1、1农村集体建设用地流转收益分配探讨摘要：农村集体建设用地流转收益分配涉及政府、集体土地所有者、集体建设用地使用者三者利益关系，是规范农村集体建设用地流转行为，改革农村集体建设用地制度的关键。本文在对我国集体建设用地流转收益分配研究现状进行梳理基础上，从土地产权理论和地租理论角度对构建合理的集体建设用地流转收益分配机制进行探讨，提出集体建设用地流转收益分配关系的主体为集体建设用地所有权人和使用权人；政府作为非土地产权人，不应成为收益主体，其通过税收方式间接参与并调节流转收益分配，以协调各方利益，维护社会公平；农民集体内部收益分配通过制定合理分配比例范围及保证收益中农民社会保障基金比重提留，以保护
2、农民利益，保障农民可持续生计。关键词：集体建设用地；土地流转；收益分配农村集体建设用地流转是农村城镇化、工业化的产物和客观要求 1。集体建设用地流转作为我国整个城乡土地市场不可或缺的组成部分，具有确立和保护农民的土地财产权，确保农村社会稳定；有利于乡镇企业改制；有利于盘活存量土地，保护耕地，实现土地资源的优化配置，并为建设用地供应开辟新的渠道等积极作用 2。集体建设用地流转收益分配涉及政府、集体土地所有者、集体建设用地使用者三者利益关系，是规范农村集体建设用地流转行为，改革农村集体建设用地制度的关键 3。合理的土地收益分配关系和结构体现了深层次的社会和经济关系，是集体建设用地流转的基石，是新制
3、度优越性的最终体现 4。目前在各地实际流转管理中（各地集体建设用地使用权流转管理暂行办法（或意见 ），对流转收益分配的规定存在较大的不同 5；而学术界对集体建设用地流转收益分配问题争论亦较多。本文在对我国农村集体建设用地流转收益分配研究现状进行梳理基础上，从土地产权理论和地租理论角度对构建合理的集体建设用地流转收益分配机制进行探讨，以期为我国农村集体建设用地流转收益分配研究和制度建设提供有益参考。1 集体建设用地流转收益分配研究现状目前，学术界对集体建设用地流转收益分配讨论的主要焦点在于政府是否直接参与流转收益分配，主要可以分为以下三种观点：政府直接参与流转收益分配。即政府作为流转收益分配的主
4、体，与集体建设用地所有者、使用者共享流转收益。政府间接参与流转收益分配。政府不作为流转收益分配主体，而是作为土地流转的监督管理者通过税收的方式间接参与收益分配，调节收益分配状况。政府在首次流转中直接参与收益分配，再次流转中间接参与。其中首次流转通常指集体建设用地使用权的出让、出租，流转主体为集体土地所有者（集体经济组织） ，特征是有偿、有限期、签订出让（或租赁）合同；再次流转通常指集体建设用地使用权再转移的行为，包括转让、转租，流转主体是已通过出让（或出租）方式取得土地使用权的土地使用者 5。1.1 政府直接参与流转收益分配程久苗（2002）认为要合理确定地方人民政府、农村集体经济组织和土地使
5、用权人（或承包经营者）之间收益分配的比例，但应将收益中的大部分归土地使用权人和农村集体经济组织 2。卢吉勇，陈利根（2002）认为国家对其所属领土的绝对主权及国家进行城市建设或基础设施投入带来集体土地的区位优势和资产价值升值决定了国家在流转分配中的主体地位，并以市、县、乡三级政府为主体代表者参与收益分配 6。叶艳妹，彭群等（2002）认为集体建设用地流转收益中包含了国家投资的各类公共基础设施产生的土地增值，因此，国家主要是市、县政府应分享集体建设用地流转中的土地收益，但政府分享比2例不宜过高，一般不应超过 20%1。吕传进，杨洁宇（2005）认为城镇的集体建设用地的价值在很大程度上依赖国家基础
6、设施的建设，流转中所得收益的一部分应该是国家基础设施建设的投资带来的，国家应参与流转收益分配 7。李晓，徐友全（2005）认为初次流转的收益一般应按照土地所有权隶属关系进行分配，乡（镇）所有的土地收益全额归乡（镇）所有，村级所有的土地收益，由乡（镇）和村按比例进行分配，县级及以上政府不参与分配；再次流转中政府通过土地增值费参与流转收益 8。1.2 政府间接参与流转收益分配岳晓武，雷爱先（2005）提出流转收益分配应基于产权的原则，即以集体土地所有权人和集体建设用地使用权人为分配主体，国家通过收益再分配履行分配和调控职能，即政府可以通过税收手段参与土地收益的再分配 3。李延荣（ 2006）提出土
7、地增值收益的形成，主要是社会经济发展和周边环境改善的结果，国家应以税的形式成为土地流转收益分配的参与者；地方各级政府既不是土地的所有者又非土地的使用者，其没有理由参加土地流转收益的分配；将政府作为土地流转收益分配的主体参与收益分配，不仅侵害了土地权利人的合法权益，还会影响集体土地资源市场配置机制的形成，最终影响集体土地使用制度改革目标的实现 9。王璐，刘增宏等（2009）认为政府在土地基础设施配套等投入是其在公民、法人依法纳税后应尽的职责，同时政府已从现阶段土地使用者支付的基础设施配套费和相关税费中有了直接回报，因此不宜再从集体建设用地流转收益中分享；集体建设用地流转收益应归相应的集体建设用地
8、的产权人所有，国家可以通过营业税、增值税、所得税等，对收益进行合理的二次分配 10。王文，洪亚敏等（2009 ）认为进行基础设施投资不应成为政府参与收益分配的理由，但政府需要解决社会公平问题；政府的主要职责是制定市场交易规则，在保证效率的同时，维护社会公平，使相关权利人的利益均得到保障，因此政府的职责是通过税收方式进行收益调节，而不是直接参与收益分配 5。1.3 政府首次流转直接参与、再次流转间接参与张文根，吴维群（2000）提出集体建设用地初次流转按国家 30%、集体土地所有者 70%比例分配，其中国家收益大部分留给乡镇政府；再次流转时国家不应再收取土地收益，流转时发生增值的，由流转方按国家
9、有关规定缴纳土地增值税 11。吴月芽（2005）认为集体建设用地首次流转中市、县政府对基础设施进行了投入,使土地发生增值，产生了级差地租，因此政府可适当分享其流转中的一定土地收益，但分享比例不宜过高；再次流转中再次流转产生的土地收益应主要归土地使用者，有增值收益的，应按合同约定与土地所有者分享，且必须向政府缴纳土地流转增值税 12。2 流转收益分配理论依据2.1 土地产权理论与流转收益分配西方产权理论的代表人物之一德姆赛茨对“产权”的内涵界定为：产权就是指使自己和他人受益或受损的权利。从现代意义上说，土地产权是以土地所有权和土地使用权为核心的一系列权利束，包括占有、使用、收益、处分等权能 13
10、。完整的土地产权应当是产权人有权将产权内含的占有、使用、收益和处分权能分解行使而不受限制，即使是为国家和社会公益进行限制也应当是在产权平等的原则下完成 14。在我国，土地产权分为国有土地产权和集体土地产权两种。集体土地产权的独立性和两种土地产权的平等性是我国土地产权制度的基本原则 13。据此，我国农村集体所有土地应与城市国有土地享有同等土地权能，其处置权和收益权也应相同，在农村集体建设用地流转收益分配中基于产权原则按照产权主体进行分配，即集体土地所有者、使用者作为收益主体，在农民集体及其内部成员中分配。2.2 地租理论与流转收益分配3地租是一个历史范畴，是随着土地产权制度出现导致土地资源垄断而
11、产生的。亚当斯密认为地租是“作为使用土地支付的代价” ，即使使用未经改良的土地，地主也要求支付地租，因为地租不是投在土地上的资本利息，而是土地所有权所要求，是“土地所有权的单纯结果” 15。马克思地租理论认为地租就是指出租土地所获得的报酬，它是土地商品化和土地产权分化的产物，在形式上可分为绝对地租和级差地租 11。其中绝对地租是指因为土地所有权的存在而必须支付的地租；极差地租是指由于地力、区位、投资的差异性，而造成具有不同地力、区位、投资的土地产生不同的超额利润转化而来的 15。土地所有权是地租的前提，地租是土地所有权的在经济上的实现 15，进一步说明农村集体建设用地流转收益主体应为土地产权人
12、。此外，由绝对地租概念可得出，首次流转收益归土地所有者；由极差地租的概念，土地使用者在土地上投资而产生超额利润，因此应参与再次流转中的土地增值分配。3 流转收益分配机制探讨3.1 流转收益分配关系的主体根据土地产权理论和地租理论，产权状况决定收益分配，流转收益分配关系的主体应为土地权利人，即农村集体建设用地流转收益分配关系的主体为集体建设用地所有权人和使用权人。此外，从市场经济理论看，土地使用权流转是一种交易行为，参与这种交易关系的主体只能是土地的权利人；依产权关系分配集体建设用地流转收益是市场经济的必然要求，且这种分配关系应通过市场方式来完成 9。事实上，集体建设用地流转，既是产权交易的过程
13、，也是其收益实现的过程。一般情况下，其收益分配无需政府干预 16。基于首次流转和再次流转中产权交易主体的不同，首次流转收益主体界定为集体建设用地所有者，即农民集体及其内部成员；再次流转收益分配主要针对土地增值部分，分配主体为集体建设用地所有者和使用者，即农民集体及其内部成员和拥有使用权的单位或个人。3.2 政府参与流转收益分配的形式政府为非集体土地产权人，其不作为流转交易主体，不应直接参与集体建设用地流转收益分配。同时，国家或政府作为城市管理者，其在进行城市建设或基础设施投入带来集体土地的区位优势和资产价值升值等方面的作用不可忽略。可采取的形式是政府通过税收方式间接参与流转收益的再分配。目前我
14、国现行税制已较为完备，国土资源管理部门和税务管理部门可协调配合，通过土地增值税、土地使用税、契税等税种，对集体建设用地流转中发生的交易行为进行税收调节，发挥政府在集体土地流转中的税收调控职能 3。政府通过税收手段履行分配和调控职能，主要表现为基于维护社会公平的流转收益调节：由于农用地与建设用地收益差异显著，土地利用规划限制和用途管制会形成相关权利人的不平等待遇 5；而事实上，同为集体土地所有权人，无论发展权如何界定，所有权人的权益应是相同的；因此，从利益均衡的角度考虑，国家需要通过税收方式进行收益调节，一方面对规划为建设用地的集体土地所有权人征收土地增值税，另一方面对规划为基本农田保护区的土地
15、权利人实施补贴政策。另外，从土地管理实践看，各级政府直接参与集体建设用地流转收益分配很可能使得现行国有土地使用权出让收益分配体制下地方政府过分依赖土地出让收益的“土地财政”现象更为严重，不仅剥夺和侵害了集体土地权利人的合法权益，还将最终导致土地供给失控并扰乱正常的市场秩序。因此，政府在集体建设用地流转中的主要职责是协助制定、监督和维护市场交易规则及流转市场的健康运行，通过税收方式间接参与集体土地流转收益的再分配，并以税收手段调节各方收益，维护农民利益和社会公平。农村集体建设用地流转收益分配关系如图 1 所示。4集体建设用地流转收益分配首次流转再次流转集体土地所有权人集体土地所有权人农民集体农民
16、个人集体土地使用权人农民集体农民个人国家或政府国家或政府间接收益 税收间接收益税收图 1 农村集体建设用地流转收益分配关系图3.3 农民集体内部流转收益分配根据中华人民共和国物权法第 59 条， “农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。 ”依此规定，真正的集体土地所有权人应是“本集体成员” ，农民个人拥有全部集体财产的成员权 17。因此，农民集体内部的流转收益分配主要为农民集体及其内部成员即农民个人之间的收益分配关系，目前各地实践中主要采取流转收益所得由农民集体按一定比例提留、其余在成员之间分配的方式 5，但对集体和个人之间的分配比例规定尚未有统一标准。王文，洪亚敏（2009）认
17、为农民集体内部如何进行收益分配，关键不在于留存与分配比例，而在于内部机制的建立和“农民集体成员权”的界定 5。笔者认为农民集体内部流转收益的分配应基于保护农民利益和保障农民可持续生计的原则，在明晰界定成员权相关问题基础上，由国家制定农民集体和农民个人分配比例范围，各地区可根据当地经济社会发展状况、人均耕地面积以及农民的现有生活状况和水平，在国家规定的分配比例范围内最终确定集体内部收益分配比例；通过保证收益分配中合理的农民社会保障基金比例提留以及鼓励农民个人将分配所得收益以股份形式投入参与发展股份集体经济等，以保证农民能持续地获得经济收益，保障其可持续生计。参考文献：1 叶艳妹，彭群，吴旭生 .
18、 农村城镇化、工业化驱动下的集体建设用地流转问题探讨以浙江省湖州市、建德市为例J. 中国农村经济，2002，(9)：36-46.2 程久苗 . 农村集体建设用地流转制度的创建及相关问题的思考J. 南京农业大学学报，2002，25(3) ：89-94.3 岳晓武，雷爱先. 农民集体所有建设用地使用权流转若干问题J. 中国土地，2005，(12)：9-11.4 胡存智. 创建制度，规范流转对集体建设用地流转的几点思考 J. 中国土地，2001，(3)：16-17.5 王文，洪亚敏，彭文英. 集体建设用地使用权流转收益形成及其分配研究J. 中国土地科学，2009，23(7)：20-23,65.56
19、卢吉勇，陈利根. 集体非农建设用地流转的主体与收益分配J. 中国土地，2002，(5)：20-21.7 吕传进，杨洁宇. 集体建设用地流转实务及问题J. 中国土地，2005，(6)：17-18.8 李晓，徐友全 集体建设用地隐性流转问题研究J. 中国土地，2005，(9)：25-26.9 李延荣. 集体建设用地流转要分清主客体J. 中国土地，2006，(2)：14-15.10 王璐，刘增宏，张俊平. 中山市农村集体建设用地流转收益分配的思考 J. 广东农业科学，2009，(7)：260-263.11 张文根，吴维群. 集体非农土地流转管理思考J. 中国土地，2000，(8)：11-13.12
20、吴月芽. 农村集体建设用地使用权入市流转的可行性探析J. 经济地理，2005，25(3)：401-405,410.13 殷少美，李纪军，周寅康. 集体非农建设用地流转研究评述J. 农村经济，2005，(9)：36-39.14 蒋晓玲. 构建农村集体建设用地使用权流转制度的可行性分析J. 农村经济，2007，(4)：35-38.15 黄贤金，陈志刚，钟太洋. 土地经济学M. 北京：科学出版社. 2009，9.16 王文，洪亚敏，彭文英. 集体建设用地使用权流转与收益分配相关法规及政策研析J. 首都经济贸易大学学报，2009，(5)：90-94.17 周建春. 集体建设用地使用制度改革中的几个问题J. 中国土地科学，2003，(3)：21-23.
