1、1一、县乡财政困难的现状1994 年实行分税制财政管理体制以来，县乡财政收入持续增长，但是部分县乡财政较为困难，集中表现为欠发机关事业单位人员工资现象不同程度地存在、公用经费保障水平较低、债务规模庞大等，而我国财政困难县乡又主要集中在财力水平相对薄弱的地区。（一）县乡政府运转困难，欠发工资严重县乡财政困难导致基层政府运转困难，这已经成为困扰基层政府提高执政能力的一大障碍，突出地表现在日常办公经费和拖欠职工工资的异常紧张两个方面。在上个世纪 90 年代后期国家出台的多次增加财政供养人员的工资标准的规定中，考虑到中西部地区的财政运行状况，中央财政以增加工资专项补助的形式承担了部分或全部地方增加工资
2、额度，即便如此，中西部地区仍然出现了基层财政欠发工资现象，欠发达地区的基层财政即便是保证“吃饭”也相当困难。困难县乡大多工资性支出的比重过半。而且工资性支出还在不断上升，并与一般预算支出增长同步。困难县财政安排的公用经费很低，无法满足正常工作需要。县乡财政困难，财力不足，一些县乡政府机构运转所需的基本经费难以得到保障，如办公费、水电费、差旅费、通讯费等都到了难以为继的程度，一些县乡政府为维持正常运转，不得不采取赊欠账的方式，拖欠取暖费、房屋修缮费等，严重损害政2府形象。（二）公共事业发展严重落后由于县乡财力紧张，县乡政府对农村公共品的提供严重“缺位” ，大部分县乡为了保证基层政府机构正常运转，
3、都将有限的收入首先用于公用经费的开支以及工资的发放，很难对农村公共品供给资金做出必要的安排，即使有预算安排，由于受财力所限，也不可能有效供给农村公共品而满足农村人民日益增长的公共需要。结果造成广大农村公共品极度匮乏，农民没有享受到应有的国民待遇，农村生产条件和生活条件得不到有效的改善，农民的文化素质得不到根本性的提高，严重制约了农村经济的发展，也不利于农民收入的增加，导致城乡差距不断扩大义务教育支出是县级财政的主要支出项目。我国农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的体制。建立政府、财政预算安排的农村义务教育机制，保证了农村义务教育经费来源的稳定性，但这一制度却
4、加重了县级财政的负担，严重制约着农村义务教育事业的健康发展，导致大量农民没有接受过基本的职业技术教育，缺乏科学素质和专业技能，难以适应新农村建设的要求。县对农村义务教育经费的投入特别是公用经费不能满足既定标准，只能在年终转移支付资金中解决一部分维持基本的教学业务活动。县级财政的困难使得保工资成为头等大事，用于教育发展的公用经3费和基本建设资金就很难保证了。农村税费改革取消了农村教育附加和教育集资等行政性收费，中央安排专项转移支付补助。这一改革减轻了农民负担，改变了过去农民办教育状况，但这一政策加重了县级财政的负担，教育投入的增长主要是个人部分的增长，真正用于教育设施方面的投资微乎其微，远远不能
5、满足教育事业发展的需要。（三）财政收支矛盾突出一般预算收入增幅慢于财政总收入与一般预算支出的增幅，一般预算收入占财政总收入的比重过低，且所占比重逐年下降，一般预算收入不能满足一般预算支出的需要。与财政总收入相比，一般预算收入增幅都要慢于财政总收入的增幅。一般预算收入远远不能满足支出需要，这种收支差距且越来越大。自 1994 年财税体制改革以来，虽然县乡财政收入规模不断扩大，但财政收支矛盾仍十分突出。县乡财政是典型的“吃饭财政” ，县乡政府只能勉强保证工资的发放，无力提供农村最基本的公共服务。各县乡财源基础薄弱，新的财源增长点少，县乡财政增收潜力徘徊不前，特别是农村税费改革后，一些以农业税和农业
6、特产税收入为主要税收来源的县乡财政收入减少。同时县乡政府的机构不断膨胀，使得仅人员经费一项就耗用了大量财力，与此同时，县乡两级政府要向全国一半以上的人口提供公共服务，各种法定支出和硬性增支政策使得财政支出的增幅远高于收入，收支缺口加大。4（四）县乡财政债务负担沉重为了落实各项事权，县乡财政在困难得不到根本解决的情况下，只能通过举债来完成任务，造成了县乡财政负债问题严重，基层财政风险不断积累。从各区县乡镇财政债务的平均水平来看，各地差异较大，越是贫困的地区，债务负担越大。县级财政负债日益加重，乡村债务问题尤为突出。更为严重的是县乡债务不断攀升，如果负债继续增长的势头不能得到有效遏制的话，将会严重
7、影响到政权的运行和社会的稳定。二、造成乡财政困难的主要原因分析造成县乡财政困境的原因有多种。总体上看，县乡财政困难的形成，是我国长期以来农村地区薄弱的生产力基础决定的，但财政体制本身的不完善，对基层财政运行产生直接影响。（一）地方政府级次设置引发县乡财政困难我国是五级政府(中央、省、地市、县、乡镇)架构，按照“一级政府、一级财政”原则，对应形成五级财政体制。由于财政级次过多，它与分级财政体制之间产生严重的冲突，使得各级政府间事权和财权划分不清，财权层层向上集中，事权层层下放，导致近年来严重的县乡财政困难。我国分税制财政体制改革运行至今，尽管财政收支在各层级政府间的划分已有初步的框架，但由于政府
8、财政层级过多，往往导致各级政府职责权限交叉和错位，每一级政府都很难按照规范化的要求来承担事权。虽然宪法和预算法都对各级5政府的职责范围和地方权力做了不同规定，但是，政府级次繁多使事权在政府间得不到明确界定，导致上一级政府总把事权通过各种渠道下移，使下级政府承担着不应有的负担。可以说，事权的层层下移加上错位，使得越基层的政府负担越重。我国省以下的分税制财政体制基本做法是，省级政府尽可能多地将可以带来较多收入的税种划归省级政府，地市级政府效仿省级政府，到了县一级已无多少税种可以从乡镇一级集中。税种在不同级别地方政府之间的这种划分方法，决定了地方政府间“讨价还价”色彩浓重，较低级别的政府在竞争中只能
9、扮演弱者，其实行结果也与分税制有较大的差距。近年来，地方财政困难加剧，在一定程度上正是由于政府层次过多，大大降低分税制收入划分的可行性所导致的。政府层级过多使得我国税种显得相对较少，在各级政府间划分不够，也使得 1994 年实行分税制财政体制改革至今，我国地方财政收入快速增长，而许多县乡两级政府的财政困难却与日俱增，且财政收入构成中税收所占比重相对显少。（二）分税制的缺陷，使县乡财政困难日益突出1994 年实行的分税制财政管理体制，规范了中央和省级政府之间的分配关系，强化了中央政府的宏观调控能力。但分税制改革在增强中央经济调控能力的同时，也出现了一些问题，突出表现在省以下分税制体制比较混乱，在
10、按税种划分政府间收入时，首先考虑的是中央政府。与此相适应，在中央把各省6的一部分税收权力上收到中央的同时，省、市两级政府也不断从县乡财政集中，将收人多、增长潜力大的税种全部或高比例上收，留给县乡的则是一些数额小、零散、不稳定且征收成本较高的小税种及非税收入。省、市政府纷纷效仿中央政府层层集中财权、下放事权，造成县乡基层政府收支失衡，许多县乡两级政府的财政困难与日俱增，特别是贫困县乡的财政状况严重恶化。我国的财政管理体制虽然经过多次改革和调整，但始终没有解决好各级政府之间的事权划分问题，特别是县乡政府履行的事权与所需财权不对称，县乡政府承担了一些本应由上级政府承担的职能，如义务教育、社会保障、基
11、础设施、社会治安，环境保护等区域性公共产品。虽然中央财政实行了对地方的专项转移支付，但多数专项资金要求县级财政配套，县乡支出责任不仅没有减轻，反而呈现出加重的势头。（三）转移支付制度的不完善加剧了县乡财政困难我国财政转移支付制度是分税制财政体制的一个有机组成部分，其基本目标就是对那些非人为因素造成财政困难的地区通过增加一般均衡拨款，实现地方政府公共服务能力或水平的均衡。但是一般转移支付数额小，不能从根本上解决地方财政的实际困难，专项补助都有一定用途，补助与地方总体规划不一致，造成一些资金没有真正用在刀刃上。转移支付是分税制财政体制的重要组成部分。但由于转移7支付项目设计没有针对县乡财力不足的主
12、要目标，具体的讲就是对中央应转移支付那些项目，使县乡在事业支出和一般支出达到什么水平，而且很多转移支出只是补助性质，这对缓解县乡财政困难的作用不明显，特别是对乡、村级，困难县因转移支付缺口大，基本不给安排公用经费，直接影响了乡、村政权组织开展工作。专项资金有利于资金的集中使用，但是在分配和使用方面都存在许多问题。由于专项资金一般要求地方政府各级配套下达，而地方政府又无能力进行配套，而这些专项转移支付的操作办法是在对县乡给予一定的补助的同时，往往要求县乡财政按一定比例配套。县乡财政尽管财力紧张，但为了得到上级的专项补助，不得不同意安排专项配套资金，这样本来十分吃紧的预算又要增加新的支出项目，显然
13、使县乡财政不堪重负。（四）政策性减收增支和管理制度不合理进一步加剧了县乡财政困难近年来为减轻农民负担，规范政府收支行为，加大了农村税费改革的力度。通过农村税费改革，取消了乡统筹、村提留、农村教育费附加，2005 年底取消了农业税，使得农民负担大为减轻，同时使得县乡收入来源大幅度减少，由于越是困难的县乡，农业税在财政收入中的比重越高，免征农业税以后这些县乡财政就更加困难。虽然中央针对县乡财政收入减少的情况进行了转移支付，但是相对于收入减少的数量来说，转移支付的8力度还很不够，乡镇财政的实际财力，比税费改革前平均降低了 30%40%。农村税费改革以后，农科站、水利站、土地所等原来靠以费养人的部门，
14、都陷入了困境，转而依靠财政解决经费问题。县级财政支出难以满足县级政府承担责任无限扩大的要求，并且逐年呈刚性增长，支出缺口加大。行政事业单位人员工资提高尽管有中央财政补助，但是县级财政还要拿出 20%40%，加之取消三提五统，提高离退休人员待遇以及增加社会保障支出等，还有争取上级对地方的资金投入，要安排各种项目的配套资金，这些法定支出与政策性支出的不断增长，使县级财政支出不堪重负。在经济体制转轨过程中，政府投融资体制不健全引发的盲目举债、还款责任不明确、还款任务难落实，进一步加剧了县乡财政困难。一是政府职能定位不明确，政府直接投资和担保贷款的范围过宽，项目不仅涵盖公共产品领域，而且涵盖部分竞争性
15、领域。在竞争性领域，由于国有经济固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资建成的国有企业效益低下，一些企业亏损破产，使政府举债和担保的投资贷款无法收回。二是政府投资项目缺乏严密论证和可行性研究，盲目决策和分散决策的现象比较严重。政府多部门融资，分散管理，而融资的决策主体、偿债主体、投资失误责任主体不明确，形成大量的政府债务。四是社会信用环境差，用款部门、单位偿债意识淡9薄，偿债责任难以落实。许多部门、单位还款意识不强，认为政府举债和担保的贷款，无论是外债还是内债，都与财政拨款没有什么区别，从举债之日起就没打算还钱。加之贷款使用监管机制不健全，缺乏有效的债务使用监管和追讨手段，使偿债责任无法落实，借款无法偿还。五是债务负担机制不合理。卫生、教育、水利、环保等公共服务性项目和保稳定性的项目本身效益低或无经济效益，根本无法偿还债务。但按现有的债务负担机制，这些项目债务全部由项目偿还。这种不合理债务负担机制，也加重了县乡财政困难。导致县乡财政困难的原因具有多样性和复杂性等特点。由于政府级次繁多复杂，政府级次过多导致事权在多级政府间界定不清，降低了分税制下收入划分的可行性，财政难以处理公平与效率的关系，从而使得县乡财政相当困难；实行的分税制财政管理体制，对县乡政府集中财权、下放事权。同时，包括行政管理体制在内的其他管理制度不合理也进一步加剧了县乡财政困难。
