1、卫生监督的历史沿革卫生监督的历史沿革一、我国卫生监督的发端众所周知，我国是世界文明古国，有着丰富的法律文化遗产。中华法系在世界上自成体系、源远流长。早在 2000 多年以前，在生产、生活以及与疾病作斗争的实践中，就对医药卫生与人体健康的关系问题有一定认识，并且在法律上有所反映。我国奴隶制社会的法典由于年代久远，多已失散，流传下来的只是散见于一些古籍中。 周易中类似护井公约的记载，乃为公共卫生的萌芽， 周礼要求：“凡民之有疾病者，分而治之，死终则各书其所以而入于医师” 。 春秋云：“国人逐 Q 狗” ，以防狂犬病。从秦代起，我国封建社会便有了较系统的法典，如秦律 、 汉律等。在这些法典中，也有对
2、医药卫生方面的具体规定。然而，我国奴隶制法和封建制法一直不存在严格的分类，各法律部门互相混合，诸法合体，卫生法并不是一个独立的部门法。例如，旧唐书对唐律的记叙中有：“凡律十有二章今二十有七篇，分为三十卷其中二十七是医疾。 ”关于药事的律令，如“合和御药误不如本方及封题者医绞”等等。又如北宋颁布的市易法 ，其中有由政府控制药品贸易，制止商人投机，以革伪滥之弊的内容。还有元朝的元典章集政治、经济、法律为一体，兼有禁止医生出售毒药和堕胎药等等。基于此，当时还不存在专门行使国家卫生行政职能的卫生行政机关，不存在专门的卫生行政活动，不存在调整因卫生行政活动而发生的卫生行政关系的纯粹的专门的卫生法，甚至连
3、“卫生法”这个名词也是不存在的。所以说，和现代民主、法制相联系的现代意义的卫生监督，在我国奴隶制社会和封建社会是不可能存在的。当然，在封建社会后期“执法意识”已有所萌发却是事实。1973 年，暹罗（泰国的旧称）及马来西亚半岛霍乱流行，波及中国的上海及厦门。为此，两地海关先后对进口船只进行了检疫。至于中华民国时期，它经历了北洋军阀的统治和国民党的统治，皆实行的是专制的独裁统治，从未实行过真正民主法制。1912 年 1 月1 日，中华民国南京临时政府成立。同年临时政府在内务部下设卫生司，主管全国卫生行政工作。1928 年，国民党政府设立卫生部。这一时期虽颁布过一些卫生法律文件，例如，1930 年制
4、定全国海港检疫条例 、1933 年颁布县卫生行政实施办法纲要 ，以及药品管理、劳动卫生、环境卫生、妇幼保健等方面的专门规范性文件。也曾建立过象行政诉愿、行政诉讼一类行政法制度，但是这类法律文件和制度在战争频繁、政治动荡不定、行政不统一不连续的年代也只有理论和历史意义，很少有全国实施的实际意义。但从卫生法的发展历史来看，这个时期卫生法已开始专门化和具体化，且从1873 年创设国境检疫机关，一直延续至今，重要的公共卫生问题已经受到国民政府的注意，公共卫生管理工作及其机构已经不是可有可无的了。可以说，这一时期是现代卫生监督制度的孕育时期。这一孕育时期还包括中国共产党领导的中华苏维埃政府辖区内公共卫生
5、管理的创制工作，例如，1932 年 3 月，中华苏维埃共和国人民委员会发表第二号训令，提出了防疫卫生运动的八条规定。1934 年 3月中央防疫委员会成立，颁布暂定传染病预防条例 ，规定了对几种传染病的报告制度、检疫、隔离及消毒措施。但严格说来，这些卫生法律文件，仍不同于现在的卫生监督所依据的“法”的涵义。那时期的“卫生法”是由党、政、军、群共同组织实施，并非是“行政”执法。然而，这些卫生法制建设工作，无疑为后来的公共卫生管理工作的全面开展提供了有益的经验。二、我国卫生监督的发展历程50 年代以来，中国开创了卫生监督管理的新时代。经过 40 多年来的探索与实践，与我国其它行政执法同步经历了一个循
6、序渐进、较为曲折的自我发展过程。由于我国卫生行政管理工作，是以社会公共卫生管理为中心展开的，并且在建国初期就使用“卫生监督”这个专用名词。所以,讨论我国卫生行政执法管理工作的历史，也应当以“卫生监督”的历史发展为中心，有代表性地加以叙述。所谓“卫生监督” ，它的全称是“社会公共卫生监督” 。从卫生行政法学的角度，它是指“国家卫生行政机关及其工作人员，法律法规授权的组织或人员，依照国家有关卫生法律法规的规定，对社会各部门、单位或个人执行卫生法律规范的状况进行监察督导，对违反卫生法规，危害人体健康的行为追究法律责任的一种行政执法管理活动。 ”从这个定主可以看出，社会公共卫生监督的实质是国家卫生行政
7、机关的行政执法活动。虽然长期以来，卫生监督的执行部门是由国家卫生行政机关授权的卫生防疫机构，但由于它建立了自上而下的组织机构体系，实际上承担着卫生行政执法任务，使卫生监督从一开始就具有国家行政性质，成为我国卫生行政管理中的基本法律制度。我们从四个不同的阶段即：形成阶段（19491957 年） ，调整阶段（19581965 年） ，停滞阶段（19661977 年） ，发展阶段（1978至今） ，揭示这一时期我国公共卫生监督的发展历程。（一）形成阶段从 1949 年 10 月 1 日中华人民共和国的诞生，直到 1957 年，是我国现代意义的卫生监督的形成阶段。这一时期，同时也是我国其它行政执法的形
8、成阶段。基于近代历届政府和战时公共卫生工作的经验，以及其它国家的经验，战乱结束后的第一届政府于 1949 年 11 月成立卫生部，下设公共卫生局，主管传染病和卫生保健方面的工作。1951 年改称保健防疫局。在 1949 年起过临时宪法作用的中国人民政治协商会议共同纲领第 32 条规定：“逐步实行劳动保险制度，保护青工女工的特殊利益，实行工矿检查制度，以改进工矿的安全和卫生设备” 。1954 年中华人民共和国宪法第 93 条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利，国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并县逐步扩大这些设施，以保障劳动者享受这种权利”
9、 。因此，以共同纲领和宪法为卫生工作的指导思想和卫生立法依据，我国的卫生法制建设开始走上了崭新的发展阶段。1950 年 8 月，召开了第一届全国卫生工作会议，会议为我国的卫生工作确立了“面向工农兵、预防为主、团结中西医”的三大方针，与后来增加的“卫生工作与群众运动相结合”并称四大方针。其中“预防为主”的方针，无疑已成为我国公共卫生立法和卫生监督的指导原则。在有了上述的指导思想和指导原则后，我国首先对那些直接影响人民健康的疾病和因素，采取了果断有效的措施。1950 年 10 月，中央人民政府政务院发出关于发动秋季种痘的指示 ，同年 11 月，卫生部经政务院批准颁布管理麻醉药品暂行条例及实施细则，
10、另外，还颁布了厂矿职工伤亡报告办法 、 工厂卫生暂行条例 。与此同时，为了有效地控制传染病由国外传入或由国内传出，同年11 月，由中央人民政府政务院发出关于进出口船舶船员旅客行李检查暂行规则的通令 ，12 月，卫生部公布交通检疫暂行办法 ，翌年 2 月又公布民用航空检疫暂行办法 。这些法规性文件尽管有不够完善和有要求过高不切实际的地方，但它们终究反映了国家运用法律手段保障人民健康的决心和勇气，对控制传染病的流行，防止疾病的传出传入，以及制止麻醉药品的乱用、滥用等，均起了良好的保障作用。1953 年，卫生部成立了卫生监督室，保健防疫局又改称卫生防疫司。同年，经政务院 167 次政务会议决定：在全
11、国建立各级卫生防疫站，按照国家行政区划和产业系统进行设置，并分省、市、县三级，从而初步在组织机构上为卫生法规的实施提供了保证。翌年 2 月，中央人民政府政务院会议批准的第三届全国卫生行政会议决议明确提出“为了加强对工业的卫生监督，应逐步建立国家卫生监督制度” 。与之相适应，1956 年 4 月 25 日和 10 月 16 日，卫生部、国家建设委员会分别联合颁布了工业企业设计暂行卫生标准和饮用水水质标准 ，以及同年 5 月 25 日，国务院发布了工厂安全卫生规程 、 防止厂、矿企业中矽尘危害的决定等。1957 年，卫生部又增设卫生监督局。此后，在各级政府和卫生行政部门的统一领导下，充分发挥卫生防
12、疫站等防治机构的作用，对当时许多工业项目的建设及城市规划进行了卫生监督。因此，在某种意义上说，我国的卫生监督是随着国家政权的建设，逐步从工业卫生监督开始的。此间，我国还陆续地颁布了关于改善各级学校学生健康状况的决定 、 传染病管理办法 （1955） 、 职业病范围和职业病患者处理办法的规定 （1957）以及中华人民共和国国境卫生检疫条例等，后者乃是 1957 年 12 月正式经过立法机关 全国人民代表大会常务委员会第 88 次会议审议通过的这一时期的第一部卫生法律。这些卫生法规性文件的颁布极大地促进了卫生监督工作的开展，拓宽了卫生监督的范围，进一步明确了我国的卫生监督制度。从此，我国卫生监督制
13、度就成为了国家法定的制度。这期间，由于百废待兴，没有现在的经验可以遵循，工作的重心偏重于创章立制。受传统习惯和思想的影响，这一时期“人治”还不能完全被“法治”所取代。然而，从整体上考察，中华人民共和国成立以后，卫生监督工作是在宪法原则的指导下，各种卫生法规从无到有，逐渐完善；在工作实践中探索和总结出了一些行之有效的卫生监督手段和内容，既丰富了卫生监督的内涵，也为卫生监督工作的进一步发展打下了良好的基础，同时也为加快和完善卫生立法工作起到了应有的促进和推动作用。更重要的是，卓有成效地达到了促进社会生产的恢复和发展，保护人民健康的目的。(二)调整阶段这一时期，我国的政治、经济工作走上了一条曲折复杂
14、的道路。因众所周知的原因，使得国民经济的发展脱离了实际，并在全国展开了对“法律至上”的全面批判，这一批判意味着对我国的民主与法制的否定。自然，这给卫生监督工作带来许多不利影响。1958 年后国家卫生部撤消卫生监督局，将其合并到卫生防疫司。60 年代初，在中央“调整、固、充实、提高”的方针指导下，在全国范围内全面地调整了各方面的工作，卫生法制建设又有所回升，乃至卫生监督工作也一度有了新的起色。这期间，较为突出的是放射卫生防护的监督工作得到了加强。国家卫生部于 1958 年 7 月成立射线防护处，同时在全国有 16 个省、自治区、直辖市卫生厅(局)成立了放射卫生防护科、处和专业机构，并开展了工作。
15、1960 年经国务院批准发布了我国第一部专门性的放射卫生防护法规 放射性工作卫生防护暂行规定 。据此，卫生部、国家科。 委又联合制定并颁布了电离辐射的最大容许量标准 、放射性同位素工作的卫生防护细则 、 放射性工作人员的健康检查须知 ，从而为我国的放射卫生防护管理奠定了法制管理的基础，同年，经国务院批准卫生部又成立了工业卫生局，负责全国工作卫生放射卫生防护的监督管理工作。1964 年 2 月，卫生部、国家科委又联合制定了放射性同位素工作卫生防护管理办法 ，进一步在全国建立健全了“许可登记制度” ，强化了放射卫生防护的监督工作。另外，除了上述放射卫生防护工作有所加强外，60 年代开始，我国又逐步
16、实行了食品卫生监督制度，先后制定了若干食品卫生标准及管理办法，如 1964 年国务院转发食品卫生管理试行条例等。但是，从整体而言，这一时期的卫生监督工作，由于受社会大气候的影响而起伏不定，轻视法制的思想逐渐滋长，立法步伐开始放慢，直至处于停滞状态。不立法，依法办事、依法行政首先就失去了前提。与无法可依并行的另一个问题是有法不依。由于否认法制的“左”的思想的影响，卫生监督人员在行使职权中“依言不依法” ，以“长官意志” 、 “领导指示”为执法依据，即以言代法，甚至有的看领导的眼色行事，凭猜测揣摩领导人的意向行事，以言废法已是司空见惯。总之，在卫生监督领域，自 1958 年以后，从有法可依逐渐转向
17、有法不依、无法可依，以至向完全不依法而只依政策、依指示转化，执法犯法的现象日趋严重，卫生监督工作非但得不到应有的加强，而且还受到了很大程度的削弱。这一阶段之后，便是法制建设惨遭空前破坏的 10 年动乱的“文革”时期。(三)停滞阶段这一阶段是我国的卫生法制惨遭最严重的破坏、摧残和践踏时期，即 1966 一 1976 的十年“文化大革命”期间。这期间国家连正常的工作秩序都已不能保证，国民经济建设到了濒临崩溃的边缘，不仅卫生法制，整个国家法制都遭到空前的毁灭性的破坏，宪法实际被废除，公民的权利、自由毫无保障；刑法无“法”可言，罪名可以随意设定；民法不再起任何作用，企业财产可以无偿调拨，个人的财产可以
18、任意查抄罚没，商品经济、按劳分配作为资产阶级法权被限制或取消， “大锅饭”已不需要民法。至于卫生法由于受社会大环境的影响，在“文革”中事实上它已失去了调整对象而无存在余地。因为卫生法主要是调整卫生行政部门和公民之间的关系，而卫生行政部门和有卫生执法职能的卫生防疫部门作为“走资派”的机构已被革了命，取而代之的是革命委员会。卫生法律制度即卫生法制已谈不上什么建设或完善，完全处于一片萧条、磨难的境遇之中。已有的卫生法规有的因不适应“文革”需要而被实际废止，没被废止的也因社会大环境的制约而不再发挥作用。有法不依、违法不究的混乱状况到了登峰造极的地步。因此，这一期间是我国卫生监督的停滞、甚至倒退阶段，是
19、我国卫生监督史上的“真空期” 。（四)发展阶段我国的卫生法制建设和卫生监督工作的迅速发展，是在党的十一届三中全会以后的十多年间。它主要表现在：1加强了卫生行政法律法规建设截至 1990 年，由全国人民代表大会常务委员会颁布的卫生单行法律就有四部，它们是：(1)1982 年 11 月 19 日五届人大常委会第 25 次会议通过并发布的中华人民共和国食品卫生法(试行) ，从 1983 年 7 月 1 日起施行；并在 1995 年 10 月 30 日八届人大常委会第 16 次会议上修订通过中华人民共和国食品卫生法 ，由中华人民共和围主席第 59 号令发布，从 1995 年 10 月 30 日起施行。
20、(2)1984 年 9 月 20 日六届人大常委会第 7 次会议通过并发布的中华人民共和国药品管理法 ，从 1985 年 7 月 1 日起施行。(3)1986 年 12 月 2 日六届全国人大常委会第 18 次会议通过并发布的中华人民共和国国境卫生检疫法 ，从 1987 年 5 月 1 日起施行。(4)1989 年 2 月 21 日七届人大常委会第 6 次会议通过并发布的中华人民共和国传染病防治法 ，从 1989 年 9 月 1 日起施行。与保护人群健康和卫生行政管理有关的由全国人大及其常委会颁布的相关法律，还有 环境保护法 水法 、 水污染防治法 、 海洋环境保护法 、 土地管理法 、 草原
21、法 、 森林法 、 矿产资源法等等。由国务院颁布的与卫生行政执法或卫生监督相关的行政法规，主要有： 尘肺病防治条例 ，1987；公共场所卫生管理条例 ，1987； 放射性同位素与射线装置放射防护条例 ，1989； 化妆品卫生监督条例 ，1989； 学校卫生工作条例 ，1990；艾滋病监测管理的若干规定 ，1989；等等。由国家卫生部 我国国家卫生行政主管部门，根据我国宪法和有关法律法规的规定，制定并颁布了大量的卫生行政规章，这是我国卫生法律体系中重要的组成部分，也是卫生监督的重要依据。由卫生部颁布的卫生行政规章，按其对象和内容，大致可分为补充性卫生规章和自主性卫生规章两大类。属于补充性立法的，
22、是依照国家单行卫生法律或国务院卫生行政法规的授权或委托制定的，例如化妆品卫生监督条例实施细则 、 母婴保健监督行政处罚程序 ， 公共场所卫生管理条例实施细则 、 性病防治管理办法 、 保健食品管理办法等等。另一类属于自主性立法的，是由于暂时尚未制定高层次的卫生法律或行政法规，卫生行政执法过程中又需要制定，由卫生部发布的行政规章，例如乡镇企业劳动卫生管理办法 、 结核病防治管理办法 、 卫生监督员管理办法 ，等等。实际上，卫生部关于卫生监督的行政规章，仅有关食品卫生和劳动卫生的就有数十个。此外，各省、市、自治区根据各地情况，还制定颁布了大量的地方性法规和规章。2卫生监督队伍有了发展随着卫生法制建
23、设的发展，国家卫生监督制度的确立，我国已经形成了一支专职的卫生监督队伍，分布在中央、省、市、县各个层次，遍布各个专业领域。近几年，又形成了一支药品监督力量，传染病防治监督队伍也在形成。为了贯彻落实对外开放的方针政策，国境卫生检疫机构和队伍也有了很大发展。基本上形成了劳动卫生、食品卫生、环境卫生、学校卫生、放射卫生、药品及传染病的监督监测网络，其中食品卫生监督队伍发展最快。3开展了大量卫生监督执法活动首先，把住了预防性卫生监督关，对新建、改建、扩建的工矿企业，食品生产经营企业，公共场所，放射性工作场所等工程的选址和设计进行了卫生审查和竣工验收，对生产经营部门和企业核发卫生许可证。其次，通过定期监
24、测、不定期抽检、巡回检查等多种方式开展了大量经常性卫生监督工作，例如食品样品卫生检验，从业人员体检等。通过卫生监督，同时进行违反卫生法律法规的行政处罚，如警告并限期改进，吊销卫生许可证等。此外，还开展了新产品、新原料等的审查，中毒污染事故调查等多种多样的监督活动，使卫生监督工作进一步广泛、深入和细致，有力地保护了公众正常的工作、学习和生活，维护了消费者利益。4卫生监督取得了较好的社会效益和经济效益卫生监督的社会经济效益体现在公众卫生知识的增加，法律意识的增强，生产、劳动、工作、学习、生活环境及饮食卫生状况的改善，发病率降低，健康水平的提高和直接挽回经济损失等诸方面。实施食品卫生法(试行)7 年
25、间(1983 一 1990)，食品卫生命格率从1982 年的 615逐年上升到 1989 年的 803；通过对食品从业人员的体检，每年发现传染病患者近 20 万人，90%以上调离了接触直接入口食品的工作岗位，大大减少了因从业人员患病而传播疾病的机会；进口食品药品卫生监督保障了国内消费者的安全，同时使国家获得了数额巨大的经济索赔，仅 1989 年药品监督就挽回2，873 万美元；生产场所有害因素监测点的合格率也逐年有所上升，从 1986 年的 507上升到 1989 年的 623%。总之，通过卫生监督，使我国的卫生状况和公众的健康水平都有了较大的改善和提高，取得了服务于社会，获利于人民的巨大社会
26、效益和经济效益。1990 年 5 月，我国召开了建国后第一次全国卫生监督工作会议，总结了建国以来，特别是党的十一届三中全会以来，我国卫生监督工作的发展以及当前存在的问题，提出了进一步深化改革，强化国家监督，开创我国卫生监督工作新局面的任务。会上，为了进一步完善卫生行政立法，提出了“中国卫生监督立法体系”的规划设想；为了遵循行政执法原则，这一步强化卫生行政机关实施卫生监督职能，提出了“中国卫生监督体系”的方案；并在加强卫生监督队伍建设，提高卫生监督人员政治业务素质和执法素质，建立健全卫生监督的各种制约机制等方面，提出了要求。这就将我国卫生监督工作，推向了一个综合管理，系统管理和科学化管理以及强化
27、国家监督，行政执法的新的历史时期。(五)法制管理阶段我国的卫生监督工作虽然有较长的历史，并在不同历史时期都发挥了很大社会作用，但真正全面、系统管理和广为认识，并且逐步开创以卫生行政执法为主的卫生监督新局面，是在 90 年代开始的。我国改革开放和社会主义市场经济体制的确立，为卫生监督工作的发展带来新的机 遇，同时也给卫生监督工作提出了许多新问题。卫生监督工作不仅在改善公共卫生状况、提高社会卫生水平和人民生活质量方面要发挥重要作用；而且在调整商品生产经营行为与 保护消费者权益，规范市场经济秩序，优化投资环境，促进经济发展方面也要发挥积极作用。自 1990 年全国卫生监督工作会议以后，我国卫生监督工
28、作的发展，进入一个新的法制管理和行政执法新阶段，主要表现为：1行政法律法规与卫生监督法律体系初步形成(1)行政法制建设不断完善从行政法学的角度看我国行政立法的发展，应当说，1989 年 4 月 4日七届全国人大二次会议通过的中华人民共和国行政诉讼法 ，是我国社会主义法制建设具有划时代意义的大事，也是我国社会主义民主政治建设的一个重要步骤。行政诉讼法的制定，对于贯彻宪法提出的保障公民合法权益的的原则，对于维护和促进行政机关依法行使行政职权，改进和提高行政工作，都有重要的积极意义；对于治理社会环境、整顿社会秩序和廉政建设也有重要促进作用。以行政诉讼法的颁布为契机，规范国家行政机关的行政行为，真正做
29、到“有法可依、 有法必依、执法必严、违法必究” ，国家行政机关成为执法主体是个重要的前提。此后颁布的行政法律法规，均为国家行政机关是执法主体。在卫生法规中，1987 年国务院颁布的公共场所卫生管理条例仍为授权各级卫生防疫机构执法，也正在修改之中。1990 年 12 月 24 日国务院发布行政复议条例 ，1994 年 10 月 9 日根据国务院关于修改行政复议条例的决定重新修订发布。它对维护和监督国家行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，起到积极作用。对于强化行政执法职能，规范行政行为，也起到重要作用。1994 年 5 月 12 日全国人大
30、常委会第 7 次会议通过并颁布了中华人民共和国国家赔偿法 ，其中专门规定了行政赔偿的有关章节，对于进一步保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利作了明确规定；同时，也对规范和促进国家行政机关依法行使职权，起到重要作用。1996 年 3 月 17 日八届全国人大第四次会议通过，并于 1996 年 10月 1 日起实施的中华人民共和国行政处罚法 ，是我国行政法制建设中又一件重大举措。它对于规范行政机关行为，促进依法行政，改进行政管理工作，加强廉政建设，维护社会秩序和公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益都具有重要意义。卫生行政部门作为具有行政处罚权的行政机关，该法的颁布施行对卫生立
31、法和卫生行政执法都提出新的更高要求。1997 年 5 月 9 日，八届全国人大常委会第 25 次会议通过并公布施行中华人民共和国行政临察法 ，这是依法治国、依法行政的重要行政法律。它对保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，加强对行政执法的监督，提高行政效能，都具有重要意义。这也是我国逐步完善行政法律体系的又一项重要法律。总之，随着行政法律体系的不断完善，特别是行政诉讼法 、 行政复议条例 、 国家赔偿法 、 行政处罚法和行政监察法的颁布实施，都为卫生行政立法和卫生行政执法提供了法律基础。它们对规范卫生行政执法行为，克服长期以来过分强调卫生行政执法的专业特殊性和分散性；促进卫生
32、监督由以行政管理手段为主向以法制管理为主的转变；特别是进一步明确卫生行政法律责任，规范卫生执法行为，都具有重要作用。(2)卫生监督法律体系初步形成自 1991 年以来，国家卫生行政主管部门制定和修订的公共卫生行政规章和法规性文件达 53 件，制定和修订卫生标准 561 个，是“七五”期间的两倍。1995 年 10 月，八届全国人大常委会第 16 次会议通过的食品卫生法 ，是我国公共卫生领域立法体系初步形成的主要标志。至此， 食品卫生法 、 传染病防治法 、 国境卫生检疫法以及由国务院颁布的公共场所卫生管理条例 、 化妆品卫生监督条例 、 放射性同位素与射线装置放射防护条例 、 学校卫生工作条例
33、 、 传染病防治法实施细则和食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例等 3 部法律、7 部行政法规和与之配套的大量卫生行政规章和规范性文件，已覆盖了公共卫生管理的大部分领域。与此同时，很多省、自治区和直辖市，也结合当地实际情况，分别制定了卫生监督工作急需的地方性法规和行政规章，例如：职业病防治监督条例 、 流动人口卫生防疫管理暂行规定 、 街头食品管理若干规定等等，据不完全统计，已有 500 多个。总之，从全局看，我国公共卫生管理领域的法律、法规和标准体系框架已基本形成。2。发展壮大了卫生监督力量根据原食品卫生法(试行)及其他公共卫生监督法律法规，在公共卫生领域被授予执法职权的有县以上政府卫生行政机关和
34、各级卫生防疫机构，形成了一支自上而下的覆盖比较全面的公共卫生监督机构网络。据 1995 年底统计，全国已有各级各类卫生监督员近 10万人，分为食品、传染病、劳卫、公共场所、化妆品、学校、放射防护和消毒等八类；另有提供检验和实验室技术人员近 3 万人。两者合计达 13 万人。另外在乡镇、街道的派出机构或卫生院中还有许多卫生监督员或卫生检查员协助工作，成为这支队伍的补充力量。在“八五”期间，国家举办了不同层次的各类卫生监督员执法和专业培训班 113 期，培训人次达 35 万人次；各地卫生行政部门亦组织相应培训班，使公共卫生监督人员在上岗前培训率达到了845%。根据国家廉政建设要求，在全国还建立了三
35、个“卫生监督职业道德建设示范点” ，并在全国开展评选“优秀卫生监督员”活动，树立卫生监督队伍的良好形象。与此同时，各地还有计划的对卫生监督监测机构装备了取证工具和交通工具，改善了监督手段。针对公共卫生执法专业多、法规多的特点，统一了卫生监督执法文书，建立了统一的统计报告制度，开展了实验室的认证管理工作，都有效地壮大了监督力量。总之，我们的公共卫生监督机构、队伍和技术手段都已经具有相当规模和水平，是我国卫生行政执法的一支重要力量。3卫生监督执法工作全面展开1991 年以来，卫生执法监督工作主要从三个方面展开：(1)把住预防性卫生监督关，对新、改、扩、续建的工业企业、食品生产经营企业、公共场所，放
36、射工作场所和学校等工程选址和设计进行了设计审查和峻工验收，对生产经营企业核发卫生许可证。(2)通过定期监测和不定期抽检以及巡回检查等多种方式，开展了经常性的卫生监督工作。(3)对从业职工进行预防性体格检查和卫生知识培训。据不完全统计， “八五”期问，各地共检测食品、化妆品、放射性样品等 528 万余件，对生产环境有害物质的监测点数达 358 万多，对公共场所监测 101 万多户次，检测 l，388 万多项次，对城乡生活饮用水监测点户数达 92 万多，放射卫生监测点次数达 187 万多，对各类被监督单位进行 5，080 多万户次经常性监督检查，对不符合卫生法律法规规定的单位依法进行卫生行政处罚，
37、处罚总户次数达 157万多，其中受警告限期改进的 97 万余户次；停业整顿处罚的 15 万余户次；吊销许可证处罚的 11，947 户次；罚款 37 万多户次。各地组织对从事食品化妆品生产经营从业人员、放射工作人员、公共场所服务人员、学生和有害作业职工进行了 8，329 万多人次健康检查。在食品从业人员的体检中，平均每年发现 17 万传染病患者或携带者，95以上调离了接触直接入口食品的工作岗位。监督管理 84，456所学校卫生工作。调查处理近千起食物中毒、饮水污染、职业中毒及放射性事故。4卫生监督工作取得良好的社会效益“八五”期间，公共卫生监督工作已经显示出明显的社会效益。公众的卫生意识和卫生法
38、制观念显著提高，向卫生监督部门设诉、举报的数量大幅度增加。卫生监督工作使人民群众的生产劳动、工作、学习、饮食及生活环境等卫生状况得到了改善。食品卫生合格率从1982 年的 615%上升到 1990 年的 819， “八五”期间又略有上升，到 1995 年达 837；化妆品合格率“七五”末期已达90， “八五”期间基本保持在 90以上；放射工作场所放射防护总合格率为 927，其中表面污染监测合格率已达945，95.3的放射工作人员个人外照射剂量低于国家规定限值的 110；国有企业生产环境有害物质监测点合格率由“七五”期间的 60提高到现在的 683，1991 年以来每年新确诊尘肺病人1 1.5
39、万余例，急性职业中毒病人 1000 余例，慢性职业中毒病人2000 余例，这些病人及时得到救治。通过大量的卫生监督工作，食物中毒报告发生率、无证生产经营率、传染病报告发病率等逐年下降。各种统计数据表明，我国的卫生监督工作改善了公共卫生状况，保护了公众的健康权益，提高了生活质量。公共卫生监督工作不但通过保护公众的健康而促进生产力发展，间接为经济建设贡献力量，还直接对经济建设、市场体制的形成起到了规范、促进作用。例如，通过卫生许可及加强对生产经营过程的卫生监督等卫生监督制度的实施规范企业(业主)的行为；通过罚款、停业整顿、吊销营许可证等行政处罚手段纠正和惩治不法生产经营者；通过没收或销毁不符合卫生
40、要求的食品、化妆品等产品打击假冒伪劣商品活动直接发挥治理市场的作用；通过打击卫生违法活动和控制某些疾病流行，提高公共卫生水平，进而改善投资环境；通过监督检测提高食品等产品质量，促成名牌产品的出现，促进我国对外贸易等等。近几年来，全国对重大案件的处理都充分显示了卫生监督的重要作用，有力地保护了公众的健康，打击了违法犯罪活动，规范了市场经济秩序，促进了社会安定。总之，公共卫生监督工作对我国社会发展和经济建设起到越来越重要的作用。展望我国卫生行政执法和卫生监督工作的发展，可以从 1996 年 12月全国卫生工作会议上看出它的发展趋势。因为这是建国以来由中共中央、国务院召开的第一次关于卫生工作的重要会
41、议，江泽民、李鹏、彭佩云等党和国家领导人都在会上做了重要讲话。李鹏总理在讲话中强调：“完善卫生法制，是我国法制建设中的重要内容，也是加强党和政府对卫生工作领导的一项重要措施。各级政府要加强卫生行政执法职能，提高执法人员素质，加强执法力度，坚决打击和惩处各种危害人民健康、损害人民利益的不法行为。加强对食品、药品、保健品、医疗用品等直接与人民健康和安全相关物品的严格理，加强对行医资格和办医条件的严格审查，增强全社会的卫生守法意识。 ”彭佩云国务委员在会议的总结讲话中，也再次指出：“加强卫生法制建设，实现卫生工作的法制化、规范化，真正作到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，对于保证卫生工作顺利开
42、展，保护人民健康权益，具有非常重要的意义。在发展社会主义市场经济条件下，加强卫生法制建设尤为迫切。 ”全国卫生工作会议后发表的中共中共、国务院关于卫生改革和发展的决定 ，对卫生法制建设和强化卫生行政执法职能，作出明确的规定。 决定指出：要“认真做好食品卫生、环境卫生、职业卫生、放射卫生和学校卫生工作。改善生活、生产、工作、学习、娱乐等场所卫生条件，加强环境监测和职业病防治工作，保护人们的健康权益。不允许以污染环境、危害健康为代价片面追求经济增长。 ”要“推进卫生法制建设。要加快卫生立法步伐，完善以公共卫生、与健康相关产品，卫生机构和专业人员的监督管理为主要内容的卫生法律法规，建立健全相配套的各
43、类卫生标准。加强卫生法制的宣传教育，增强公民卫生法制意识。 ”“各级政府要强化卫生行政执法职能，改革和完善卫生执法监督体制，调整并充实执法监督力量，不断提高卫生执法监督队伍素质，保证公正执法。努力改善执法监督条件和技术手段，提高技术仲裁能力。坚决打击和惩处各种违法行为” 。根据上述要求，我国卫生行政执法和卫生监督工作，要认真总结过去几十年间，特别 是要认真总结“八五”期间卫生监督工作的经验，研究经济发展和转轨时期公共卫生工作的特点和对卫生监督工作的要求，坚持改革，使我国的卫生监督工作在新形势下取得进展，再上一个台阶。1深化改革卫生监督体制卫生部“关于进一步改革完善公共卫生监督执法体制的通知”是
44、根据整个国家体制改革和卫生改革的基本原则，根据近年的试点经验，结合我国政府卫生行政机关和公共卫生管理体制的现状而确定的，为适应食品卫生监督主体的转变、保证行政处罚法的贯彻实施，向更加完善的卫生监督执法体制的过渡奠定了基础。展望今后一段时间内，深化卫生监督体制改革，应针对现有卫生监督体制存在的主要问题及国家对卫生监督、执法的总体要求和发展趋势，本着这样几项原则来构筑卫生监督体制的未来走向：(1)卫生监督执法是行政行为、政府职能，政府主管部门要转变职能和观念，卫生行政部门应设置相应的职能机构，卫生监督的主要人员应纳入公务员系列，以保证卫生行政部门对整个卫生监督资源的宏观调控和综合管理。(2)卫生监
45、督管理体制要条块结合，适当加重条条管理的份量，减少管理层次和环节，保证卫生监督资源的综合利用，打破块块割据的封闭管理模式。(3)卫生监督执法是公务活动，其相应的经费支出必须有政府财政做保证、卫生监督经费实行“收支两条线”的管理原则，扭转“创收”成为左右卫生监督的倾向。2监督队伍建设(1)稳步增加卫生监督员的数量要加强对卫生防疫工作人员的卫生法律和执法知识技能培训，扩大卫生防疫队伍中监督员数量，特别是第一线卫生监督员的数量，还要吸收公共卫生专业外的法律、工程、社会等学科的专业人员进入监督员队伍，解决目前专业背景过于单一的状况，要在乡镇(街道)发展卫生监督员或卫生检查员，并授予一定的监督检查的权力
46、，这是壮大卫生监督执法队伍，保证监督工作落实到基层的重要措施。在某种意义上这代表了卫生监督队伍发展的一种趋势。当然，更多地培养公共卫生专业人材或专门培养卫生监督专业人才，发挥高、中等卫生院校作用，也是重要的。(2)提高监督队伍的素质就整个队伍来说，都有提高法律知识水平的需要。要大力进行法律基本知识和卫生监督法律培训，要采取多种形式对卫生监督机关的领导和卫生监督人员进行强化培训。(3)加强基层公共卫生监督统一管理公共卫生领域的监督执法是卫生执法的主要组成部分，是卫生部门管理社会的体现。比起公安、工商等社会管理的其它部门，卫生部门缺少统一的形象，其原因就是卫生部门内部各专业领域各自为政、自成体系、
47、分散管理。实现公共卫生监督的综合统一管理是合理利用有限卫生资源的重要措施。从宏观上，要实现卫生监督机关和监督执法人员的统一管理，要实现卫生监督工作程序和文书规范的统一，实现卫生监督标志、证件、证章和服装的统一等等，使卫生监督形成一个整体形象。从微观上，在监督工作的第一线，要组织不同专业的统一监督活动，实行综合管理。要制定各专业共同的工作制度等等。(4)加强行业作风建设，健全制约机制卫生监督是执行公务，因此，要用国家公务员的要求教育卫生监督工作人员，培养良好的职业道德。执法者必须接受监督。建立制约机制，对依法行政、廉洁行政、防止腐败是最有效的措施。应当建立各种制度以保证各项监督的实现，如内部管理
48、制度、公开办事制度等等。3强化卫生监督执法，进一步加强卫生监督执法力度在加强重点行业、重点产品监督的同时力求使卫生监督的覆盖面达到 100，特别是要向农村延伸，不能将卫生监督办成城市卫生监督，对各特定行业和产品的卫生监督监测频率一般都有规定，由于监督监测工作面广量大，许多方面没有达到应有的频率，不少被监督单位卫生监督人员一年只能检查一次，进行采样检验的比例就更少，应根据不同行业不同季节调整工作安排，对与公众生活密切相关的食品、化妆品、公共场所、产生毒害的作业场所的监督要加大频率。卫生监督是维护法制、惩治犯罪、震慑违法的重要方面，是维护社会秩序、经济秩序的重要手段。除经常性监督检查外，应进行定期
49、的突击性的抽查抽检，并严格抽查后处理，提高监督的有效性。在各种卫生监督活动中，必须严格做到依法行政，如依法进行日常的卫生监督管理、依法取证、依法实施行政处罚及依法定程序办案等等。4加强普法教育为了真正达到公共卫生立法的目的,必须开展强有力的卫生法律知识的宣传教育活动。一种是对法律规定的管理相对人即被监督单位和个人的宣传教育，特别是相关法律(如食品卫生法对食品企业和个人)的宣传教育，对特定的从业人员和企业事业负责人可通过培训的方式进行法制教育，要让他们认识守法的社会意义和违法要负的法律责任。另一种是对公众的宣传教育，要通过大众传媒，如电视、广播、报纸、杂志等，进行系统的、深入浅出的宣传，以提高大家的卫生知识水平和卫生法制章识，提高自我保护意识，激发其参与群众性卫生监督的热情。还要加强对基层各级政府领导宣传卫生法律，取得他们的支持
