1、 1 审计研究简报简报 第 1 期（总第 145 期）审计署审计科研所 2007 年 1 月 15 日对金融资产管理公司审计应重点关注的内容自金融资产管理公司（AMC）成立以来，人们一直关注“AMC 是否贱卖国有资产”的问题。李金 华审计长在 2004 年审计署统一组织对 4 家 AMC 及其各分支机构的资产负债损益情况进行了审计后指出，资产管理公司在促进盘活银行不良资产，防范和化解金融风险方面发挥了积极作用，但也存在一些违法违规和经营管理不规范的问题。近一年多，有关 AMC 谋求商业转型的问题更受到公众的广泛关注，国内第一家由 AMC 控股的基金管理公 司信达澳银基金管理有限公司也于去年 7
2、 月 2 正式成立。在此背景下，审计署将于 2007 年对四家 AMC 开展审计调查，重点检查不良资产的处置情况，揭露存在的违法违规问题。本文就 AMC 的一些基本情况、存在的主要问题及对 AMC审计应关注的重点内容提供一些资料和分析，供大家参考。一、AMC 处理不良资产的主要方式自 1999 年 4 月开始，国务院先后批准成立了信达、东方、长城、华融四大金融资产管理公司（AMC），标志着我国开始了专业化处置不良资产的进程。至 2006 年月末，四家 AMC 累计处置不良资产 11 692 亿元，累计回收现金 1870 亿元，回收率仅为 16。其中，2005 年 3 月至 2006 年 6 月
3、末处置不良资产金额为4806.5 亿元，现金回收只有 461.1 亿元，即处置不良资产的现金回收率不足 10%，处置速度大大增快，但效果不尽人意。目前，我国 AMC 现有的对不良资产的处置方式主要是借鉴国际上银行不良资产处置方法，大致有债转股、重组、证券化、销售等。1债转股。债转股是由 AMC 作为投资主体，将商业银行原有的不良信贷资产转为 AMC 对企业的股权。AMC 对那些债务负担较重、但仍有市场前景和潜力的国有企业实行债转股，这无疑是盘活不良资产，促使资产尽快流动、最大程度减少损失的一种行之有效的手段，是比较贴近中国实际的。2对债务企业进行资产债务重组。对债务企业进行资产债务重组是 AM
4、C 处置银行不良资产的重要方法之一。有些债务企 3 业，由于产品缺乏竞争力，经营管理不善等，经营陷入困境，但这些企业尚存在许多可利用的资源，可以成为其他企业兼并的对象。如果 AMC 能从中“ 做媒”，向优质 企业售让债权，再由企业之间进行“债转股 ”，优质企业就能够 以控股股东身份向原企业注入优质资产，进行资产重组，盘活原来的不良资产。在目前条件下，资产债务重组的手段具有多样化的特点，包括兼并、破产、证券市场的收购、企业托管，还包括企业出售、股份制改造、企业租赁、承包等。3不良资产证券化。资产证券化是将一组资产放入某种特殊目的的载体中，再在这些资产的现金流量支持下发行债券，以上市证券的形式出售
5、给投资者。应当说，资产证券化是目前AMC 处理不良资产的一种较佳方法，特别是对有市场、前景好的国有大中型企业更是如此。AMC 对这些不良债权进行打包处理，与企业一道，通过各种形式和渠道使其上市，借助证券市场筹集资金，以收回不良资产。4销售不良资产。销售是清理不良资产存量的有效方法，包括个别销售、招标销售、折价销售依法偿债资产和逾期偿债资产等。目前我国应尽快建立不良资产交易市场，以实现不良资产销售过程的市场化。二、AMC 处置不良资产存在的主要问题我国四大专业银行大量不良资产的形成有极其特殊的原因，其剥离和处置工作更是困难重重。中国银监会银行监管一部主 4 任阎庆民曾于 2005 年 8 月指出
6、，AMC 在不良贷款的接收、管理和处置中确实存在诸多问题，这些问题主要集中在九个方面：一是个别商业银行剥离贷款档案资料严重缺失，一些不良贷款档案缺少贷款借据、贷款合同、担保合同（质押合同）、抵（质）押物物权凭证以及会计凭证等重要资料。二是个别商业银行超范围剥离，有的银行将正常贷款作为可疑类贷款进行剥离。三是部分商业银行的部分债权存在严重瑕疵，不少转让资产的主债权或从债权无法律追索权。四是剥离银行债权维护不力。五是剥离银行剥离前后擅自释放担保权。六是部分商业银行的个人消费信贷问题严重。例如有些信用卡个人透支，由于透支金额大，档案中又缺少授权权限和授权限额规定、持卡人资信调查报告、持卡人转账结算和
7、消费记录、会计凭证、透支协议等资料，因而剥离后的债权处置非常困难。七是剥离交接期间 AMC 维权不力，导致诉讼时效丧失。八是虚假剥离。有的银行与贷款企业签订协议，约定若银行将贷款剥离成功，贷款企业则按合同金额的一定比例返还现金给银行。九是银行与债务人勾结逃废债务，涉嫌重大违法犯罪行为。从以上也可以看出，银监会的监督重点放在银行对不良资产的剥离环节，而对 AMC 在处置环节存在的管理混乱、违规处 5 理不良资产、弄虚作假、暗箱操作的等问题涉及较少，而这其中的问题也相当严重。三、对 AMC 进行审计应重点关注的内容对 AMC 的监管要从不良资产的接收、管理和处置三个环节进行“全程式 ”监督。从接收
8、 环节来说，要加 强对剥离银行的监管，制止剥离中的徇私舞弊行为，杜绝“假剥离” 的发生；从管理环节来说，要督促 AMC 加强内部控制，防止不良贷款流失；从处置环节来说，要严格处理违法违规行为，督促从业人员尽职履责，提高资产处置的透明度，杜绝内幕交易和关联交易，提高资产处置效益。具体来说，建议重点关注以下内容：1对内部控制制度进行审计或审计调查。内部控制包括组织机构的设计和公司内部采取的所有相互协调的方法和措施。这些方法和措施都用于保护公司的财产，检查公司会计信息的准确性和可靠性，提高经营效率，促使有关人员遵循既定的管理方针。AMC 由于其业务的特殊性，建立一套完整的内部约束机制和激励机制就显得
9、格外重要。而对其内控制度的审计，在整个AMC 审计的过程中也具有特殊的地位。通过对内部控制制度的审计，形成对被审计公司的初步印象，利于发现问题，为确定整个审计过程的重点、范围和程度奠定基础；而且这种审计监督也直接起到了防范道德风险的作用。内控制度审计的范围主要包括：合理的组织方案、严格的会计制度、适当的工作人员、有效的信息质量控制、严密的财产安全控制、规范的业务处理程序、独 6 立的内部核查、合理的内在激励机制。2对不良资产减值过程各环节进行审计。商业银行的不良贷款被资产公司购入后，在最终处置收回现金之前通常要经过几次减值处理过程。这其中有按照财政部有关规定计算并上报批准的资产折扣损失，也有根
10、据资产公司自身进行的调查、评估所确定的待处置贷款的呆帐准备和待处置资产的减值准备，以及进行债务重组、处置抵债资产时收回现金低于债权或资产账面价值的损失。对此，审计人员应针对不良资产贬值过程中的各个环节，确立相应的审计重点，对报表中列示的各种资产贬值损失进行审 查：（1）不良资产的折扣和现值是否依据办法进行计算并经批准；（2）呆帐准备和资产减值准备计提所依据的相关资产检查和评估过程是否依照正规程序进行，准备的计提是否真实合理，是否按照差额计提或转回；（3）对于债权重组损失和处置资产损失，更要仔细核实其业务处理是否审批手续完备，资产处置是否坚持公平、公正、公开和择优、竞争的原则，重组与处置的资产出
11、售、转让前是否由有资格的资产评估机构进行评估。资产评估是否符合国际惯例，采用国际上普遍接受的方法。对资产处置损失的确认和管理是否严格按规定程序办理。3对不良资产处置过程进行跟踪审计。对 AMC 进行审计时， 7 如果仅仅依靠常规审计手段，对资产处置的相关财务资料进行事后的审查，往往很难发现并且防范国有的资产流失。道德风险一般发生于不良资产管理和处置的具体过程之中，并且不良资产之间个体差别很大，资产处置价格是否公平合理，缺乏通行的、客观的衡量标准。因此，对 AMC 的审计，很大程度上要依据金融资产管理公司条例和不良资产处置管理办法的有关规定，对具体资产处置项目进行全程跟踪，从业务程序上检查其是否
12、严格实行“集体 审查、分 级批准、审处分离、上报备案” 的办法，公司资产处置是否坚持公平、公正、公开和择优、竞争的原则，对资产处置损失的确认和管理是否严格按规定程序办理。针对众多的处置项目，要想做到面面俱到是不可能的，必须对处置项目进行筛选，做到具有针对性、代表性。对资产处置过程的跟踪审计，应针对不同处置环节中可能产生的风险，确立相应的关注重点。（1）资产调查和接收阶段。在资产剥离的过程中，如何界定不良资产的范围成为关键的一环。目前的规定是：剥离不良资产要以贷款的清晰分类为基础，先按贷款分类方法将贷款分为五类：正常类、关注类、次级类、可疑类、损失类，然后对后三类进行剥离。在具体操作中，为防止不
13、良资产度量上可能出现的过紧和过松现象，应注意主观判断和技术分析相结合，以及资料收集的真实性与可靠性。由于信息不对称风险的存在，AMC 必须详细翻看剥离材料，实地查看实物资产、走访客户，了解并选择具备改造潜力的银行贷款予以接收。但是由于时间及其他客观条 8 件的限制，AMC 为提高处置效率，降低处置成本，尤其是对小额负债的债务人不可能采取详尽的调查手段以求穷尽信息。这些资产调查的基本工作往往都很不深入；另一方面，工作人员有时没有充分发挥主观能动性，使有可能掌握的信息没有掌握清楚。信息的缺失使资产公司对不良资产的选择接收、管理和处置都有很大的困难。当债权人与债务人在进行商务谈判时，对债务人所陈述的
14、企业偿债能力的真实性缺乏可靠的判断依据。往往难以实现资产价值的最大化回收。在这一阶段，审计人员应关注的范围不仅包括有关规定是否得到执行，还应对资产公司进行资产调查工作的质量予以检查。（2）不良资产现值折扣工作、资产评估和重新定价阶段。为寻求资产处置的量化依据，财政部要求 AMC 在做好资产调查的前提下做好现值折扣工作，并把不良资产的折现结果当作考核AMC 经营业绩的重要依据。按照财政部的金融资产管理公司不良资产折扣和现值计算办法(以下简称办法)，非呆账贷款计算出的现值折扣率最低为 30%，但在具体运作中却有很大距离。各行剥离的许多不良资产虽未列入国务院特批剥离的呆账贷款范围，却是事实呆账贷款，
15、有些甚至即将破产清算，处置结果回收率近乎于零。审计人员在对其审计时，应查清事实，确定差异是接收资产实际质量原因还是人为因素导致国有资产价值被有意压低。 9 不良贷款在持有期间，AMC 要对贷款质量进行定期的内部评估和检查，充分考虑相关抵押物的价值等情况，计算检查中发现的贷款本息损失，并经公司内部授权后于检查当期予以确认，提取特别呆账准备。对于贷款在持有期间发生的本息损失，审计人员应检查其原因是否客观真实并合理，有无玩忽职守导致债务人逃废债务，加大资产处置风险和损失的现象，或内外勾结，有意压低资产价值的嫌疑。AMC 从银行处接收或从债务人处取得的待处置资产，在持有期间，应根据资产的风险程度，对其
16、价值进行定期内部评估和检查。由于某些原因导致资产评估公允价值低于账面价值时，应按照差额提取待处置资产减值准备。对于待处置资产在持有期间发生的减值损失，审计人员应检查其原因是否属于财务制度规定的应提取减值准备的范围之内，减值准备的计算和提取是否符合相关规定，等等。（3）资产处置方案制定和审批阶段。在资产处置方案制定和审批过程中，由于管理人力与工作量的不成比例，业务人员力不从心，以及 AMC 业务的特殊性，不可避免地在处置方案制定、债务减免计划、中介机构选择等关键环节容易发生投机风险或内部人控制的现象。原贷款情况复杂，母体行一剥了之，而 AMC尚未掌握具体情况，业务风险大；项目处置监督不力，容易发
17、生内幕交易、人情交易，侵蚀国家利益；或者内外勾结有意放水，泄露不良资产折现计算结果，泄露项目处置方案等公司重要商业 10 机密等情况，使处置陷于十分被动的境地，影响了资产回收成功率。此外，内部人了解公司内部运作程序，在制作资产处置方案时内部人会利用集体决策的误区，采取规避风险的方法，制造决策陷阱，使损害国家利益的方案看上去合理合法。为了防范资产处置方案制定和审批过程中的投机风险和内部人控制风险，审计人员应检查公司资产处置审核机构的设置及人员构成是否符合相关规定，资产处置方案是否严格遵循审批程序，有无先处置后补议、超越权限或未经规定程序审批同意擅自处置资产等现象存在；对资产处置专门审核机构的资产
18、处置审查意见和表决结果是否如实记录，并形成会议纪要；方案的制定、审批、实际执行及处置结果的核算是否分离。并抽取个别资产处置方案，依据国家有关资产评估、价值认证及商品（产权）交易等方面的法律法规和同类资产的市价，进行评估复查，并对委托外部评估、审计的必要性，外部评估的独立性和合法性，公司内部评估方法的适当性，资产定价的合理性、公司组织竞标、竞价活动的合规性，评估、审计费用和处置费用的合理性，处置行为和程序的合规性等作出判断。 （4）资产处置方案实施阶段。资产处置业务一部分是银行原有的传统业务及延伸，一部分是投资银行业务的前身，还有一部分是全新的业务。对于相当一部分债转股企业来说，要求 AMC的经
19、营管理人员不但要懂得资本运营，同时还必须懂得对企业生产业务的重组。这些技术操作由于业务人员自身素质的限制， 11 往往使处置最大化得不到有效实现。再加上由于权力和义务不对称导致道德风险的产生，使得资产处置实际操作实施过程成为风险较大的一个环节。审计人员应关注以下方面：（1）公司以债权重组、债转股、出售、出租等方式处置资产时，是否先经合法、独立的评估机构评估，根据评估价值协商确定折股价或底价，并合法、合理地评估、认定回收资产的公允价值，资产评估和资产处置是否职责分离。（2）公司资产处置是否执行了回避制度，公司任何个人与被处置资产方、资产受让（受托）方、受托资产评估机构等有直系亲属关系的，在整个资
20、产处置过程中是否予以回避。（3）公司转让不良资产时，原则上应采取竞标、竞价方式。公司在处置资产的过程中应及时取得有关评估、竞标、竞价、公证的法律文书。公司资产处置必须杜绝暗箱操作，严禁私下处置和内部交易。（4）资产在采取各种方式进行处置的过程中，业务人员是否尽职尽责。例如以物抵贷中是否合理预期抵货品的变现能力和设计有效的保护措施；拍卖中如何挖掘潜在客户、把握拍卖处置时机，确定合理底价，公正选择中介机构，控制费用，防止回扣、佣金及暗箱操作等；协议转让时是否做好尽职调查，了解各买家的资金财务状况，考虑市场综合因素，确定底价，协商谈判；等等。（5）公司是否按照国家档案管理的有关规定，严格加强资产 1
21、2 处置档案管理。资产处置过程和结果的资料是否完整、真实。 公司及其个人是否对资产处置方案和结果保守秘密。除国家另有规定以及公司为了处置资产必须公布有关信息外，严禁对外披露公司资产处置信息。 （6）是否存在未经规定程序审批同意，放弃公司应有、应得权益；未经规定程序审批同意，擅自更改处置方案；隐瞒或截留处置资产、回收资产和处置收入；弄虚作假，任意夸大或缩小资产损失；内外勾结，串通作弊，压价处置资产；谋取小集体利益和个人利益；其他可能造成资产损失的行为。 4适当关注 AMC 的内部利益分配和奖励机制。根据有关规定，国家主要考核 AMC 处置不良资产的现金收入，国家对AMC 按照现金回收净额的 11
22、.2予以奖励。年度执行中，AMC 可按每季度现金回收净额的 6预提奖励基金。会计年度终了，财政部根据 AMC 年度执行情况进行考核并清算。由于 AMC 处置不良资产金额巨大，由此而产生的奖励金额也比较可观，这就使某些资产的处置可能受到利益驱动的影响，盲目追求迅速变现而导致国有资产的流失。审计人员应对报表中相关奖励资金的划拨、运用及分配情况予以适当关注，检查奖励金额的确定依据是否合理，相关资产处置项目的现金回收是否真实、合理，业务处理是否遵循相关规定。作者：审计署审计科研所 韩乃志 13 北京外国语大学 应惟伟主题词：审计 金融 资产管理公司报：署领导。送：各省、自治区、直辖市审计厅（局）及科研所，南京审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局，发：本所所长、副所长、各处，存档。 共印 180 份 14 编辑：韩乃志 审核：崔振龙 签发：刘英来
