1、从控制到服务：我国城市流动人口管理政策分析与展望摘要我国城市化进程不断加快，流入城市的农村人口规模渐趋庞大。一方面，流动人口为经济发展做出了巨大贡献，另一方面引发各类城市管理问题开始凸显。迄今为止，国内学者对流动人口的研究主要停留于人口流动的状况、过程、流向及结构特征等的一般理论与方法，对于流动人口现象背后的政策性因素探讨不多。本文旨在通过回答流动管理政策是什么；这些政策对流动人口产生了什么影响，有何不足之处；改革建议与如何服务好流动人口等问题，系统地对我国城市流动人口管理进行归纳评析；分析了现行管理政策中存在的不合理之处及其症结所在；立足城市化，以服务视角提出政策改革的建议。关键词 城市流动
2、人口 城市化 管理政策一、绪论1.1 论文研究背景1.1.1 快速城市化推动人口流动自改革开放以来，中国城市化水平迅速发展，城市化的速度达到同期世界城市的化速度两倍多。 12006 年末中国城镇人口占总人口的比例达到 43.9%，而到 2011 年，这一比例已经超过 50%， 2标志着我国城市化水平迈上了一个新台阶。城市化的一个必然结果就是人口流动。 3以我国 2011 年人口数据估算，城市化每提高 1%就要有1314 多万人口从农村转移到城市，我国流动人口总量已接近 2.3 亿，占全国人口的17%。 4目前我国流动人口从农村向城市流动，从经济欠发达地区向经济发达地区流动为主要特征。这是由我国
3、城乡二元结构、区域不均衡发展决定的。根据 2010 年全国人口普查数据，在全国 23000 万流动人口中，从城镇流出人口约 6210 万人，占 27%，从乡村流出人口占 73%。流入城镇的 17112 万人，占 74.4%，流入乡村的占 25.6%。图 1-1 2010 年我国主要人口流出地数据来源：2010 年全国人口普查数据图 2-2 2010 年我国主要的人口流入地数据来源：2010 年全国人口普查数据如今城市化、人口流动将取代人口增长成为我国人口主要矛盾，并成为我国经济发展的驱动力。 5那么，在我国快速城市化的进程中，大量从农村转移到城市的流动人口管理问题就显得十分重要。同时，特别应该
4、关注城市化过程中流动人口是不是真正地受惠于城市化，政府是否制定了完善的政策来促进流动人口融入城市生活中。1.1.2 流动人口为城市管理带来巨大挑战流入城市的人口一方面促进了城市经济的发展，成为城市经济不可或缺的一部分，另一方面，也引发了负面效应，给城市管理带来巨大的挑战：（1）加剧了社会治安混乱：流动人口使城市人口大量增加，城市社会治安秩序出现了一定程度的混乱，刑事案件和治安案件多发。近年，在全国公安机关抓获的刑事案件作案成员中，来自本县市以外的流动人口占 41.2%，参与抢劫、抢夺、盗窃、诈骗等侵财犯罪的占 47.4%。 6（2）加剧城市资源紧张：电力供应不足，水资源短缺；市政基础设施、医疗
5、卫生设施落后于人口的快速增长；城市住房拥挤，房屋价格上涨；义务教育事业跟不上人口的需求，教育财政资源不足；交通拥堵。（3）加大就业压力：在我国经济体制转轨和国企改革的过程中，产生了大量的下岗工人，而流动人口的进入加大了就业市场竞争。（4）提高管理难度：流动人口无序增长，传染性疾病控制难度增加。而城乡结合部地区、城市开发区流动人口相对集中，各项管理、各项设施跟不上人口增速，该地区的社会管理难度很高。（5）农民工问题突出：农民工是流动人口的主体。从一定程度上来说，流动人口问题就是农民工问题。城乡差距、地区差距的存在和扩大是导致农民工不断流向城市、流向发达地区的外在“拉力” ；而农村人多地少，劳动生
6、产率低下，收入微薄则是农民工外出的内在“推力” 。进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分。 7然而，农民公却是城市中的弱势群体，存在户籍、就业、社会保障、住房等方面的政策阻碍与管理空白。形成了所谓的“经济吸纳，社会拒入”的现象。 81.2 文献回顾与创新性分析总体而言，国内学者对于人口流动的研究尚处于起步阶段。 9从研究内容上来概括，主要包括三个部分：第一，对人口进行综合性研究，全国或地区人扩流动的状况、过程、流向及其结构特征的一般理论与方法。 （段成荣，杨舸，2008）第二，对人口流动、暂住人口、 “民工潮”等问题进行专门研究，这类研究较为普遍，对流动人口管理提出了政策性的建议。 （
7、简新华，张健伟，2006）第三，专题研究。包括环境移民、开发移民。水库移民、婚姻移民和流动等（田雪原，王国强，2010） 。由此可见，虽然目前对流动人口的研究内容逐渐成为热点，但对城市流动人口管理政策本身的研究相对较少。即使少量的对政策的研究也多数针对流动人口出现的问题方面提出政策性建议，对社会问题的政策性因素探讨不够，同时不够系统。本文则在探讨现行管理政策时，将政策作为影响流动人口的因素进行评析，并提出改革方案。从理念上来讲，现有研究多是从管理与控制的目的来研究流动人口问题，本文则是基于公共服务均等化的理念，从服务的角度分析了现行政策的不合理之处与症结所在并提出改革的建议。二、我国的城市流动
8、管理政策2.1 流动人口管理政策结构体系自 1995 年以来，我国流动人口管理政策不断充实完善，形成如下较为完整的结构体系：2-1 我国城市流动人口管理政策体系框架图2.2 户籍管理政策建国初期，国务院制定中华人民共和国户口登记条例 ，确立了包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、更变等 7 项人口登记制度。严格划分出农业户口和非农业户口，控制农业人口迁往城市。从此，城乡分割的户籍制度就在我国建立。改革开放以后，农村人口向城市流动也逐渐放开。从 1986 年开始，我国正式实行居民身份证制度，这是我国人口管理证件化的重要开端，大大便利了流动人口管理。1998 年继续放松公民迁徙的限制，规定“在城
9、市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市中有合法住所，合法稳定职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准许在该城市落户。 ”10但同时强调“北京、上海等全国特大城市人民政府对于到当地落户的，应当制定具体政策加以严格控制。 ”2006年国务院提出“要继续深化户籍管理制度改革，逐步地、有条件地解决长期在城市就业居民和居住农民工的户籍问题，中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件；大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题改进农民工居住登记管理办法。至今，我国部分地区如广东、浙江等取消城乡户口区别，统一实行居民户口。总结起来，20 多年来我国流动人
10、口户籍管理改革主要体现在以下几方面：图 2-2 我国流动人口户籍管理制度变革示意图2.3 务工就业政策2.3.1 规范流动人口就业市场1994 年，劳动部做出规定，用人单位必须是在本地劳动力无法满足需求的情况下才能招收外地人员，须得到相关劳动部门的许可。农村劳动者须持有流动就业证。 112000 年劳动与社会保障部发出通知指导农民工就业：对农民工就业进行分类指导；加强流动就业信息预测；推动劳务朝产业化方向发展，加强区域劳务协作。2004 年国家发改委等部门联合提出要全面清理针对农民跨地区就业和进城务工的各种歧视性规定。2006 年，国务院发布通知明确指出：要逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞
11、争的就业制度，为城乡劳动者提供平等的就业机会和服务。 122.3.2 职业培训政策2003-2010 年全国农民工培训规划提出了具体推进农民工培训的政策措施，包括建立农民工培训工作部际联席会议制度；实行政府、用人单位和农民工个人共同分担培训经费机制；制定农民工培训激励政策；推行劳动预备制度，实行就业准入制度；整合教育资源，提高培训效率等内容。2.3.3 证件管理政策1995 年开始，我国实行统一的流动人口就业证和暂住证制度。流动人口必须在流入当地的公安机关和劳动部门办理“暂住证”和“外来人员就业证” 。任何单位和个人不得雇佣无上述证件的外来人员。同年，公安部制定的暂住证申领办法规定：暂住人在申
12、报暂住户口登记时，应当申领暂住证。暂住人在暂住地办理劳务许可证、工商营业执照等证照时应当出示居民身份证与暂住证。多项就业手续、证件给农民工进城务工制造了重重障碍，也降低了管理的效率。2005 年劳动与社会保障部发布通知，取消外出人员就业登记卡和外来人员就业证。2.3.4 收费与管理经费政策2001 年，国家发展计划委员会发布通知，全面清理主要面向外出或外来人员的各种收费，包括行政性事业性收费和经营服务性收费。 132004 年，国家发改委等部门再次强调进一步清理针对农民跨地区就业和进城务工的行政事业性收费，严禁利用办理农民进城务工等审批事项或手续时，搭车收费，变化手法收费。同时，2003 年开
13、始建立起农民工管理和服务工作的经费保障机制，地方各级财政部门要将涉及农民工的治安管理、计划生育、劳动就业、子女教育等有关经费纳入正常的财政预算支出范围。2.3.5 流动人口务工就业管理政策变化总结起来，我国流动人口就业管理服务上政策主要有如下变化：图 2-3 流动人口务工就业管理政策变革示意图2.4 社会保障政策2.4.1 工商保险2004 年劳动和社会保障部对农民工参加工伤保险做出了如下规定： 14（1）用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险的手续。（2）用人单位注册地与生产地不在同一统筹地区的，原则上在注册地参加工伤保险。未在注册地参加工商保险的，在生产经营地参加工伤保险。（3）对于跨省
14、流动的农民工，1 只 4 级伤残长期待遇的支付，可试行一次性支付和长期支付两种，供农民工选择。2006 年劳动与社会保障部制定农民工“平安计划” ，用三年时间，全面推进农民工参加工伤保险。2.4.2 医疗保险2006 年劳动社会保障部提出 2008 年底将与城镇用人单位建立劳动关系的农民工基本纳入医疗保险中，以“低费率、保大病、保当期、以用人单位缴费为主”为原则。152010 年提出加强农民工医疗保险基金管理，确保足额征缴，并纳入医疗保险基金统一管理。2.4.3 养老保险2006 年实施的国务院关于解决农民工问题的若干意见指出：探索适合农民工特点的养老保险办法。有条件地方，可直接将稳定就业的农
15、民工纳入城镇职工基本养老保险。劳动保障部门要抓紧制定农民工养老保险关系异地转移与接续的办法。2.5 治安管理政策1995 年中央社会治安综合委员会指出：加强对外来人员落脚点和活动场所的管理。各级政府要按照社会治安综合治理“属地管理”的原则和“谁主管谁负责”的原则，把外来人员全部纳入当地行政管理和群众自治工作范围之内，严格实行目标管理责任制。2003 年国务院决定加强对农民工的管理。使用农民工的单位和农民工现居住地的社区组织，要实行治安管理责任制，将相应的管理经费纳入财政预算，禁止向用工企业和农民工摊派。运用多种形式，特别是发挥新闻媒体的舆论监督作用，引导社会正确对待和尊重农民工。2003 年
16、8 月城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法出台，废止了以往的城市流动乞讨人员收容遣送办法 。县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站，并将救助工作所需经费纳入财政预算。2.6 二代人口教育政策随着流动人口举家迁移比例的提高，居住时间的增长，二代人口即流动人口子女的教育问题也开始凸显。由于管理的缺位，大量儿童无法接受良好的教育。1996 年国家教委发布了城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行） ，但是该办法受到传统教育资源配置体制进行限制，未明确流入地政府在解决流动人口子女入学方面应该承担怎样的责任。 162003 年国务院提出多渠道安排农民工子女就学。要加强对社会力量兴办的农
17、民工子女建议学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统一管理。2007 年国务院发文强调要保障农民工子女平等接受义务教育。时至 2012 年 9 月，国务院办公厅发出文件，要求各地在 2012 年 12 月 31 日前出台异地高考具体办法。然而难以在限制高考移民和促进教育公平两者之间兼顾各方利益，使得异地高考政策不能一步到位。2.7 权益保障政策2.7.1 劳动保障政策完善的劳动合同内容应当包括这些条款：劳动合同期限；工作内容和工作时间；劳动保护和劳动条件；劳动报酬；劳动纪律及违反劳动合同的责任等。签订劳动合同应当遵循自愿平等、协商一致的原则。2003 年关于做好农民工进城务工就业管理和服
18、务工作的通知为外来务工人员明确了工资支付保障，强调用人单位必须以法定货币形式支付农民工工资，不得以任何名目拖欠和克扣。建立农民工工资支付监控制度。对拖欠和克扣农民工工资的用人单位，要责令其及时补发，不能立即补发的，要制定清欠计划，限期补发。推进建立预防和解决拖欠农民工工资问题的长效机制。2.7.2 工作生活条件保障2003 年关于做好农民工进城务工就业管理和服务工作的通知指出要改善农民工的生产生活条件：使用农民工的单位，必须按照国家标准和行业要求，为农民工提供必要的安全生产设施、劳动保护条件及职业病防治措施。2006 年国务院关于解决农民工问题的若干意见中提出：（1）依法保障农民工职业安全卫生
19、权益。 （2）切实保护女工和未成年工权益，严格禁止使用童工。 （3）把农民工纳入城市公共服务体系。（4）加强农民工疾病预防控制和适龄儿童免疫工作。2.7.3 住房保障政策为了保障我国低收入家庭的住房需求，1999 年 5 月 1 日开始实施城镇廉租住房管理办法 ，政府提供和建设廉租房，提供给低收入家庭居住，仅收取微薄的租金，但是，并未惠及流动人口，明确规定“向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供。 ”2005 年 10 月实施的城镇最低收入家庭廉租房管理办法在保障对象上做出了突破，原则上未把流动人口排斥在保障范围之外，规定只要符合市、县人民政府规定的住房困难最低收入家庭即可享受廉租房保障。三
20、、我国城市流动人口管理政策的不足3.1 流动人口管理政策取向的不合理之处3.1.1 阻碍城市化进程城市化就是农村人口转化为城市人口的过程。然而我国外来人口与本地人口在户籍、就业、教育、医疗、住房、社会保障等方面的差别，以及对外来人口工作和生活的种种限制增加了流动人口迁移和在城市就业的成本，阻碍了农村人口向城市人口迁移。造成了我国城市化滞后于工业化的局面。对照钱纳里“标准模式” （钱纳里，1976） ，可见我国城市化水平大大滞后于我国经济发展水平（见表 3-1） 。表 3-1 中国人口城市化水平与钱纳里标准模式对照表标准结构（1964 年美元） 中国（换算成 1964 年美元）人均 GDP 城市
21、化率（ %） 年份 人均 GDP 城市化率（ %）中国滞后的程度100 12.8 1978 70.6 17.9 -5.2100 22.0 1983 96.3 21.6 0.4200 36.2 1992 200.1 27.6 8.6250 39.3 1998 249.1 28.6 10.7300 50.9 2000 268.6 36.4 14.5800 65.1 2006 884.7 41.2 23.9数据资料来源：隋海燕.中国人口城市化对全面建设小康社会的意义.人口学刊，2008城市化的滞后造成我国大量的农村剩余劳动力不能转移，农业生产率难以提高，农民的收入增长缓慢。我国城市化的任务十分艰巨，
22、2010 年，我国农业劳动力剩余量达 20298 万人，如何将其转移出去，提高城市承载力是个难题。 17要消除城市化的障碍因素就必须改革目前限制性的流动人口管理政策。3.1.2 有悖于市场经济的要求市场经济要求劳动力随市场需求自由流动，从未实现资源的最优配置。然而我国人为分割的城乡体制使得人力资源不能得到合理的利用。一方面，农村存在大量的剩余劳动力，造成严重浪费，农业生产集约化程度低；另一方面，城市中“民工荒”之类的现象时常发生，劳动力层次不够完善，不利于我国统一的劳动力市场的形成，不利于人力资本的有效配置。另外，公平竞争是市场经济的基本原则。然而，现行就业政策对流动人口工种、行业等诸多限制，
23、用人单位使用外来人口也是重重阻碍。这不能不说是市场经济的一种歧视和倒退。3.1.4 激化了社会矛盾主要表现在流动人口引发的治安问题上。流动人口违法犯罪，有许多是出于生活所迫。 “贫困不会产生犯罪，但是因贫困而不满却会而且奇怪地足以产生犯罪。 ”犯罪的农民工并非天然就缺乏法律意识或道德素质低，而是与城市居民经济收入的巨大反差造成的心理失衡；另外还有城乡隔离制度、本地人口与外地人口的隔离制度、对农民工的种种不公待遇引发农民工的不满，是滋生流动人口违法行为的重要原因。3.1.5 对流动人口的认识存在偏差城市居民，包括政府管理部门，对流动人口的态度是不信任，认为流动人口加剧了城市环境恶化等城市病，并且
24、往往将治安犯罪问题归咎于流动人口。就是这种观念上的歧视和误解，使得了流动人口管理和服务的不到位，产生了严重的“重管理，轻服务”倾向。同时，也伤害了流动人口的尊严与人格，导致其对城市人的反感和疏远，也降低了参与城市建设的积极性和主动性。并且新闻媒体对流动人口的宣传报道也是负面占多数，经常有各类流动人口不良新闻见诸报端，却鲜有流动人口为城市所作贡献的报道。这加深了城市居民对流动人口的误解和歧视。3.2 流动人口管理政策制定的不足3.2.1 相关政策法规体系混乱目前，在我国缺乏全国统一的流动人口管理的政策法规，而以地方性政策法规、部门规章居多。各地在流动人口管理上存在较大的差异，没有统一的标准，各类
25、改革也是自行其是。即使是全国统一规定，也只是公安部、劳动和社会保障部、民政部等部门以部门规章的形式来制定的。这样就难免造成政策法规繁杂，且不同效力等级的政策法规产生矛盾，不便执行。3.2.2 就业限制过多近年来，随着就业压力的增加，政府出于保护本地人口就业的目的，给流动人口诸多就业限制，恶化了流动人口在城市的就业环境。农村流动人口虽然进入城市社会，但是他们主要还是在不太成熟的市场层面与城市发生联系，即使在市场层面，他们还只能在城市的“次级劳动力市场”实现就业，而难以进入城市主流劳动力市场。 18流动人口就业的主要特点是以体力劳动为主，收入状况低于总体工资水平，同工不同酬，工作不稳定。而且，农民
26、工在城市工作的付出与回报与城市职工是不成比例的。事实上，这种行业、职业的严格限制会形成一种“悖论式循环” 。 19由于城市提高了外来人员就业的门槛，拒绝给他们应有的保护，导致其生存环境的恶化和收入的减少。而这恰恰给国内外资本榨取更大利润的机会，吸引了更多的资本进入该地；进而这种收入低的就业岗位增多，本地人往往不愿意接受，这就导致更多的外来人口进入该地就业。可见，限制性措施并没有发挥应有的作用，反而背道而驰。3.2.3 社会公共服务缺失政府管理部门在制定城市发展战略，规划公用设施布局，确定财政支出和公共服务规模，制定土地利用和住房建设计划等方面都没有充分考虑流动人口。社会公共服务体系并未惠及广大
27、的流动人口，流动人口难以分享城市经济增长带来的成果。突出表现在以下 3 个方面：（1）住房：流动人口的居住问题是社会管理的一大难题。受户口和收入的限制，流动人口无法购买公房和经济适用房，无法获得土地自建房屋，只能租用房屋。许多低收入的流动人口在城郊租廉价房。这些廉价房规划混乱，居住条件差，不少房子还是违章建筑，存在安全隐患。并且逐渐隔离化，无法进入城市公共生活， ，且空气、水和噪音污染严重。 （2）教育服务：长期以来，我国提供教育服务倾向于城市，农民受教育水平普遍较低。这就造成大量流动人口劳动技能、素质较低，只能从事较为简单的体力劳动工作。 （3）公共卫生服务。第一，由于工作和居住性质的缘故，
28、农民工是传染病的易发人群，往往防范意识薄弱，缺乏基本的卫生保健知识。第二，农民工的心理健康问题比较严重。 20农民工进入到城市化，多数缺乏家庭生活，缺少家庭的温暖，而生活和工作的巨大压力容易导致心理疾病的产生。第三，在计划生育方面，流动人口的生殖健康知识比较欠缺、意识淡薄、产前检查率、医院分娩率和产后访视率都相对较低，对性病、艾滋病等传染病的防范意识不强。 213.2.4 社会保障不到位农民工因流动性较强而成为社会保障的一大难题，同时农民工很多从事脏、累、差、险的工作，以体力劳动居多。尤其是建筑行业，事故多发。因此，农民的社会保障问题不仅是个重点，也是难点。 223.2.5 合法权益缺乏保障工
29、作、生活无保障。从目前的状况来看，很多流动人口在非正规部门就业，工作性质决定了他们很难享受到正规部门就业者享有的各种权益保障和社会福利。同时政治权利被剥夺，流动人口没有当地的选举和被选举权，不能参与到规则的制订中去，必然成为城市的弱势群体。3.2.6 二代人口受教育权利无法保证国教育的城乡二元体制明显，这就造成了农村基础教育投资严重不足、教育水平低下。 23流动人口举家迁移的趋势越来越明显，进入城市的流动儿童逐渐形成一个庞大的群体。然而，流动儿童无法享受与当地儿童平等的受教育机会，我国并未建立完善的适应社会人口流动的教育体制。表现在：（1）流动儿童失学比例相对较高同时受教育状况存在性别差异。
30、（见下表）表 3-2 6-14 岁儿童受教育情况类型 全国儿童 全国流动儿童合计 男 女 合计 男 女识字率 97.2 97.4 97.0 966 96.2 95.8在校比例96.6 97.4 96.3 96.1 97.1 95.7未上过学比例 2.7 2.6 2.9 4.0 3.8 4.2辍学比例0.6 0.5 0.8 0.8 0.7 1.0数据来源：韩嘉玲.城市流动儿童教育问题研究流动儿童教育对我国教育体制改革提出的新问题.2010（2）教育经费紧张。国家九年制义务教育阶段财政实行“地方负责，分级管理”的体制。城市的义务教育经费由区级政府负责，而农村的经费就由县、乡级政府负责。而国家拨款是
31、按户籍所在地来分配的，因此，流动儿童的教育经费本应由流出地政府承担，但事实上却很难做到。同时，流动儿童因为没有流入地的户口，所以无法享受义务教育经费，就可能会造成失学。尽管后来国家出台政策规定流动儿童的义务教育由流入地政府负责，公办学校接收为主，但是由于流出地与流入地之间无法实现教育拨款的转移，这对流入地政府而言有失公平，加重了流入地政府的财政负担，难免会因流入地政府教育经费紧张而造成流动儿童失学或者是借读费过高的问题。特别是农民工子女就读公办学校，高额的借读费很难承担。所以如何转移或筹集教育经费是迫切需要解决的问题。（3）流入地与流出地政府工作衔接难度高。一方面，流出地政府如果不能准确掌握流
32、出儿童的情况，并将信息提供给流入地政府，那么流动适龄儿童的教育就会处于失控的状态，义务教育很难落实。流动儿童普遍存在的超龄上学的现象就是失控的一种表现。另一方面，流入地政府缺乏应有的认识，职责不明确，管理不到位。（4）农民工子弟学校的管理也存在严重的问题，包括违法租房、安全隐患多、办学条件简陋、场地拥挤、教学质量不能保证、教师队伍不稳定等问题。政府的审批检查力度不够，更多的是扶持力度不够，简单地勒令停办只会造成大量流动儿童失学。3.2.7 流入地和流出地政府之间协调管理政策缺位流入地与流出地政府之间缺乏有效沟通协调机制，相互之间信息不对称，政策不对应，工作不对接。劳务输出缺乏组织性，流动具有盲
33、目性，带给流入地管理困境，而信息不通畅也使得劳动力市场的供求不平衡。并且对流动人口管理上，重管理，轻服务，忽视流动人口的合法权益保障、人文关怀、健康心理关怀。这种协调管理不善集中体现在“农民荒”和“农民潮”相“错位”上。 24 “民工荒”的同时，大量农村剩余劳动力源源不断地涌入大城市，从每年“春运”的拥挤场面可见一斑。造成这种“错位”的原因就在于政府部门对农民工的流向缺乏有效的引导。农民工的流动具有自发性和盲目性，需要政府部门向他们提供就业信息服务，流入地与流出地之间相互配合，加强沟通协调才能平衡劳动就业市场。四、城市流动人口管理改革展望4.1 强化权益保障4.1.1 立法确立流动人口基本权利
34、从改革的价值取向来看，必须明确人口自由流动的权利，并将自由的理念融入到整个改革的制度和政策设计中。第一，在条件成熟的时候修改宪法，以宪法修正案的形式确认“人口自由迁徙权” 。这不仅是户口和市民待遇的问题，更多的是体现国家权力对公民权利的尊重，反映了政府的意识和态度。第二，要维护流动人口基本权利，制定一部全国统一的流动人口管理法也是必不可少的。改变过去部门立法、地方立法杂乱无章、自行其是、互相冲突的状况，提高立法层次。这样可以避免政府部门从本部门、本地区的利益出发制定限制性、歧视性的流动人口政策。实现以法律维护社会公正。4.1.2 取消户籍制度的识别功能（1）建立城乡统一的户口登记制度。以现居住
35、地为依据登记户口，改变户口的二元结构，使户口真实地反映人口的居住和生活情况。通过立法来剥离与户籍捆绑在一起的种种特权，包括就业、社会保障、教育、医疗、住房等方面。（2）建立身份证管理制度。可将原先由户籍携带的信息转移到身份证上。鉴于我国户籍档案多种证明功能重复，信息繁杂。可以赋予身份证更多的功能来取代其他证件档案。（3）建设全国流动人口信息交换平台。集流动人口治安管理、劳动就业管理、房屋租赁税收征管、计划生育管理等多功能一体的综合信息平台，实现跨部门、跨地区、跨系统的资源共享，提高整个政府部门管理系统的服务效率。4.1.3 保障流动人口的政治权利保障流动人口政治权利的目的就是要让流动人口利益表
36、达合法化、制度化，主要有如下途径：（1）加强工会建设。流动人口较多的企业要建立、健全工会组织，发挥工会的维权作用，保障流动人口的权益。（2）享有选举与被选举权。各地应制定规定，在城市居住一定期限、有合法稳定收入的流动人口可以参与当地的选举。（3）在外来人口聚集区，应鼓励创建群众性自发组织，如同乡联谊会、同业协会等组织，通过群体的力量来实现流动人口维权，增强流动人口自我教育、自我管理、自我服务、自我保护的能力。这不仅有利于流动人口的法治化管理和人性化管理，也有利于培育流动人口的公共精神和自律意识。（4）扩大对流动人口法律援助，加大法制宣传，增强流动人口的权利意识。（5）培育全社会形成尊重、理解、
37、保护流动人口的良好氛围，改变过去对流动人口的歧视态度。媒体应多宣传流动人口为城市所作贡献，加强对保障流动人口权利情况的舆论监督。4.2 优化就业环境4.2.1 淡化政府管理控制功能将流动人口的管理纳入城市常住人口的管理体系。管理部门由公安部门转向基层政府，可建立专门的流动人口管理机构。以往流动人口管理工作很大部分是由公安部门负责的，缺少人性化。因此，对外来人口的管理要由“防范型”向“服务型”转变，将流动人口纳入城市常住人口的管理体系中，以基层政府作为管理的主体。在具体工作中，要消除管理人员对外来人口的歧视心理，将流动人口与市民同等对待，以服务者的姿态切实解决流动人口问题。同时，政府部门要树立正
38、确的政绩观，以保护流动人口的合法权益为己任，建立责任政府的理念。对政府部门和官员的政绩考核，要加入其管理流动人口的责任心、能力和水平的标准。4.2.2 建立城乡一体化的劳动力市场（1）加快城市劳动就业制度改革。许多单位在招聘时就明确要求当地户口，或者需要有当地户口的人为应聘者担保，这就增加了外来人口的就业成本。同时，这对某些用人单位而言也是障碍，因为使用外来人员成本低，用人单位倾向于招收外来人员，却也因为政府政策不得不优先招收本地人口。这就不利于人力资源的优化组合，更不利于增强劳动力市场的竞争程度。因此，改革的重点在于破除本地与外来人口劳动力市场分割，实现用人单位与劳动者双向选择。 25（2）
39、规范企业用工制度和行为政府部门要定期对企业进行用工监察，及时发现并纠正企业侵犯流动人口权益的行为。重点是检察劳动合同管理和工资支付制度，杜绝合同外用工和拖欠工资等现象。（3）加强农民工的职业培训首先要建立健全农村劳动力转移培训的各级管理机构、教学和研究机构。切实建立以政府投入为主导，用人单位和个人共同参与的多元化投入机制。 26将农民工培训基金纳入政府财政预算中。其次是要多层次地开展农民工职业培训，可以促进农村剩余劳动力的有序转移。包括各类职业培训学校，就业前短期的岗位培训，例如夜校、电视教学等，建立起完备的就业培训网络，增强培训技术的实用性。最后要多渠道地开展农民工职业培训。可以充分利用广播
40、电视、录音录像、计算机网络等媒体来推广多形式的远程教育。构建农民工远程教学的专业平台，扩大培训的覆盖网络。（4）推动劳务输出产业化政府应致力于推动劳务输出的产业化，加强流出地与流入地之间的合作，完善农民工劳务派遣制度，建立劳务协作区。（5）规范、支持劳动力市场中介组织突出中介组织提供信息服务的功能，增强市场透明度，降低供需双方的交易成本。推行招工、培训、就业一条龙的服务模式，并实施对流出劳动力的跟踪服务和管理。（6）建立农民工就业信息网络构建完善的全国用工信息网络体系，就业指导服务网络、职业技能培训网络等。4.2.3 实施都市圈式城市化战略我国大城市的中心城区人口密度是比较高的，但郊区人口密度
41、较低。如下表所示：表 4-4 大都市区内部人口分布的比较地名 地区 面积（平方公里） 人口密度（人/平方公里）北京广州天津上海杭州南京东京汉城雅加达中心城区市区郊区所辖县中心城区市区郊区所辖县中心城区郊区所辖县中心城区市区郊区中心城区市区所辖县中心城区市区所辖县东京都郊区汉城郊区雅加达市871370749079484240533133716168574060042898125528496831591396646595121021117860611114650302764865410168372658387737370223055323832394411491128012920262327813
42、64239534865739191016274102612898马尼拉郊区大马尼拉郊区576863642411175164051206数据来源：范红忠.地区经济差距与人口流动：基于七国大都市区人口分布的比较研究.经济经纬，2006，可见，如果说大城市存在人口压力，那也是中心城区人口的压力，郊区人口仍然有很大的容纳空间。这从一个侧面反映了我国城市城郊发展极不平衡，郊区开发不够。大城市的中心、主导、辐射等功能是中小城镇所不具备的，集聚效应更是中小城镇无法比拟的。 27因此，大城市严格控制人口流入的政策是欠科学的，关键是要将中心城区人口向郊区疏导。办法就是实施以超大城市为主导的都市圈城市化战略，发挥
43、中心城市的作用，制定政策，鼓励产业、技术、人才输出，加强卫星城、郊区的基础设施建设，实施产业转移，通过政策倾斜来引导人流、资金流、技术向外扩散。4.3 完善社会生活4.3.1 建立全国统一的社会保障体制建立流动人口社会保障体系可以增强其抵御风险的能力，才能在城市更好地工作与生活。从长远来看，随着现代化和城市化的推进，流动人口中有相当大比例要成为城市人，尽早建立他们的社会保障的个人帐户对城市长远发展是有利的，越早建立对社会的负担越小。所以，全面建立流动人口社会保障体系是城市流动人口管理政策改革的重要组成部分。建立流动人口的社会保障体系最大的障碍就是流动人口的高度流动性。要解决这个问题，关键在于实
44、行社会保障的全国统筹。流入地与流出地建立点对点的协作机制。同时拓宽社会保障金的融资渠道，不再依赖政府补贴，这样才可能让社会保障福利惠及最广大的民众，减轻政府负担。4.3.2 将流动人口纳入城市公共服务体系（1）住房。目前我国的住宅保障体系由经济适用房和廉租房组成。以农民工为主体的流动人口收入低下，主要靠廉租房来解决。政府应致力于将处于最低收入阶层的流动人口纳入到廉租房为主的公共住宅保障范围内。（2）公共卫生服务。政府应加大对农民工的公共卫生服务的经费投入，并列入财政专项；在流动人口的密集地进行免费健康检查、咨询，宣传卫生知识；加强对流动人口的计划免疫管理，在流动人口密集地进行疾病尤其是传染病的
45、监测和控制。（3）落实二代人口教育问题。首先要加强流入地与流出地之间沟通协调工作，流出地政府应对本地区流出人口的子女建立登记备案制度，对其流向、数量要有准确的统计，并及时将统计资料交与流入地教育部门，做好衔接工作。流入地与流出地政府可探讨建立合理的义务教育经费分担机制，将国家对流出地政府流动儿童的义务教育拨款转移到转入地。其次要加大经费投入，流入地政府应将流动人口子女的九年制义务教育工作纳入本地规划中，在财政预算中安排这部分教育经费。可设立专项资金，专门用于安排农民工子女的义务教育。对公立学校收取流动人口子女的借读费要加强监督管理，禁止盈利性收费。最后要积极扶持农民工子弟学校，将其纳入城市教育
46、体系整体规划。采取政府、企业、社会力量三方联合办学的方式；整顿农民工子弟学校的师资，提高教师待遇，对教师给予特别补助。参考文献1 高明. 我国城市化水平与城市化速度关系探讨:19782006一个数理分析框架及实证检验J. 资源开发与市场, 2008(10): 884-886.2 张立. 1980年代以来我国区域城市化差异的演变及其影响因素J. 城市规划, 2010(05): 9-17.3 杨舸. 我国流动人口空间格局及流场分析J. 中国青年研究, 2013(04): 29-35.4 邹湘江. 基于“六普”数据的我国人口流动与分布分析J. 人口与经济, 2011(06): 23-27.5 李江涛
47、. 建设人口均衡型社会 推进国家人口发展战略转型J. 国家行政学院学报, 2011(06): 47-51.6 福建省厦门市公安局课题组. 流动人口犯罪及其防治对策探析J. 公安研究, 2011(02): 45-51.7 王晓莉，黄牧乾. 新生代农民工向产业工人转变的影响因素研究J. 宜春学院学报, 2010(07): 44-46.8 徐增阳，王洪江. 弱者的权利:农民工的权益保护问题J. 调研世界, 2003(02): 39-41.9 陈天惠，刘盛和. 我国人口流动研究综述J. 安徽农业科学, 2009(30): 14940-14942.10 国务院. 公安部关于解决当前户口管理工作几个突出问
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