1、二 、 以 环 境 立 法 克 服 环 境 管 制 的 “政 府 失 灵 ”本 来 ， 由 于 在 提 供 和 保 护 环 境 这 个 公 共 物 品 的 问 题 上 ， 市 场 机 制 具 有 先 天 的 不 足 或“失 灵 ”， 所 以 需 要 以 政 府 管 制 来 纠 正 这 个 “市 场 失 灵 ”。 但 政 府 管 制 是 需 要 通 过 政 府 工 作 人员 来 实 施 的 。 如 果 政 府 工 作 人 员 主 观 上 对 于 这 种 管 制 的 重 要 意 义 没 有 认 识 或 者 认 识 不 足 ， 或 者由 于 被 管 制 者 的 引 诱 等 原 因 而 产 生 抵 触
2、 ， 他 们 就 可 能 缺 乏 管 制 的 积 极 性 甚 至 放 弃 或 者 反 对 管 制 。如 果 这 种 情 况 出 现 ， 那 就 是 政 府 管 制 的 “失 灵 ”或 者 管 理 缺 位 和 实 效 。 不 幸 的 是 ， 我 国 比 较 广泛 地 存 在 着 这 种 环 境 管 制 的 “政 府 失 灵 ”。 如 上 文 所 述 ， 老 百 姓 甚 至 以 下 跪 的 方 式 乞 求 政 府 克服 这 种 “失 灵 ”， 好 好 治 理 污 染 。 现 实 中 资 源 环 境 领 域 里 的 种 种 “政 府 失 灵 ”和 资 源 环 境 状 况仍 在 恶 化 的 情 况 表
3、 明 ， 这 个 领 域 里 的 “政 府 失 灵 ”或 者 管 理 缺 位 和 实 效 已 经 成 为 我 国 资 源 环境 管 理 的 瓶 颈 问 题 。 “政 府 失 灵 ”不 除 ， “市 场 失 灵 ”不 止 。 治 理 并 克 服 这 种 “政 府 失 灵 ”已 经成 为 我 国 当 前 经 济 发 展 和 政 治 文 明 、 生 态 文 明 建 设 的 一 项 紧 迫 的 任 务 。治 理 和 克 服 “政 府 失 灵 ”， 首 先 要 从 立 法 上 做 起 。 法 律 所 应 当 做 的 ， 是 规 定 完 善 的 制 度 和程 序 ， 防 止 政 府 的 决 策 出 现 失
4、 误 。 法 律 对 事 不 对 人 ， 着 眼 于 防 止 最 坏 的 情 况 的 发 生 。 对 于 立 法者 而 言 ， 他 们 在 制 定 或 修 订 法 律 时 ， 在 体 制 和 制 度 设 计 上 应 当 做 最 坏 的 打 算 ， 即 针 对 严 重 危 害资 源 和 环 境 的 政 府 决 策 。 只 有 这 样 ， 才 能 从 体 制 和 制 度 设 计 上 预 防 和 杜 绝 严 重 违 背 科 学 发 展 观的 政 府 行 为 的 发 生 。我 国 的 环 境 法 律 恰 恰 缺 乏 这 种 针 对 最 坏 情 况 的 制 度 安 排 。 我 国 环 境 法 律 在 体
5、 制 和 制 度 设 计上 存 在 四 个 重 大 缺 陷 。 其 一 是 缺 乏 上 级 政 府 环 保 部 门 制 约 下 级 政 府 的 环 保 不 作 为 或 不 当 作 为 的制 度 安 排 。 其 二 是 缺 乏 防 止 政 府 主 要 领 导 人 对 本 级 政 府 环 保 部 门 依 法 履 行 职 责 进 行 不 当 干 预 的制 度 安 排 。 其 三 是 对 负 有 环 境 保 护 职 责 的 政 府 各 部 门 的 环 境 保 护 职 责 设 定 过 于 模 糊 和 宽 泛 ， 行政 自 由 裁 量 权 的 范 围 过 大 。 其 四 是 缺 乏 社 会 对 于 政 府
6、 有 关 环 境 的 行 政 决 策 和 行 政 行 为 的 制 度 安排 。 这 四 个 缺 陷 ， 总 体 来 说 ， 就 是 缺 乏 对 于 政 府 行 为 的 监 督 和 约 束 。我 国 的 资 源 环 境 类 法 律 ， 在 制 度 安 排 上 偏 重 于 管 制 生 产 者 和 开 发 者 ， 忽 略 了 对 管 制 者 自 身的 监 督 和 约 束 。 这 些 法 律 中 充 满 了 针 对 生 产 者 和 开 发 者 的 管 理 制 度 安 排 ， 如 污 染 控 制 类 法 律 中的 排 污 申 报 登 记 、 排 污 许 可 证 、 排 污 总 量 控 制 、 现 场 检
7、 查 、 限 期 治 理 、 停 业 关 闭 、 排 污 收 费 、行 政 处 罚 ， 以 及 资 源 类 法 律 中 的 登 记 许 可 、 监 督 检 查 、 收 费 、 行 政 处 罚 等 等 制 度 。 但 对 于 管 理者 即 行 政 机 关 ， 这 些 法 律 的 制 度 安 排 非 常 薄 弱 。 有 一 些 制 度 和 措 施 如 环 境 影 响 评 价 制 度 和 “三 同时 ”制 度 ， 本 身 应 当 是 以 规 范 政 府 决 策 和 政 府 行 为 为 主 的 制 度 ， 在 我 国 的 法 律 中 却 偏 转 为 政 府 用来 管 理 生 产 者 和 开 发 者 的
8、 制 度 和 措 施 。 这 些 制 度 在 设 计 上 缺 乏 对 于 政 府 行 为 如 环 评 审 批 行 为 和规 划 行 为 的 监 督 和 制 约 措 施 。 又 如 ， 中 华 人 民 共 和 国 环 境 保 护 法 第 6条 规 定 ： “一 切 单位 和 个 人 都 有 保 护 环 境 的 义 务 ， 并 有 权 对 污 染 和 破 坏 环 境 的 单 位 和 个 人 进 行 检 举 和 控 告 ”。 遗 憾 的 是 该 法 没 有 对 这 一 政 策 性 宣 示 作 出 可 操 作 的 制 度 安 排 和 程 序 设 计 ， 使 之 成 为 一 个 典 型的 不 具 有 操
9、 作 性 的 条 款 和 著 名 的 立 法 败 笔 。 因 此 ， 对 资 源 管 理 者 即 政 府 的 管 理 缺 位 或 者 失 灵 即“政 府 失 灵 ”缺 乏 制 度 安 排 ， 是 我 国 资 源 环 境 类 法 律 的 一 个 重 大 缺 陷 。 3相 比 较 而 言 ， 美 国 的 环 境 法 律 对 监 督 和 约 束 政 府 行 为 更 加 重 视 ， 并 作 出 了 很 多 具 体 的 制 度安 排 。 在 上 个 世 纪 60末 期 ， 标 志 着 美 国 国 会 环 境 立 法 进 入 新 阶 段 的 第 一 部 环 境 法 律 国 家 环 境 政 策 法 （ Na
10、tional Environmental Policy Act， NEPA） 就 是 一 部 专 门 针 对 联 邦政 府 行 政 行 为 的 法 律 。 它 提 出 了 一 项 国 家 环 境 政 策 ， 要 求 联 邦 行 政 各 部 门 都 对 照 这 项 国 家 环 境政 策 来 检 查 本 部 门 的 法 定 职 责 ， 看 是 否 存 在 同 它 不 一 致 的 地 方 。 如 有 不 一 致 ， 就 要 提 出 改 革 方案 并 报 告 总 统 。 4可 见 ， 美 国 的 环 境 立 法 ， 是 从 行 政 部 门 “开 刀 ”的 ， 首 先 对 行 政 部 门 提出 了 遵
11、守 国 家 环 境 政 策 的 法 律 要 求 。 不 仅 如 此 ， 为 保 证 这 项 新 的 国 家 环 境 政 策 在 行 政 部 门 得 到落 实 ， 国 会 在 国 家 环 境 政 策 法 中 专 门 规 定 了 环 境 影 响 评 价 程 序 ， 要 求 行 政 部 门 对 其 拟 议中 的 可 能 对 环 境 带 来 重 大 影 响 的 行 政 行 为 的 环 境 影 响 作 出 评 价 ， 从 而 以 环 境 影 响 评 价 程 序 来 改革 和 完 善 行 政 部 门 的 决 策 程 序 。 国 家 环 境 政 策 法 改 善 了 联 邦 行 政 部 门 的 决 策 程 序
12、 ， 使 之更 加 注 重 人 类 活 动 与 自 然 的 协 调 ， 更 加 科 学 化 。 又 如 ， 经 1970年 大 幅 度 修 订 的 清 洁 空气 法 （ Clean Air Act， CAA） 规 定 联 邦 环 保 局 可 以 对 各 州 的 空 气 污 染 控 制 机 构 提 供 最 高 可 达州 的 空 气 污 染 控 制 计 划 的 实 施 所 需 费 用 的 五 分 之 三 的 资 助 ， 但 条 件 之 一 是 州 政 府 对 联 邦 环 保 局作 出 保 证 ， 保 证 州 的 空 气 污 染 控 制 机 构 有 能 力 制 定 一 项 全 面 的 空 气 污 染
13、 控 制 计 划 。 5美 国 的 环 境 法 律 中 有 一 项 更 加 严 厉 的 对 于 州 政 府 的 监 督 措 施 ， 叫 做 “联 邦 代 为 执 行 期（ period of federally assumed enforcement） ”。 6例 如 ， 清 洁 空 气 法 规 定 ， 当 联 邦 环保 局 长 发 现 由 于 州 未 能 有 效 地 实 施 清 洁 空 气 法 实 施 计 划 而 导 致 该 州 普 遍 存 在 违 反 清 洁 空 气 法 的 现 象 时 ， 他 必 须 通 知 该 州 政 府 。 如 果 在 发 出 通 知 30天 以 后 该 州 仍 然
14、普 遍存 在 违 法 现 象 ， 他 必 须 公 告 这 一 情 况 并 取 代 州 政 府 执 行 该 州 的 清 洁 空 气 法 实 施 计 划 ，直 到 该 州 政 府 使 他 满 意 地 相 信 州 政 府 将 有 效 地 实 施 该 计 划 时 为 止 。 这 种 制 度 是 一 种 典 型 的 防 止州 政 府 出 于 保 护 地 方 经 济 等 原 因 而 宽 容 污 染 者 的 制 度 ， 是 一 种 防 止 最 坏 情 况 发 生 的 制 度 安 排 。尽 管 美 国 联 邦 环 保 局 从 来 没 有 动 用 过 这 个 手 段 ， 但 法 律 有 必 要 作 出 这 样
15、的 安 排 。在 我 国 ， 由 于 环 境 法 律 存 在 上 述 四 个 重 大 缺 陷 ， 在 一 些 地 方 政 府 或 政 府 部 门 中 ， 那 种 以 牺牲 环 境 和 资 源 为 代 价 换 取 经 济 增 长 的 政 府 决 策 可 以 大 行 其 道 ， 畅 通 无 阻 ， 不 受 约 束 。 在 资 源 环境 问 题 已 经 成 为 国 家 进 一 步 发 展 的 主 要 制 约 因 素 和 政 府 高 层 已 经 提 出 了 科 学 发 展 要 求 的 今 天 ，我 国 的 环 境 法 制 建 设 应 当 为 制 止 和 扭 转 这 种 情 况 而 作 出 相 应 的
16、制 度 安 排 。针 对 现 行 环 境 法 律 缺 乏 上 级 政 府 环 保 部 门 制 约 下 级 政 府 的 环 保 不 作 为 或 不 当 作 为 的 制 度 安排 这 一 缺 陷 ， 环 境 法 律 应 当 补 充 规 定 上 级 政 府 环 保 机 构 对 下 级 政 府 的 监 督 和 制 约 机 制 。 近 年 来 ，国 家 环 保 总 局 通 过 设 立 区 域 环 保 督 察 中 心 ， 试 图 在 这 个 问 题 上 有 所 突 破 。 在 修 订 环 保法 或 者 制 定 新 法 时 ， 应 对 这 个 实 践 中 已 经 发 生 的 并 被 证 明 有 效 的 做
17、法 加 以 认 可 。 修 订 后 的 环 保 法 或 者 制 定 的 新 法 应 当 严 格 禁 止 地 方 上 制 定 违 反 国 家 环 保 法 律 的 “土 ”政 策 和 地方 保 护 主 义 ， 并 规 定 相 应 的 问 责 制 。 可 以 借 鉴 美 国 等 国 的 做 法 ， 在 国 家 建 设 项 目 的 配 置 和 资 助 、国 家 环 保 研 究 经 费 的 配 置 ， 以 及 税 收 、 转 移 支 付 等 等 由 中 央 控 制 的 事 项 中 的 决 策 中 加 入 对 地 方环 保 业 绩 的 考 虑 。 美 国 联 邦 环 境 法 律 中 普 遍 规 定 的 “
18、联 邦 代 为 执 行 期 ”制 度 也 值 得 借 鉴 。针 对 现 行 环 境 法 律 缺 乏 防 止 政 府 主 要 领 导 人 对 本 级 政 府 环 保 部 门 依 法 履 行 职 责 进 行 不 当 干预 的 制 度 安 排 这 一 缺 陷 ， 环 境 法 律 要 建 立 和 加 强 对 政 府 决 策 行 为 和 执 法 状 况 的 社 会 监 督 制 度 。可 以 考 虑 把 在 实 践 中 行 之 有 效 的 监 督 机 制 ， 如 人 大 监 督 、 政 协 监 督 、 民 主 党 派 监 督 、 公 民 团 体和 公 民 个 人 的 监 督 、 舆 论 监 督 等 ， 都
19、 由 法 律 予 以 确 认 并 为 之 规 定 完 善 的 法 律 程 序 ， 使 之 走 上 规范 、 有 序 的 轨 道 。 这 种 监 督 得 到 加 强 ， 政 府 首 脑 对 环 保 部 门 的 不 当 干 预 就 会 减 少 。针 对 现 行 法 律 对 负 有 环 境 保 护 职 责 的 政 府 各 部 门 的 环 境 保 护 职 责 设 定 过 于 模 糊 和 宽 泛 ， 行政 自 由 裁 量 权 的 范 围 过 大 的 缺 陷 ， 环 境 法 律 应 当 规 定 国 家 的 环 境 政 策 并 要 求 政 府 各 部 门 对 照 国家 环 境 政 策 检 查 本 部 门 的
20、 职 责 ， 使 本 部 门 职 责 同 国 家 环 境 政 策 统 一 起 来 。 同 时 ， 环 境 法 律 要 扩大 政 府 责 任 的 范 围 ， 把 违 反 科 学 决 策 程 序 ， 导 致 严 重 环 境 污 染 或 生 态 破 坏 的 行 政 行 为 纳 入 行 政问 责 和 法 律 问 责 的 范 围 。 政 府 和 政 府 的 官 员 必 须 为 环 境 管 制 不 力 或 放 弃 管 制 承 担 行 政 的 或 法 律的 责 任 。 在 这 方 面 ， 建 立 防 止 管 理 者 被 管 理 相 对 人 “俘 虏 ”的 制 度 尤 为 重 要 。 在 修 订 环保 法 或
21、 制 定 新 法 时 ， 可 强 化 关 于 行 政 监 察 和 行 政 处 分 的 规 定 ， 加 强 社 会 监 督 的 规 定 ， 还 可 考虑 对 这 种 情 况 适 用 刑 法 的 相 关 规 定 。此 外 ， 在 修 订 环 保 法 或 制 定 新 法 时 ， 应 当 把 改 革 和 完 善 政 府 行 政 决 策 程 序 作 为 一 个重 点 。 行 政 决 策 程 序 的 改 善 将 会 从 根 本 上 杜 绝 由 于 决 策 失 误 而 导 致 的 大 范 围 、 长 时 间 的 环 境 污染 和 生 态 破 坏 情 况 的 发 生 ， 对 我 国 建 设 资 源 节 约 型
22、 、 环 境 友 好 型 社 会 带 来 广 泛 而 深 远 的 影 响 。我 国 政 府 近 年 一 直 大 力 提 倡 科 学 决 策 。 在 这 方 面 ， 如 何 将 中 华 人 民 共 和 国 环 境 影 响 评 价法 的 有 关 规 定 切 实 纳 入 政 府 行 政 决 策 程 序 ， 是 值 得 进 一 步 研 究 的 问 题 。 可 以 考 虑 借 鉴 美 国 国 家 环 境 政 策 法 ， 通 过 宣 布 国 家 环 境 政 策 和 制 定 环 境 影 响 评 价 制 度 来 完 善 行 政 决 策 程 序 的经 验 ， 把 环 评 制 度 作 为 政 府 的 ， 而 不
23、仅 仅 是 企 业 的 ， 决 策 程 序 的 有 机 组 成 部 分 。三 、 以 环 境 立 法 建 立 和 强 化 对 行 政 部 门 影 响 环 境 的 行 政 行 为 的 社 会 监 督我 国 政 府 的 行 政 部 门 拥 有 巨 大 的 行 政 权 力 。 这 种 行 政 权 力 的 行 使 对 于 国 家 的 环 境 和 资 源 产生 极 大 的 影 响 。 例 如 ， 国 土 利 用 的 规 划 权 直 接 关 系 国 土 的 用 途 ； 矿 产 资 源 的 勘 探 和 管 理 权 直 接关 系 矿 产 资 源 的 开 发 和 利 用 ； 污 染 排 放 的 管 制 权 直
24、接 关 系 国 家 的 环 境 质 量 ； 城 乡 规 划 权 直 接 关系 城 镇 化 及 其 对 于 环 境 的 影 响 ； 如 此 等 等 ， 不 一 而 足 。 在 新 中 国 的 历 史 上 ， 不 乏 由 于 政 府 在 行使 这 些 行 政 权 力 时 的 失 误 而 给 国 家 的 环 境 与 资 源 带 来 深 重 有 害 影 响 的 例 子 。 今 天 ， 我 们 常 挂 在嘴 边 的 一 句 话 “环 境 欠 账 太 多 ”实 际 上 就 是 说 的 这 些 历 史 上 的 政 府 决 策 的 失 误 。今 天 ， 当 已 经 认 识 到 发 展 的 资 源 环 境 代
25、价 过 高 时 ， 我 们 所 应 当 做 的 ， 就 是 要 探 索 这 种 代 价过 高 的 原 因 。 政 府 行 政 的 失 误 ， 或 者 换 句 话 说 ， 政 府 的 行 政 忽 视 了 对 环 境 和 资 源 的 影 响 ， 毫 无疑 问 是 这 个 问 题 的 主 要 原 因 之 一 。 既 然 找 到 了 这 个 原 因 ， 下 一 步 是 寻 找 解 决 这 个 问 题 的 办 法 。从 国 外 环 境 法 制 的 成 功 经 验 来 看 ， 解 决 这 个 问 题 的 基 本 办 法 是 建 立 和 强 化 社 会 对 于 行 政 部门 影 响 环 境 的 行 政 行
26、为 的 监 督 。 从 发 达 国 家 环 境 保 护 事 业 走 过 的 路 程 看 ， 健 全 的 环 境 法 制 离 不开 社 会 对 政 府 的 监 督 。 在 发 达 国 家 ， 环 境 保 护 事 业 的 发 展 一 直 是 靠 “政 府 ”和 “社 会 ”（ 这里 泛 指 行 政 部 门 以 外 的 所 有 社 会 力 量 ） 两 条 腿 走 路 。 发 达 国 家 的 环 境 保 护 事 业 始 于 公 民 和 公 民团 体 在 上 个 世 纪 60年 代 掀 起 的 环 境 保 护 运 动 。 这 种 运 动 是 一 种 社 会 运 动 。 在 这 种 社 会 推 动 下 ，
27、政 府 的 立 法 部 门 开 始 制 定 环 境 保 护 法 律 ， 行 政 部 门 开 始 执 行 环 境 保 护 法 律 ， 司 法 部 门 开 始 审 理环 境 诉 讼 案 件 。 社 会 （ 公 民 ） 这 条 腿 先 动 ， 政 府 这 条 腿 跟 上 ， 然 后 形 成 配 合 ， 互 相 推 动 。 如 果缺 少 社 会 这 条 腿 ， 发 达 国 家 的 环 境 状 况 不 会 改 观 。建 立 社 会 对 政 府 的 有 效 监 督 机 制 一 直 是 我 国 民 主 政 治 建 设 的 一 项 重 要 任 务 。 在 环 境 保 护 领域 里 建 立 这 个 机 制 ，
28、是 当 前 我 们 面 临 的 一 项 紧 迫 任 务 。 我 国 的 环 境 保 护 事 业 先 天 缺 乏 社 会 （ 公民 或 公 民 团 体 ） 这 条 腿 ， 或 者 说 这 条 腿 先 天 较 短 。 这 是 因 为 我 国 的 环 境 保 护 事 业 走 的 是 一 条 政府 推 动 ， 社 会 跟 进 的 道 路 。 我 国 的 环 保 靠 的 是 政 府 中 的 “精 英 ”的 推 动 ， 尤 其 是 中 央 政 府 的推 动 。 从 1979年 制 定 中 华 人 民 共 和 国 环 境 保 护 法 （ 试 行 ） 到 现 在 ， 我 国 的 环 境 保 护 事业 基 本
29、上 是 以 政 府 推 动 为 主 。 社 会 中 始 终 没 有 形 成 一 种 主 动 的 、 有 序 的 、 足 以 影 响 政 府 决 策 的环 境 保 护 推 动 力 量 。 只 是 到 了 在 最 近 几 年 ， 民 间 才 开 始 萌 发 一 种 在 环 境 保 护 方 面 对 于 政 府 的 监督 和 推 动 。政 府 推 动 方 式 的 前 提 是 政 府 及 其 组 成 人 员 在 思 想 上 对 于 这 种 推 动 具 有 自 觉 性 和 主 动 性 ， 否则 这 种 推 动 就 是 虚 假 无 力 的 。 从 政 治 学 和 经 济 学 的 理 论 看 ， 政 府 是
30、需 要 来 自 社 会 的 监 督 的 。 政府 是 由 人 组 成 的 。 人 有 趋 利 的 天 性 。 在 市 场 经 济 条 件 下 更 是 如 此 。 在 政 府 部 门 中 掌 握 权 力 的 人或 者 人 群 ， 可 能 为 了 一 己 私 利 或 者 小 团 体 的 私 利 而 利 用 手 中 的 权 利 去 设 租 和 寻 租 。 这 就 是 管 理相 对 人 有 可 能 “俘 虏 ”管 理 者 的 原 因 。 从 当 前 我 国 的 环 境 管 理 工 作 现 状 看 ， 这 种 设 租 、 寻 租 现 象比 较 多 。 此 外 ， 懒 惰 、 怠 懈 和 短 视 也 是
31、环 境 管 制 效 率 低 下 的 原 因 。 所 有 这 些 ， 都 是 经 济 学 上 所谓 “政 府 失 灵 ”的 表 现 。 克 服 这 种 “失 灵 ”， 仅 靠 政 府 内 部 的 监 督 和 制 约 机 制 是 不 够 的 ， 因 为 政府 内 部 的 监 督 和 制 约 机 制 在 很 大 程 度 上 取 决 于 实 施 监 督 和 制 约 的 政 府 工 作 人 员 的 政 治 素 质 。 这种 素 质 往 往 由 于 各 种 原 因 而 难 以 达 到 人 们 所 期 望 的 高 度 。 因 此 ， 除 了 政 府 内 部 的 监 督 和 制 约 以外 ， 需 要 来 自
32、政 府 以 外 的 监 督 和 制 约 。 只 有 从 政 府 的 外 部 ， 即 社 会 发 出 对 政 府 的 有 力 监 督 ， 对政 府 及 其 组 成 人 员 不 断 给 予 提 醒 ， 政 府 才 能 保 持 廉 洁 和 勤 勉 ， 避 免 “政 府 失 灵 ”。前 述 科 学 发 展 观 在 政 府 的 落 实 和 政 府 环 境 管 制 “失 灵 ”两 大 问 题 的 解 决 ， 都 离 不 开 社 会监 督 政 府 这 个 基 本 的 办 法 。 胡 锦 涛 总 书 记 在 中 央 党 校 的 重 要 讲 话 中 指 出 ： “我 国 政 治 体 制改 革 必 须 坚 持 正
33、 确 的 政 治 方 向 ， 必 须 随 着 经 济 社 会 发 展 不 断 推 进 ， 努 力 与 我 国 人 民 政 治 参 与 的积 极 性 不 断 提 高 相 适 应 。 要 坚 持 党 的 领 导 、 人 民 当 家 作 主 、 依 法 治 国 有 机 统 一 ， 不 断 推 进 社 会主 义 政 治 制 度 自 我 完 善 和 发 展 。 要 继 续 扩 大 公 民 有 序 政 治 参 与 ， 健 全 民 主 制 度 ， 丰 富 民 主 形 式 ，拓 宽 民 主 渠 道 ； 推 进 决 策 科 学 化 、 民 主 化 ， 完 善 决 策 信 息 和 智 力 支 持 系 统 ； 发
34、展 基 层 民 主 ， 保证 人 民 依 法 直 接 行 使 民 主 权 利 ； 全 面 落 实 依 法 治 国 基 本 方 略 ， 弘 扬 法 治 精 神 ， 维 护 社 会 公 平 正义 ； 加 快 行 政 管 理 体 制 改 革 ， 强 化 政 府 社 会 管 理 和 公 共 服 务 职 能 ”。 7他 的 这 段 话 ， 为我 们 在 修 订 环 保 法 或 者 制 定 新 法 时 加 强 关 于 社 会 对 政 府 的 监 督 的 条 款 提 供 了 重 要 的 指 导 。修 订 后 的 环 保 法 如 何 保 障 “扩 大 公 民 有 序 政 治 参 与 ， 健 全 民 主 制 度
35、 ， 丰 富 民 主 形 式 ，拓 宽 民 主 渠 道 ； 推 进 决 策 科 学 化 、 民 主 化 ， 完 善 决 策 信 息 和 智 力 支 持 系 统 ”？ 这 是 值 得 我们 认 真 思 考 的 问 题 。 我 们 应 当 总 结 改 革 开 放 以 来 我 国 公 民 有 序 参 与 国 家 事 务 ， 特 别 是 参 与 政 府环 境 管 理 的 实 践 经 验 ， 吸 收 外 国 相 关 经 验 中 可 为 我 所 用 的 东 西 ， 创 造 符 合 我 国 现 阶 段 国 情 的 环境 保 护 社 会 监 督 机 制 。 环 境 立 法 在 建 立 和 完 善 社 会 对
36、于 政 府 的 监 督 机 制 方 面 大 有 可 为 。 在 修 订 环 保 法 时 ， 立 法 机 关 可 以 做 的 ， 一 是 承 认 这 种 社 会 监 督 的 合 法 性 ； 二 是 规 定 政 府 的 环 境 信息 公 开 义 务 ； 三 是 为 这 种 监 督 规 定 详 细 可 行 的 程 序 ； 四 是 为 这 种 监 督 规 定 相 应 的 法 律 责 任 。 在环 境 与 资 源 保 护 领 域 中 ， 在 战 略 环 评 （ 或 规 划 环 评 ） 、 建 设 项 目 环 评 、 环 境 监 理 、 污 染 或 生态 破 坏 的 受 害 者 救 济 等 方 面 ， 法
37、 律 在 提 供 这 四 个 基 本 条 件 方 面 是 大 有 可 为 的 。 修 订 后 的 环 保 法 如 果 在 这 四 个 方 面 有 所 突 破 ， 必 将 从 完 善 社 会 监 督 机 制 方 面 极 大 地 推 动 我 国 民 主 政治 的 建 设 ， 因 势 利 导 ， 将 我 国 社 会 中 正 在 萌 动 的 环 境 保 护 社 会 监 督 热 情 引 向 合 法 、 有 序 的 轨 道 。环境保护是指人类为解决现实的或潜在的环境问题，协调人类与环境的关系，保障经济社会的持续发展而采取的各种行动的总称。其方法和手段有工程技术的、行政管理的，也有法律的、经济的、宣传教育的
38、等。历时3年的中国环境宏观战略研究，标志性成果是提出了探索中国环境保护新道路的命题。这个命题是一个动态、开放、创新的体系，需要不断在认识上深化，实践上开拓。中国环保新道路是推进我国环境保护的方式、方法和途径，探索中国环保新道路就是要努力使之付诸实践。中国环境宏观战略研究认为，探索中国环境保护新道路需要把握的指导思想：一要坚持以科学发展观为根本指南。以科学发展观统领环境保护，就是要把科学发展观的总体思想与环境保护的具体实践有机结合起来，把国家经济社会协调发展对环境保护的要求与环境保护自身统筹协调发展紧密结合起来，把环保事业的发展真正融入国民经济和社会发展的大局之中，在推进全面协调可持续发展进程中
39、壮大环保事业。二要坚持以推进生态文明建设为奋斗方向。建设生态文明的实质就是建设以资源环境承载能力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。三要坚持以推动环保历史性转变为基本方略。推动环境保护历史性转变，即从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。就是要把环境保护摆上更加突出的战略位置，与经济社会发展统筹考虑、统一安排、同时部署。中国环境保护新道路的内涵主要是代价小、效益好、排放低、可持续。一是环境保护是重大民生问题，
40、必须从事关民族兴衰、国家安全、人民福祉的高度来认识。二是环境问题是发展方式问题，必须把加快建设资源节约型、环境友好型社会作为我国未来发展的根本战略任务。三是环境保护是可持续发展的三大支柱之一，应成为优化经济发展的动力，贯穿于生产、流通、分配、消费的全过程。四是重要生态系统是国家生态安全的主体，事关国家安全，必须对不堪重负的生态系统实行休养生息。五是建设生态文明是落实科学发展观的应有之义，根本目标是实现人与自然和谐、经济发展与环境保护相协调。简单概括起来说，就是要探索一条代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路。中国环境保护新道路的主要特征：从探索历程看，环保新道路具有继承性和创新性；从探
41、索重点看，新道路具有多重性和阶段性；从探索内涵看，新道路具有包容性和开放性；从探索任务看，新道路具有长期性和艰巨性；从探索途径看，新道路具有实践性和针对性。中国环境保护新道路的目标方向和框架体系由6大要素构成。一是立足经济社会发展全局，努力制定与我国基本国情相适应的环境保护宏观战略体系。社会主义初级阶段，绝不可能用停止发展的方式来保护环境，但社会主义初级阶段也绝不宽容污染，发展必须与节约资源、保护环境同步推进。二是立足预防为主、防治结合，努力建立全防全控的防范体系。从根本上解决环境问题，必须建立起覆盖经济社会发展各个环节、各个领域和各个方面的污染防控体系，从生产源头和全过程减轻环境污染。三是立
42、足效益为先、综合实施，努力健全高效的环境治理体系。高效的环境治理，主要体现在兼顾经济效益、社会效益和环境效益的内在统一，污染防治与生态保护的有机结合，在经济社会成本可以接受的范围内，追求最佳的环境治理效果。四是立足激励约束并举、注重引导，努力完善与经济发展相协调的环境政策法规标准制度体系。国内外环境保护实践证明，改善环境质量，必须坚持激励与约束并举、引导与推动并重，完善环境政策法规标准制度体系。五是立足多元共治、齐抓共管，努力构建完备的环境管理体系。不断完善党委领导、政府负责、环保部门综合监管、有关部门协调配合、全社会共同参与的环境管理体系。六是立足政府主导、公众参与，努力形成全民参与环境保护
43、的社会行动体系。保护环境不仅需要靠法律、制度、规则等外在的规范约束来推进，也要靠生态道德、生态意识等内在的自觉自律来强化。用中国环保新道路来引领环境保护工作，推动环保事业又好又快发展，必须以这个目标方向和框架体系为指向，环保系统的各项环保工作都要对照这个体系和方向，努力接近它、完善它、实现它，而不是相反。随着环保实践的深入推进，环保效果的逐步累积，我国经济社会发展与环境保护关系必将会发生根本性的转变，向着实现全面小康社会奋斗目标不断迈进。“十一五”时期，我国环境保护优化经济发展的路子越走越宽，环保工作从被动应对转向主动防控，管理手段从单一转向综合，环保能力建设显著增强。从未来看，积极探索中国环保新道路，是提高生态文明水平的有效途径，是全面开创“十二五”时期我国环保工作新局面的重要保障。
