1、为 了解决财权 、事权不对称的问题，中央政府在分税制改革以后采取专项转移支付的形式，自上而下地转移资金；各级政府通过竞争，以项目申请的方式获得资金，这种方式被称为 “项目制 ”。它是对传统科层制指令性授权的一种补充和替代，是一种竞争性授权 。“项目制治理 ”是一种由国家 “发包 ”、地方政府 “打包 ”、基层社会 “抓包 ”的纵向条线控制和市场竞争相结合的治理方式 。在这个过程中，国家通过 “项目制 ”的治理方式保持了权威，同时调动了地方 （基层） 政府和社会的积极性 。因此， “项目制 ”具有能够宣传国家政策 、凸显政府政绩，其资金渠道直接，动员高效等优势 。同时，伴随着国家财权上收过程，大
2、量的专项资金以项目的形式下拨到各级地方政府，使得地方政府在财政收入减少的情况下，能够通过购买的方式，维持公共服务的供给；中央与地方关系也因此被重构，强化 “条线 ”控制渠道，凸显中央的权威 。当然，项目制改变的不仅是中央和地方的关系，其在基层社会也发挥着越来越大的作用，成为满足基层社会公共服务的主要来源 。近年来，地方政府模拟中央的项目运作，设立大量专项资金进行基层政府购买公共服务 。在实践中，虽然取得了不少成就，完善了基层公共服务，但是存在资源分配不均等问题 。因此，在现有研究的基础上，当前基层政府购买社会组织公共服务的内在逻辑是怎样？存在怎样的问题？如何促使政府在 “项目制 ”下向社会组织
3、购买公共服务朝向良性发展？这些将是本文要研究的内容 。一 、“项目制 ”下政府购买公共服务：理论与实践国内学者对 “项目制 ”基本一致的认识是：财政资金的专项化 。认为 “项目制 ”是实行分税制改革之后，各级政府及部门之间财政关系转变的一个重要现象 。在对项目制的研究中，也基本上是从项目制的运作逻辑和内在矛盾来进行考量 。随着社会组织的兴起，开启 “反哺 ”时代 。在公共服务领域中，体现在政府向社会组织购买公共服务 。理论上，王向民等人把 “项目制 ”下政府向社会组织购买公共服务的治理，看作是贯穿国家和社会的一种国家监控和服务治理方式 。这实质上是一种单向度的权利控制制度，政府占据主导地位 。
4、具体表现在政府通过资源垄断对尚未取得信任但又获得承接资格的社会组织进行严厉的嵌入性监管 。然而，却对 “内部化 ”和 “体制内吸 ”的社会组织以 “管家关系 ”的形式为基础而相互信任 。因此，一方面， “项目制 ”的设立，可以通过基于社会组织的专业性工作 、多样化的公共服务形式满足了公众对社会公共服务的需求；另一方面，却分化了社会组织 、抑制了组织之间的联盟 。因此，陈为雷的研究指出， “项目制 ”下政府购买公共服务，是一种社会资金分配的方式 、公共服务提供的方式，同时是一种国家和社会相互联系建立稳定的制度机制 。他认为，政府的项目运作机制是外包机制，遵循效率和效益的逻辑；社会组织的项目运作机
5、制是承包机制，遵循多重项目运作逻辑 。实践中，195 年上海浦东新区社会发展局向上海基督教青年会购买 “罗山会馆 ”管理服务的成功实践，开启了我国政府购买社会组织公共服务的序幕 。2004 年，十六届四中全会提出 “加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新 ”，要求各级政府支持各类社会组织提供的公共服务项目 。2012 年 11 月，民政部 、财政部出台 关于政府购买社会工作服务的指导意见 ，同时，拿出 2 亿元专项资金购买社会组织服务 。2014 年党的十八届三中全会提出 “充分发挥社会力量参与社会管理的基础作用 ”、“创新社会治理体制 ”。与此同时，越来越多的地方政府将一部分公共服务以 “
6、项目 ”的形式外包给相应的专业性社会组织 。在此过程中，政府提供资金并监督承接项目的社会组织的行为及其效果 。因此， “项目制 ”下政府购买社会组织提供的公共服务，实质上是一个将服务项目 “发包 ”给社会组织 、并本文受国家哲学社会科学基金青年项目（ 15CSH074 ）资助 。基层政府指乡镇 、街道 。研究中，乡镇 、街道及其以下基层行政单位 。刘 珊“项 目 制 ”下 政 府 购 买 公 共 服 务 的 实 现 路 径内容提要： 伴随着我国财政体制改革，特别是分税制改革实施以来，中央与地方关系重构，由此产生 “项目制 ”。理论和实践的成功被复制到基层社会，政府购买公共服务成为满足基层社会公
7、共服务需求的重要供给模式，在国家和社会组织双赢的同时取得社会整体共赢 。然而，在实践中存在政府购买主体未全覆盖 、购买项目的合理性和公共性不足 、提供服务的社会组织官办色彩浓厚 、缺乏有效的项目评估标准等问题，这需要从加快政府职能转变 、鼓励市场民间资本的参与 、积极培育和发展社会组织等方面进行改善 。关键词： 项目制 政府购买公共服务 公共需求 公共服务供给 社会组织财经篇1412 016 年第 5 期 总第 383 期提供资金支持 - 社会组织 “承包 ”该项目 、获得资金并提供相应服务 - 政府 “监督 ”社会组织行为的过程 。在这个过程中，政府为实现政治治理 、社会组织为寻求自身发展，
8、社会资本得到整体提升 。这体现在资源 （资金） 的高效集中使用 、更大程度吸引社会资本 、服务更加专业化和多元化等 。因此，这是一种将国家和社会连接起来的治理方式，使得 “项目制 ”下政府购买公共服务引起广泛关注 。二 、“项目制 ”下政府购买公共服务存在的主要问题“项目制 ”由于能够整合资源和资金 、提供更为专业的公共服务 、激发社会活力 、更好地激活社会资本 。然而，在政府购买公共服务过程中，也存在各种问题导致 “项目制 ”的运行不如预期 。（一）政府购买主体未全覆盖按规定， “项目制 ”下政府购买公共服务的主体应该是各级行政单位、具有行政管理职能 （参照公务员法管理） 的事业单位 、纳入
9、行政管理且经费由财政负担的群团组织等 。实践中，不论是在社保 、教育 、医疗卫生 、就业 、住房等基本公共服务领域，还是在非基本公共服务领域，都逐步加大政府通过委托 、招标等方式购买社会组织提供的公共服务 、发挥社会力量 。然而，事实上，政府购买服务的行为仍局限于少数部门，并没有实现全覆盖 。相关调查显示，当前城市政府购买公共服务表现出福利化倾向，一般是地方政府给予相应的政策指导 、资金支持和监督，而政府购买公共服务的具体操作落实在基层政府 。在基层政府购买的公共服务中也以社会救助 、养老助残 、法律援助 、扶贫帮困为主 。（二）项目的合理性和公共性不足政府在以 “项目制 ”为主要形式购买公共
10、服务的目的在于满足社会对公共服务的需求，以及弥补自身无力承担的公共服务 。因此，需要在制定用于购买的公共服务项目时，应充分而科学地调查公众对公共服务的需求 。然而，实践中，相关政府部门在制定购买公共服务的 “项目 ”计划时比较盲目，依靠主观判断和长官意志，缺乏科学调查程序和依据 。例如，在某城市民政局购买公共服务时，采取 “机构 + 社区 ”协商式的方式来设计项目，其操作具体为：以往直接由社会组织提出项目，转变为由社区居民提出 （公共服务需求和机构选择意向） （社区和机构共同） 商定项目方案 （区社区办牵头组织区财政局 、高校专家） 对项目方案进行审定的流程和方式 。然而，实践中，由于社区的非
11、专业性和政绩包装的冲动，无法直接反应社区居民的需求 。同时， “项目 ”受到某些政府部门官员和社区干部的个人影响而转变为指定项目内容，或是由社会组织自由提出需要购买哪种服务 。因此，最终制定出的项目并没有满足最迫切需要帮助人群的需要，导致其存在的合理性和公共性不足 。在项目合理性和公共性不足的表象下，其深层原因是：一方面，在购买公共服务的整个过程中缺乏民意表述机制 。在制定购买计划时，由于政府未能有效及时将计划公之于众，缺乏公众参与 。因此，决策下行存在障碍；而在公众得知购买计划后，想要表达意见和建议却无法有效反映传达给政府部门 。因此，民意的上行通道受阻 。另一方面，政府 “政绩观 ”的价评
12、标准促使相关部门为凸显作为而着重开展易于获得名利的项目 。因此，政府相关部门在对项目进行选择的时候，更愿意针对那些能明显改善社会不稳定因素 、促进社会和谐的项目进行投入，而忽视其他一些更重要的保障型项目 。（三）提供服务的社会组织官办色彩浓厚从整体来看，提供公共服务的主体是社会组织 、企事业单位，也可以是个人 。但是，从目前政府购买公共服务的实践来看，公共服务提供的主体多以社会组织为主 。然而，目前社会组织的发育和发展无论在数量还是能力上都处于较低水平，与政府要求购买的公共服务提供主体相比，存在规模小 、运作机制不成熟 、服务能力差等问题 。而政府相关部门也难以寻求能力合适 、水平较高 、值得
13、信赖的社会组织参与公共服务的购买 。由于政府在向社会组织购买公共服务的过程中，能选择的机构数量有限，能提供相应公共服务的社会组织和机构较少，难以形成竞争 。因此，政府部门更愿意加强培植信得过的 、能提供所需公共服务的社会组织 。这导致目前大多能提供公共服务的社会组织有官方背景或者依存于政府部门，也就是所谓的官办 NGO，而真正的草根民间组织却很缺乏 。于是，“项目 ”大多提供给官办 NGO 或者政府部门下属的社会组织，而真正的草根组织却难以受益，造成公共资源分配不均，不利于激发社会力量 。（四）缺乏有效的项目评估标准在社会组织执行和完成公共服务时，由于难以将其量化 。因此，很难计算其成本和价值
14、；没有一套有效评估项目成效的标准，也没有一套标准可以对项目执行过程进行监督 。虽然很多地区开展了政府购买公共服务，其评估标准基本上采取两种指标：一是在取得社会效益最大化的前提下，是否所使用的资金最少即效益指标；二是通过对服务对象满意度的测评来分析政府购买公共服务的效果，即效果指标 。然而，这两个标准都存在随意性和临时性，主要由政府或机构自行组织政府本部门人员或者外聘专家进行评估，缺乏公众评估和第三方评估等制度，完成评估后也没有相应的公示程序 。实践中，由于政府购买公共服务的项目存在信息不对称，也由于程序不明确导致在公开的内容和程序上存在较强的选择性，导致公共服务的直接接受者和受益者 社会公众
15、难以参与到政府购买公共服务的项目评估和监督中去，也缺乏参与项目评估的积极性 。三 、完善 “项目制 ”下政府购买公共服务的建议（一）政府层面：加快职能转变政府购买服务实现了政府从公共服务的直接和单一的提供者转向与其他治理主体共同提供服务的规划者和监督者 。同时，培育和发挥社会力量，促进社会治理体系更加完善 。这里要特别强调，政府职能转变并不意味着政府简单地从治理服务中退出来，也并不是简单地将提供包含政府行政机关，党的机关 、政协机关 、人大机关 、审判机关 、检察机关 、民主党派机关等 。财经市场 142公 共服务的责任推给社会组织，更不意味着政府在社会治理过程和公共服务供给过程中既当运动员又
16、当裁判员 。从基层社会治理的终极目标来看，是需要保护公民享受公共服务的权力，保障公共利益 。因此，需要政府在宏观层面上进行把握，在公共服务购买和引入市场机制的过程中，承担起更重要 、更关键的责任 。这样的责任可以从政府作为规划者 、购买者 、监管者的角度来分析：作为规划者，政府要根据当前社会发展的背景下公共需求，制定出相应的公共服务项目，吸纳社会组织参与社会治理 。因此，需要建立合理的公共服务政府购买机制和平台，并且对过程负责，对结果进行评估 。作为购买者，从政府用于购买公共服务经费的角度来分析，因为政府购买的经费来源于公共财政，这需要被购买的公共服务满足公众需求，并获得公众的满意 。政府的角
17、色定位是综合考虑社会资源和当前公共服务的情况，以公共效益最大化的原则制定购买的内容和比重，提出公共服务的标准和要求，通过公平 、透明的竞标方式选择合适的社会组织提供相应的社会服务 。作为监管者，在社会组织完成公共服务的提供之后，政府的角色又转变成监管者，建立监管机制，对公共服务供给的结果进行评估和评议 。（二）市场层面：鼓励民间资本的参与对于政府购买公共服务来说，首先应该加大公共财政对购买公共服务的财政支持力度 。同时，要建立科学合理的财政保障机制 。在市场经济下，保障公共产品和服务供给的主要手段是公共财政的投入 。在公共财政供给方面，需要根据社会发展水平 、公共需求满足的程度等对财政投入的规
18、模和比例做相应的变化 。在财政经费的使用过程中，还要优化和调节资金组合，建立各种专项基金，将用于购买公共服务的资金需求纳入财政预算 。在对资金使用进行监督时，也要注意资金分配的有效性 。另外，在获得公共财政拨付的同时，也不能局限于此 。因为政府的财政资源是有限的，应该不断发掘和拓展其他资金渠道 。可以通过市场手段和政策手段鼓励市场资本进入公共服务领域，对公共服务起到补充的作用 。比如，可以通过税收优惠和补贴等形式引导企事业单位 、社会组织 、公民的志愿者行为和捐赠行为 。同时，加大对社会福利和各类公益性基金会的扶持力度，使慈善事业加入公共服务中去 。（三）社会组织层面：积极培育和发展从实践经验
19、来看，对架构合理 、品质较好 、服务项目齐全的社会组织所提供的公共服务，是政府购买的重点，这也代表了社会组织的发展方向 。在多元分化的社会和市场中，社会组织要获得生存，便需要有目标群体，满足不同要求的公共需求，在当前社会治理下是政府有力的公私合作伙伴 。但是，如果社会组织不努力提高自身专业水准和服务能力，便无法获得政府与社会信任，更谈不上与政府进行长期合作 。因此，对于社会组织层面：1.要提高自身服务的专业性和能力 。目前一些城市的社会组织发展情况不一，呈现出良莠不齐的局面 。有些社会组织的成员是由下岗工人 、失业人员组成，缺乏服务技能 、服务意识不够 、专业性不强等问题，还不能较好承接和完成
20、公共服务的供给 。因此，促进社会组织的发展，要从人员素质着手，吸引素质较高人员加入，对现有工作人员也要不断加以培训 、提高其工作能力和专业化水平 。2.拓展筹集渠道 。社会组织的资源主要来自于政府购买服务 。政府在向社会组织进行购买服务时，可以将行政资源和社会资源整合起来，从而使公共效益最大化 。然而，财政资源就其有限性来说，其分配倾向于具有较高支持度的社会组织 。因此，社会组织需要通过多种方式，扩大影响力，获得公众和服务对象的信赖和支持 。3.社会组织要获得更多的资源就要增强社会公信力 。在社会组织的发展过程中，发展的目标和目的不同 。有的是为促进社会治理和增加社会的福利水平；有的却将精力置
21、于盈利方面，导致了公众对于社会组织信任度普遍不高，这极大地阻碍了社会组织的发展 。因此，要从以下两个方式改善这个局面：将服务标准进行审核 、复核；对资金使用进行监督评估；对遭受损失的个人或者组织给予相应的补偿 。（四）制度环境层面：建立健全政策和制度1.应当尽快从立法和制度上确立政府购买公共服务的原则 、范围 、方式和监督等方面 。政府可以通过公示清单，列出政府公共服务购买范围 。将那些适合通过市场化方式实现 、政府有相应监督能力保障实现的公共服务列出清单 。适合市场化方式实现的公共服务是那些在该领域市场发育成熟，已经形成充分竞争，能够提供更专业的公共服务 。同时，进一步明确政府公共服务机构职
22、责范围以及政府管理部门的角色定位和管理方式 。在公共服务领域消除垄断，引入竞争，逐步放宽市场准入标准等 。2.为公共服务承担主体制定更多优惠的财政政策 。在现行的税收制度下，很多公共服务的供给者不愿意进入非营利领域，这是因为当前服务行业的税收政策限制了社会组织的发展 。因此，为了使针对养老 、救助 、健康咨询等领域的组织机构得以发展，应给予更多的财政优惠政策 。如：为了营造社会组织良好的发展环境，可以制定和完善在向社会组织购买服务中的财政补助 、税收减免 、信贷服务等方面加以支持 。3.完善制度配套 。随着政府购买公共服务的不断深入 、不断铺开，可以从对项目的招标 、签约 、评估等方面进行规范管理，从预算 、监督 、评估等方面对政府购买公共服务的制度进行不断地补充和完善 。参考文献：1周飞舟.分税制十年：制度及其影响J.中国社会科学,2006(6).2王洁.政府购买公共服务理论初探J.中国政府采购,2011(4).3葛晓梅.政府购买公共服务探析J.四川行政学院学报,2013(1).4陈为雷.社会服务项目制的建构及效应分析J.天津：南开大学,2013(10).5王向民.中国社会组织的项目制治理J.经济社会体制比较,2014(5).（作者单位：南京大学政府管理学院）财经篇143
