，同济大学出版社邹兵、吴晓莉，也谈市场经济条件下公共设施用地分类的原则兼与孙晖、梁江两位老师商榷城市规划 200211：P8085邹兵、陈宏军，敢问路在何方由一个案例透视深圳法定图则的困境与出路城市规划 20032：P61，深圳市人民政府，深圳市城市规划标准与准则1997深圳市城市规划委员会，深圳市法定图则编制技术规定1999作者简介：司马晓，深圳市城市规划设计研究院常务副院长，副总规划师，高级规划师邹兵，深圳市城市规划设计研究院主任规划师，高级规划师，博士
