1、中国国家公园建设的实践与探索以开化县东部国家公园建设试点为例宋惠元(浙江远见旅游研究院 浙江 杭州 310011）摘 要：国家公园建设在中国是一项全新的工作。国务院 2015 年 6 月公布了在全国 9 个省市开展国家公园建设试点的名单，开化县名列浙江省试点单位。自 2013 年开始，开化县已经在林业、旅游等行业部门的指导下，开始了“国家东部公园”的建设实践。本文通过对开化“国家东部公园”实践过程进行梳理，对其从概念认识、成功做法、突出问题做了得失分析，按照国际上对“国家公园体制建设”的通常理解，对我国国家公园建设试点提出了自己的构想和建议，旨在为中国国家公园建设建言献策。关键词：国家公园 开
2、化 试点1开化“国家东部公园”试点情况概述浙江省衢州市开化县开始提出“国家东部公园”概念是在 2012 年的华东旅游交易会上。着手建设是 2013 年。拢共加起来至今也才不到三两年的时间。但值得认识与总结的事情已经不少。笔者通过调研考察，试着概述如下：11 国家东部公园概述：开 化 在 国 家 的 版 图 上 位 于 东 部 地 区 ， 并 且 拥 有 良 好 的 水 资 源 、森 林 资 源 等 生 态 资 源 。 开 化 县 旨 在 利 用 区 位 优 势 和 生 态 资 源 特 质 ， 建 设 独 特 的 生 态品 牌 和 旅 游 品 牌 ， 突 出 区 域 形 象 ， 将 整 个 县
3、域 范 围 打 造 成 一 个 公 园 。国家东部公园，是浙江人民的母亲河钱塘江的发源地，森林覆盖率高达 80%以上，拥有大片的原始次森林，生物丰度、植被覆盖、大气质量、水体质量均居全国前 10 位，是全国 9 个生态良好地区之一；空气质量常年为优，PM2.518 微克/立方米，县城负氧离子浓度 3770 个/立方厘米，钱江源国家森林公园、古田山国家级自然保护区负氧离子浓度最高达 14.5 万个/立方厘米，是全球负氧离子浓度最高的五个地区之一，被誉为“华东绿肺” 。同时她还是国家生态县和国家首批生态旅游示范区。当然，从国家公园“自然保护区”属性看，开化也不乏珍稀动物资源。选择开化作为栖息地的野
4、生动物有：白颈长尾雉、黑麂、云豹、豹（国家 I 级保护动物）；虎纹蛙、鸳鸯、鸢、赤腹鹰、雀鹰、松雀鹰、普通鵟、毛脚鵟、灰胸竹鸡、红隼、白鹇、勺鸡、草鸮、红角鸮、领角鸮、雕鸮、短耳鸮、领鸺鶅、斑头鸺鶅、猕猴、穿山甲、豺、黑熊、青鼬、水獭、大灵猫、小灵猫、原猫、鬣羚、阳彩臂金龟（国家 II 级保护动物）。据科考统计，开化县有两栖类 7 科 26 种，爬行 9 科 51 种，鸟类 30 科 104 种，兽类 21 科 58 种。需要指出的是，这个“国家东部公园”的概念，是覆盖开化全境的概念，目标是：将整 个 县 域 范 围 打 造 成 一 个 公 园 。某种意义上说，她更像是全县经济发展的一种模式探
5、索，与美国等世界上的国家公园有着体制上的区别。我们可以这样理解，开化的“国家东部公园” ，她涵盖了开化所有的资源。开化境内共有自然景观 158 处，人文景观 70 余处。拥有国家 5A 级旅游景区根宫佛国文化旅游区，其以根雕艺术、盆景艺术，赏石文化与园林古建为载体，融华夏上下五千年历史璀璨的文化于奇根异木，以其独特的自然人文魅力，屹立于钱江源头；钱江源国家森林公园有：莲花塘、三省界碑、大峡谷、枫楼坑、千亩黄山奇松等旅游景点，森林覆盖率高达 97%；古田山国家级自然保护区内分布着典型的中亚热带常绿阔叶林，是生物繁衍栖息的理想场所，是避暑休闲科考的旅游胜地。这些，都是开化“国家东部公园”这只大碗里
6、的“菜” 。而开化人的理解则更加直接。他们觉得，开化在国家的版图上处在东部地区，而且生态环境良好，可以把全县域打造成为国家公园。国家东部公园，它既是一个生态品牌，更是一个旅游品牌，谁先冠之，谁就赢得区域形象宣传的主动权，尤其现在各地都在抢打生态牌之机，开化能凸现国家东部公园的主体形象，区别于其它，彰显出特色，将会大大提升县域知名度和影响力，推助生态休闲旅游业的发展。显然，其重点、目标就是为了抢占先机，争取主动权，促进本地区经济发展。12 国家东部公园建设的主要举措：开化提出了“1+1+5+5”主题框架的建设。即：一个保护区：古田山国家级自然保护区；一个核心区：钱江源省级旅游度假区；五大休闲养生
7、主题公园：钱江源源头山水度假公园、古田山生态科普体验公园、圣潭沟山乡避暑养生公园、南华山康体休闲度假公园和白石尖户外拓展体验公园；五条休闲走廊：县城钱江源风景区的源味山水休闲走廊、县城古田山的民俗文化休闲走廊、县城圣潭沟的山地乡村体验走廊、县城南华山的生态农业休闲走廊、县城白石尖的乡村休闲运动走廊。之外，建立了全县的“国家东部公园”管理机构：开化“国家东部公园”党工委、领导小组和下设的办公室；出台了一批地方性产业政策。13 国家东部公园建设的进程：2013 年可以视为开化“国家公园”建设的元年，主要标志是，相关机构的建立和领导的讲话，政府相关重要会议的报告等。但其“酝酿”过程似乎还要更早更漫长
8、一些：2012 年，华东旅游交易会在开化举办，开化首次提出了要打造开化国家公园建设的概念。2013 年 7 月，开化开始谋划打造“国家东部公园” 。2013 年 10 月，衢州市为期 3 年的生态家园建设启动，成为打造国家东部公园的重要抓手。“全员会战、全线出击、全域覆盖、全程保障。”可以理解为这是衢州市范围内的“国家东部公园”建设全民总动员。2013 年 11 月 3 日，国际文化旅游促进会、中国旅游品牌协会、中国生态旅游发展协会、中国旅游经济网联合在海南三亚举办的“首届中国热点旅游胜地宣传推广盛会”上。开化县被大会组委会特别授予“国家东部公园”称号。2014 年初，设立开化国家公园党工委、
9、管委会，将古田山、钱江源、工业园区等 6 大产业功能区管委会作为国家公园管委会的直属机构，推行“区政合一”管理体制。2014 年 4 月 11 日4 月 9 日，衢州市政府召开国家东部公园建设工作领导小组会议，市委副书记、市长、市国家东部公园建设工作领导小组组长沈仁康主持会议。意味着开化的“国家东部公园”已经升格为衢州市政府层面的工作。而不仅仅是开化县的事情了。2014 年 8 月 24 日，全国绿化委员会、国家林业局、中国绿化基金会主办的以“弘扬生态文明，传播绿色理念，推动绿色发展，建设美丽中国”为主题的“绿色中国行走进国家东部公园”大型系列主题公益活动“8+1 对话”在开化举行。县委领导阐
10、述了国家公园建设理念与设想。2014 年 11 月，国家林业局发文同意将浙江省开化县列入国家生态公园建设试点县。2015 年 6 月 5 日，经国家发改委等 13 个部门确定，北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等 9 省市试点国家公园体制，试点时间为 3 年。浙江省的试点区域确定为衢州开化县。同时，国家发改委和美国保尔森基金会签署关于中国国家公园体制建设合作的框架协议 ，启动为期 3 年的中国国家公园体制建设合作。14 取得的成就与给开化带来的变化。上文所述，开化县的“国家公园建设” ，从开化县的自发行为，逐渐升格到衢州市层面，进而上升到浙江省、乃至国家层面，正真实现了华丽
11、转身，开始做名副其实的“国家”级，或者说向着“国家级”迈出了坚实的一步，这无疑是开化这几年努力所获得的首要成果。再是，所有预想的目标也在逐渐实现，比如生态保护、环境保护等，使青山更清，绿水更绿。这也是有目共睹的。第三是知名度的提升带动了开化经济的发展。比如旅游收入、游客量的增加，农副产品的销量增加等，也是开化人看得见的实惠。应该讲，开化人设想的以“国家公园”为冠名，赢得主动权，打造生态品牌、旅游品牌，“尤其现在各地都在抢打生态牌之机，开化能凸现国家东部公园的主体形象，区别于其它，彰显出特色，”大大提升县域知名度和影响力，推助生态休闲旅游业的发展。这个目的是已经或者说正在达到。2对国家公园建设试
12、点的几点认识21 必要性认识：211 有利于实现资源保护与经济发展的和谐统一。开化古田山自然保护区是开化县“国家东部公园”的核心。从自然保护区的历史看，早在上个世纪七十年代其森林资源就已经开始以保护为主了。尤其是 1979 年 9 月国务院公布古田山为全国首批 45 个自然保护区之一。对自然资源的保护逐年加大。1998 年保护区扩区，2001 年 6 月国务院批准晋升为国家级自然保护区。这一变化，林区的第二产业几乎禁止，生态植被得到了有效保护。随之，野生动物繁殖加快，这本是好事。可动物多了，与山民争夺地盘的事情就常有发生，野生动物屡屡作案，偷吃山民家畜家禽，啃吃毁坏庄稼。以至于“民不聊生” 。
13、这反过来给山区原住民的生活带来的困境。靠山吃山靠水吃水，现在山林不能砍伐，动物不能捕杀，民生成了头等问题， （开化的欠发达地区的帽子，与之不无关系。 ）应该讲只保护动物，而不顾民生，也是不和谐的自然生态平衡。而“国家公园建设”似乎为开化找到了一条可行、可持续发展的道路，因为，国家公园建设既保护自然生态，又可以发展旅游经济。212 有利于人与自然的和谐统一。当山区、原始森林被保护后，为了给自然界的野生动物让出生存空间，开化已经搬迁、转移了数以万计的山民。以古田山保护区为例，就有7 个行政村的 1200 多人被外迁。随之的问题也出现了，年轻人尚能适应新环境，还能在都市、城镇谋生，而上了年纪的中老年
14、人，离开故土后几乎寸步难行，别说离开他们生死相依的大山了，就是换一座山生活都不习惯，这是其一。其二，人作为自然界的一部分，按照众生平等的原则，群山没有了人类，也是一种缺失。所以，理想的人与自然的和谐关系，应该自然中也有人，人作为自然的一部分存在其中。国家公园的建设，为之创造了条件。人类在“国家公园”保护区域内依赖但不是破坏而是保护自然，并以服务业为主要生存手段，或者生产一些土特产，汲取有限的可循环利用的山林生物资源，这应该是大自然所能接纳并愿意恩赐给人类的。213 有利于提升地方形象，也有利于爱国主义教育。开化县古田山国家级自然保护区、钱江源国家森林公园、根宫佛国景区等的科考活动、保护活动、推
15、广活动，在践行国家公园的教育职能方面，应该说是做得比较到位的。而自从建设“国家东部公园”后，正如预期的一样“抢夺了国家公园建设的先机” ，开化县的知名度、美誉度更是大幅度提升。作为开化人的自豪感也油然而生。这无疑是爱家乡、爱国主义教育的最好诠释。214 有利于旅游产业的发展，增加民生福祉。地方知名度的提升带动了经济的发展（农副产品的远销、热销，旅游产业的升温，与旅游经济的发展）又促进了地方经济基础、社会公共体系的发展，进而也改善了全县的基础条件，也改善了地方形象。这是一个相互作用、波及效应的系统工程。这些互为因果互为条件的因素的共同作用，增加的是民生的福祉。22 可行性认识：221 认识上的可
16、行性。保护自然生态环境，美丽家乡，是开化人民共同的愿景。从实践看，开化县人民是比较认同政府的号召的，配合也较为积极主动，像在涉及到房屋拆迁、移民迁徙，给野生动腾出生存空间而放弃自己的家园等方面，开花的老百姓并没有太多的怨言。据开化古田山国家级自然保护区的同志介绍，也许老百姓的配合与他们（尤其是年轻人，或老人为年轻人的前途着想）对深山老林的前途的认识有关。在闭塞的深山，与野兽争抢食物与地盘，可能他们自己也看不到前途，所以政府动员搬迁，还有补偿与安置，也是何乐而不为的事情。据介绍，以前不是保护区范围的山民搬迁、征地的“政府补偿标准”没有“自然保护区”的标准高，而此次搬迁，享受到了接近“自然保护区”
17、的“国家公园”的标准，这是看得见摸得着拿得到的实惠，所以，老百姓的支持也就体现在了实际行动中。222 民心的可行性。保护生态、发展旅游、增加收入，提升了开化人民的积极性。建设国家东部公园，开化在全县全境范围加大了交通建设、卫生整治、环境美化等基础设施建设，直接改善的是社会服务体系，使生在其中的人们直接受惠，这不仅仅是旅游工程，而是直接的民生工程，自然是民心所向的工程。发展国家东部公园，在开花是“旅游发展的手段” ，是经济发展的模式。开化县旅游形象的提升，知名度的提高，游客的增加，给开化送去了财富。旅游的波及效应，拉动了开化人民的经济收入，开化也不再是欠发达地区了，尤其是当开化建设国家公园后，对
18、各地基层政府的考核也不再以 GDP 为标准，而是以生态建设为考核内容后，开化县的不利于生态环境保护的项目都将逐步退出经济舞台，开化的未来将更加生态型，开化人民将全都生活在“国家公园”里，这样的愿景，换了谁，都是会动心的。223 理论上的可行性。开花的试点，填补了我国国家公园体制的空白，与国家政策方向一致。十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定已经明确了“划定生态保护红线。坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”。所以开化的试点，显然是与中央保持高度一致的。而此时，中国还没有成熟定型的“国家公园”体制。所以，开花的
19、试点，无疑是带有“填补空白”的作用，虽然，想填补这个“空白”的地方还有云南、黑龙江、安徽、西藏、海南等省份的相关类似的原始森林地区，甚至就在同省份的浙江，还有仙居县也在跃跃欲试，但开化县的大胆实践，还是走在“前列”的，至少，从最后“胜出”的九个被国家发改委确认的试点地区开化名列浙江省名单看，开化的所有努力，还都是值得的。当然，首要的是，这样的探索精神，与国家保持在了同一个向度上。224 政策层面的可行性。协调了保护区与发展的关系，创新了保护区的功能。体现了国家公园建设的综合功能（保护、科研、教育、游憩和社区发展） 。现在，或者以后从长远看，开化的“试点”带有明显的“功利性” ，但无论如何，发展
20、旅游（游憩） ，提升民生福祉（社区发展） ，普及科学知识（教育） ，也并不与国际公认的“国家公园”概念有太多的抵触与出格，或者说，国际上， “游憩” “教育” “社区发展”等也是被列为国家公园的基本功能的，这与开化的实践除了在力度上有值得商榷外，在内容上并不有太大的矛盾。3与世界国家公园体制比较（以美国为例） ，开化试点存在的差异31、概念理解与行动上的差异学界与业界普遍的认同， “国家公园”的概念源自美国，名词译自英文的“National Park”。据说最早由美国艺术家乔治卡特林 (Geoge Catlin)首先提出。1832 年，他在旅行的路上，对美国西部大开发对印第安文明、野生动植物和
21、荒野的影响深表忧虑。他写到“它们可以被保护起来，只要政府通过一些保护政策设立一个大公园：一个国家公园，其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态，体现着自然之美” 。之后，即被全世界许多国家所使用，尽管各自的确切含义不尽相同，但基本意思都是指自然保护区的一种形式。我国的学者们后来总结概括，给国家公园下的定义是：陆地和海洋的自然区域，设立的目的是为当代和子孙后代保护一个或多个生态系统的完整性；杜绝开采或是与设置该区域目的相违背的占用；在保护环境与文化相协调的基础上，为人们提供一个精神的、科学的、教育的、游憩的和游览机会的基地。从开花的实践看，我国的“国家公园建设”似乎是与美国走了一条不一样的路子
22、。美国是在“荒芜”之地，通过国家立法程序，建立“国家公园”，实施对“自然”保护。而我们是，对现有的“自然保护区”圈进“国家公园”范围，通过自然保护区的“带动作用”，发展地区旅游产业，从而带动地区经济发展。当然，被圈进来的，还不止是一个自然保护区，还有原始森林和其它人文的、历史的、自然的景点、景区，像开化“国家东部公园”是出于发展全县旅游、打响开化生态旅游品牌的远大愿景而圈进了“全县全境”。这样的结果是，使得好多业已存在、历史上早已存在的“行政、经济体系”依然在各自独立运作。旅游的还归旅游，林业的还是林业，风景名胜区的还是风景名胜区，等等，都有独立的行政，所谓国家公园建设，只是一种形式，是大家都
23、可以冠名的“帽子”。出于各自的考虑，对国家公园的概念，也有各自的理解。旅游的，强调国家公园要发展旅游经济，而保护区的则侧重理解了国家公园的保护功能，“风景名胜区”认为自己的概念与国际上的“国家公园”概念最为接近，既有保护，也有利用，所以觉得自己的就是中国的“国家公园”。换言之，国家公园这张名片，是大家都可以使用的，只要对我有用。所以，也出现了另一种状况：对我不利，我就可以视为“无用”，就可以不用。所以，在实践中我们也看到了，有些部门很积极，努力地在把自己的“领地”冠于“国家公园”的名号，争取“国家公园”试点，也是积极主动，而有些部门态度就比较淡漠，唯恐被“国家公园”体制改革后，影响了系统、部门
24、的既得利益。32 体制上的差异美国国家公园采取的是以联邦政府为核心的集权式管理，并形成了以“国家公园管理局地方办公室基层管理局”为主线的垂直管理体系。而我们显然是没有从中央到地方的垂直的“国家公园”管理体系的。在开化县、衢州市设立了有政府首脑牵头的“党工委” “管委会” “领导小组” “领导小组办公室” ，这显然是有相关部门参与的临时的协调机构，而不是真正意义上的行政部门。所谓的相关部门就是在当地有“具体工作”涉及到的单位，比如自然保护区、森林公园、财政、国资、国土、环保、住建、水利、农业、林业、旅游、文物等部门，有些是明显有“落地项目”实际利益的部门，是“国家公园”主体单位。这样的“领导小组
25、”对“相关部门”的影响力，带有很大的理性因素和可选择性。换言之，这些部门是完全可以按照自己的意愿，有选择地执行“领导小组”布置的任务的。从地方利益考虑，这样的“选择性行政”也同样可能存在。如果对本地区不利，该地区也可能会消极对待上级来的工作要求，或观望、或抵触，或“等要靠”其实，这样的“管理体制”还不能称之为管理体制，只是一个临时性主题性运动式的“工作” 。33 功能上的差异。综观美国各种类型、各种规模的国家公园，一般都具有两个比较明显的特征：一是国家公园自然状况的天然性和原始性，即国家公园通常都以天然形成的环境为基础，以天然景观为主要内容，人为的建筑、设施只是为了方便而添置的必要辅助。二是国
26、家公园景观资源的珍稀性和独特性，即国家公园天然或原始的景观资源往往为一国所罕见，并在国内、甚至在世界上都有着不可替代的重要而特别的影响。美国国家公园有其明确的四项功能：提供保护性的自然环境；保存物种及遗传基因；提供国民游憩及繁荣地方经济；促进学术研究及环境教育。这四大功能体现出了强力的“公益性” 。换言之，美国国家公园不是以盈利为要旨的。我国的国家公园建设，也提倡公益性，也提倡“保护环境、保存物种、发展旅游、促进科普” ，也强调“保护、科研、教育、游憩和社区发展” ，但实际行为时，则偏重于发展旅游，是将自然资源转化为旅游资源，开发出旅游商品。这里提到的旅游，与美国国家公园所提倡的“游憩”还不完
27、全是一码事。美国的“公园”强调的是“公” ，即公益、公共的游憩活动，游客来公园是来享受大自然的恩赐，是来增加对大自然的了解，作为公园主体，也不是强调门票经济。而我们的“国家公园”建设，就是一种“经济模式” ，是发展地方经济的“捷径” 、 “手段” 。简言之，在国家公园建设上，对其功能的定位，美国偏重保护，中国偏重开发。34 行动过程的差别纵观美国国家公园建设、发展的历史，可以发现，美国的国家公园建设是自上而下的。是先由专家发现，民众呼吁，再经国家立法，全国推广，专业机构管理，这么一条路径。是自上而下的。是先有顶层设计，再有基层行动。我国的国家公园建设，与之正好相反，我们是现由“下面”的探索、试
28、点、实践，形成了一定气候，再由上级认可，再在全国推广，建立国家层面的法律体系。是自下而上的推进过程。这也可能是中国的最大特色吧。就像我们的农业改革是从安徽的一个小村庄开始的，中国的城市改革是从广州沿海的小集镇开始的一样。有一种说法是，我国的“国家公园”从 2008 年起步。2008 年 10 月 8 日，中国环境保护部和国家旅游局批准建设中国第一个国家公园试点单位黑龙江汤旺河国家公园。该公园地处小兴安岭南麓，范围包括汤旺河原始森林区和汤旺河石林区。也有说法是，2006 年，云南迪庆藏族自治州通过地方立法成立香格里拉普达措国家公园，并将早在 1988 年就由国务院批准划入“三江并流国家重点风景名
29、胜区”的有关地域辟为中国大陆地区的第一个“国家公园” 。并宣传说，这是中国第一个“国家公园建设试点” 。还出版了一系列的中国“国家公园”建设标准等试点成果。有专家认为，地方立法机关没有权限批准国家公园，该公园不应被视为中国第一个官方的国家公园。但云南并不这样认为。2007 年 6 月 21 日，中国大陆“首个”被定名为国家公园的保护区香格里拉普达措国家公园正式揭牌。当时，中共云南省委书记、省长秦光荣，副省长刘平，省政协副主席和占钧，省政府秘书长丁绍祥为公园揭牌。云南省政府还称要在省内建立更多的“国家公园” 。开化县的“国家东部公园”试点是从 2012 年提议，2013 年开始逐步实施的，是旅游
30、建设层面的概念，得到了旅游系统的认可，并被民间团体授予“国家东部公园”的称号，到 2014 年已经升格为衢州市的“国家公园” ，后来被国家林业局认可。到了 2015 年，再被国家发改委认可为全国九个国家公园试点单位之一。实现了自下而上的提升与蜕变。公园范围面积也从原来的“全县全境”变成了以“古田山国家级自然保护区、钱江源国家森林公园”为核心区域的 230 多平方公里的范围，占地为开化县版图的 10%，而不是原来“国家东部公园”的开化县 100%版图面积了。当然名称也由“国家东部公园”建设变成了开化“国家公园”试点。4对照世界国家公园的标准，中国国家公园建设试点存在的突出问题：41 体制混乱、机
31、构重叠、政策出自多门。从开化“国家公园”的思想启蒙、探索实践、逐级升格，这一路走来的历程不难发现，其中经历了（从表面上）不少管理主体的变换。先是旅游交易会上旅游部门的动议，再是有了旅游民间组织的“授牌” ，后来又变道进入了林业部门的“批准试点” ，随即，从开化县的试点升格为衢州市的“市级”国家公园，现在是国家明确的试点单位，是国务院发文，发改委主导的行政管理体系下的国家试点。但这只是表面的，作为落地的在开化的各个实体单位，则都有自己的上级行政主管和各自的行政主体。国资的、林业的、城建的、文化的、水利的，再加上行政主管，比如旅游、环保等等部门，作为最基础的“国家公园”实体，头上的管理机构可谓是重
32、重叠叠，对其的指令、政令也是五花八门。42 立法滞后、标准不一、缺乏顶层设计。我国还没有国家公园建设的“标准” ，现在正处在试验阶段。试点的初衷可能就是为了让各地探索出国家公园建设的经验，从中总结、提炼出标准和法规。这也是中国很多事情实践、探索、发展的模式。问题是，作为“国家公园建设”这样太需要“立法保护” ，太需要“标准规范” ，太需要“规划先行”的公益、公共事业，还在延续传统的发展模式，是否有利于“国家公园”的发展？换言之，我们的“国家公园建设”本来就是在与国际上的国家公园建设比较发现了差距，发现了问题，是想借鉴国际先进经验才推出的“国家公园”行动。在国际上有了两百多年的历史与经验可以借鉴
33、、学习的情况下，我们还在“走老路” ，是否有点舍近求远？这是值得商榷的。43 开发有余，保护不足，公益性不够突出。因为“国家公园建设”的目的就是为了发展地方经济，所以，在试点的地区，大力投入，开发旅游资源，也就不难理解了。开化为了打造国家东部公园，出台了关于加快文化旅游产业发展的若干政策等一系列的投资鼓励政策。按照“1+1+5+5”的旅游空间布局，目标直指“国家东部公园” 。2014 年，开化县“以推进省级重点生态功能区建设试点，创建国家公园为目标，不断完善基础设施建设，进一步优化生态环境，实现投资 68.39 亿， ”因此，开化县被评为浙江省 2014 年“年度旅游发展十佳县” 。但与此如影
34、随形的作为国家公园的公益性活动、保护措施不是说没有，但是在与“投入、开发”的相比较之下，这前二位就显得捉襟见肘、相形见绌了。要指出的是，即便是原有的“国家级自然保护区”也开始了门票经济。44 公园体系试点类型单一，缺乏多样性。全国层面，从现有公布的“北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海”等 9 个试点省份看，我国的国家公园试点，基本集中在山地、森林。虽然其中（夹杂在国家公园试点范围内）也有一小块的湿地、沙漠或者文化遗存，但其主体还是森林山地形态的自然保护区、地质公园、森林公园等。显然，国家公园种类是多样的，除了质地、森林、自然保护区，还有文化遗存、湿地、海洋等等。美国国家公园
35、体系目前包括 20 个分类、379 个单位，总占地面积 33.74 万平方公里，占美国国土面积约 3.64%，其中不乏纪念地、历史地段、风景路、休闲地、海洋等等。与之相比，我国的试点视乎太单一了。我们甚至可惜，为什么我们的试点类型会那么单一，以前热情高涨的能体现国家公园多样性的海南（热带海岛） 、甘肃（敦煌雅丹国家地质公园） 、新疆（布尔津喀纳斯湖国家地质公园） 、西藏（珠峰、纳木错等）等地区为什么没有被列为试点省份？5关于国家公园建设试点工作的几点建议51 建立健全国家公园体制：加快立法、制定标准、编制规划，这三个基本动作应该是国家公园体制建设的根本。笔者愚见，中国的国家公园建设，应该顶层设
36、计在先。我们有丰富多样的世界经验可以学习与参照。目前世界上直接冠以“国家公园”之名的有 3740 个，截至 2014 年 3 月，世界保护区委员会数据库统计的属于国家公园的数量为 5219 个。我们也有多年的“自然保护区” “风景名胜区” “旅游度假区” “国家森林公园”的管理、实践经验，完全可能在国家顶层的协调下，商议出一套适应各省市特点并可以为各省所消化吸收的国家公园体制，而不是再重复自下而上的对旧有体制起到固化作用的“试点”模式；中国的国家公园建设应该立法与试点并举，在立法指导下的基层实践（或者叫试点） ，通过实践来检验、修正立法；中国的国家公园建设应该规划先行，确定的国家公园单位应该首
37、先进行资源再评估，做出科学论证与规划，再确定发展路径，落实试点步骤。包括美国在内的世界国家公园的实践经验是人类共同的财富。我们应该分享这些财富，为我们的国家公园建设服务。对现有财富的置之不理，或避实就虚，无疑是对人类文明成果的浪费。52 政经分离，政企分开，体现公益性。开化的国家公园主体部分是由国有的林场、自然保护区“整合”而来，先天地带有传统国企“政企不分”的弊端。作为国家公园，因为其公益性的体现和国家意志的体现，需要国家立法确立的机构进行统一管理、保护，但也需要游憩项目、旅游活动的组织、经营。国际的普遍做法是：国家公园管理下的特许经营，经济指标不成为国家公园管理机构的考核指标。管理与经营应
38、该是分离的，而不能混为一谈。这在开化，无论是古田山国家自然保护区，还是“钱江源森林公园” ，这两大国家公园主体单位，都是政企合一，政经不分的。本文之所以认为，开化国家公园建设开发有余，保护不足，公益性不够，也是出于这里：政企不分、政经不分。53 加强宣传，提高意识，普及国家公园知识。开化县成功的经验之一，就是走群众路线，发动全县人民，参与到国家公园建设中来。全民动员，得到的是全民理解，一方面获得了全民的正能量，同时也是将开化作为国家公园向全县 35 万“客源”做的一次推广，更是向全县 35 万民众做的一次国家公园的宣讲。这种战斗力的提升、市场的推广、知识的普及，可谓是一举多得。54 注重民生，
39、保护人民利益。开化的国家公园建设大张旗鼓，并号称将全县建设成为国家东部公园，而得到了百姓的支持，是因为，国家公园建设为百姓谋得福祉带来了希望和可能，是给了百姓实惠。在中国，尤其在自然生态相对好的农村、偏远山区，与农牧民合作，必须兼顾当地人民的福祉。55 扩大试点范围，加强试点力度，增加试点的多样性。除了森林、地质、生态国家公园，还要试点海洋、湖泊、沼泽、荒原、文化遗存等国家公园建设。只有在多领域的探索实践，积累经验，才能为今后的国家公园体制，乃至立法工作，提供全面而不是片面的参考。单一的试点即便出了“经验” ，对以后指导全国的国家公园体制建设会有多大的帮助？这是值得谨慎期待的。结 语：与国家公
40、园在这颗人类居住的星球上存在了二百多年的历史相比，开化试点国家公园建设的二三年时间，应该说是才刚刚起步，现在的一切结论都为时尚早。无论原先初始的动机是什么，但毕竟已经迈出了勇敢的一步。从现在起，开化又将在“国家”层面上，在国家部门的主导下，开展为期 3 年的国家公园试点工作。我们期待开化能秉承国家公园的永恒宗旨，平衡自然保护与开发利用，积极探索出一条中国特色的国家公园发展之路。（作者：宋惠元，男，浙江杭州人， 浙江远见旅游研究院 院长 电话 13806511035 邮箱：）参考书目：1、美国国家公园 （美）理查德福特斯(Fuentes,r.)著，大陆桥翻译社 译。 中国轻工业出版社 2003.82、世界印象：最美国家公园 良卷文化 编著，龙门书局 2012.103、100 国家公园 许丹 译，文物出版社 2007.1
