1、1土地储备贷款风险识别与控制对策宗建岳内容摘要：政府土地储备筹资渠道过于狭窄和土地储备贷款资金（下文简称储备贷款）在运动过程中的风险问题是目前困扰土地储备工作的主要问题。文章分析当前土地储备贷款资金运作过程中存在政策风险、法律风险、制度风险等风险的类型,并建议通过有效土地抵押、强化用途监管、拓宽筹资渠道等相应的风险防范措施，来保证土地储备工作的顺利进行。关键词：土地储备 贷款风险 识别 控制 在当前房地产宏观调控和国家清查地方融资平台债务、整治融资平台公司的背景下，政府土地储备贷款作为一项重要的地方融资，其运行现状和潜在风险，再次受到社会各方面的关注。如何有效识别储备贷款风险并积极采取措施加以
2、控制，成为当前亟待解决的议题。一、储备贷款的风险识别（一）政策风险。众所周知，土地和金融是我国宏观调控的两大“ 阀门 ”。调控政策的 过渡与转换，将在土地 储备与土地出让上形成时间差，如果处理不当的话，就会引起土地 储备贷款相关风险。当采取经济刺激政策时，需要增加土地供 应，土地储备总量必然加大，储备资金需求随之增加，如： 2009 年房地产市场的复苏，造成了绝大部分城市土地储备贷款 规模的大幅增长，甚2至是成倍增长，储备贷款风险也因此加大。反之，当采取抑制经济过度膨胀政策时，就要收紧土地供应，土地储备总量就会压缩。一旦房地产市场趋冷，出现收储土地积压的情况，财政将无法按土地出让计划及时得到出
3、让金并返还储备机构，储备机构还贷来源受阻，资金链断裂，从而出现还贷危机。（二）法律风险。一些地方在未落实储备土地抵押（或者抵押物非贷款对应的储备土地）及对储备土地抵押价评估不够科学合理的情况下，财政部门、商业银行、土地储备机构签订储备贷款三方协议，就“顺 利” 办理了储备贷款手 续。从担保法及相关法律、法规的规定来看，财政部门及以公益为目的的土地储备机构是不能作为保证人的，在法律上是没有效力的；商业银行单凭政府信用进行贷款，在市场经济条件下是不规范的。（三）制度风险。制度风险是较为“隐性” 的风险。目前，土地储备贷款的制度风险主要有：一是储 备 贷 款 管 理 与 控 制 不 尽 到位 。实际
4、 工作中，财 政、国土、土地储备机构仍是多头管理，而无部门真正负责。比 如 ：储 备 贷 款 的 谈 判 、储 备 贷 款 合 同 的 签订 与 执 行 同 为 储 备 机 构 ，贷 款 的 借 与 用 同 为 储 备 机 构 等 。二是 储 备 贷 款 预 算 控 制 缺 乏 约 束 。近年来，各地土地储备项目经营收益情况良好，基本未出现过还贷危机，地方政府减弱了风险防范意识，增加了土地储备计划和储备贷款预算执行的随意性。 三 是 储 备 贷 款 绩 效 考 评 制 度 尚 待 建 立 。由于当前土地储备的较高盈利性，地方政府较少关心土地储备的成本与贷款使用3效益问题，认为能多贷款就可收储更
5、多土地，就可获得更多的效益。 “重 过 程 操 作 ，轻 结 果 考 核 ”、“重 日 常 核 算 ，轻 效 益 评 估 ”等 现 象 亟 待 改 变 。（四）经营风险。按照国 土 资 源 部 、财 政 部 、中 国 人 民 银 行联 合 出 台 的 土 地 储 备 管 理 办 法 规定， 储备贷款用于征收、收购、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等方面，实行专款专用， 封 闭 管 理 ，不 得 挪 用 。但“ 重 资 金 借 款 ，轻 资 金 使 用 ”的 现 象 普 遍 存 在 。一些地方把储备贷款资金当作财政收入的重要来源，将其部分或全部纳入财政管理，挪用于公益性或城市建设项目等方面，
6、事实上，用储备贷款投资的一些项目，效率明显低下，尤其是机场、公路的重复建设，给财政背上了沉重的负担。（五）财务风险。在以下情况发生时，就会出现偿债风险：一是截留、挪用、套取储备贷款形成偿贷资金的硬缺口，短时间内无法弥补。二是土地出让收入大幅下降时，如：2008 年世界金融危机中出现土地“流拍 ”和退地情况，原 计划偿贷资金来源缺失而形成的偿贷风险。三是银行信贷规模收紧之时，现有的“借新债，还旧债” 或者“ 借 东墙，补西墙”土地储备贷款模式，导致资金链出现断裂，风险随之形成。二、储备贷款风险的控制对策（一）有效土地抵押是储备贷款风险控制的前提。一方面，在现有法律、法规框架下，完善各项手续，抵押
7、物贷款必须对应4储备项目地块，同一储备项目地块不得重复抵押，商业银行对每一笔储备贷款都必须落实相应的土地抵押，避免悬空贷款情况的发生，从而掌握贷款管理的主动权。另一方面，对储备土地进行严格的科学评估，将土地价值的评估结果对社会公开，接受社会监督，防止评估机构随意估价。土地评估价可略高于基准地价而低于同地段、同时期、相似地块的市场出让成交均价，贷款抵押价控制在土地评估价的 70%以内，从源头上有效地预防了贷款风险。（二）强化用途监管是储备贷款风险控制的关键。主要措施包括：一是建立贷款封闭管理制度。就是以确定的土地收储项目为抵押，在确保土地权属无争议后，向商业银行申请贷款，督促贷款资金“ 一对一”
8、 地用于解决 该项目收 购、储备、整理、出让土地等前期相关工作时产生的资金需求，确保项目贷款的封闭运行。二是贷款与日常经费分账核算。将土地储备资金区别于土地储备机构的固有财产及其管理的其他财产，作为独立的会计主体进行确认、计量和披露，实行分账核算。日常经费支出纳入本单位年度部门预算，不得挤占储备项目经费，储备收益也不得转移到储备机构。三是加强贷款使用监管。国土、财政、银行等部门应加强协作,对储备贷款用途实施监管，共同维护贷款专款专用的规定，共同监管贷款账户，共同对贷款收支的合规性进行全过程的跟踪监督。四是健全贷款使用内控制度。包括储备贷款使用决策程序、业务流程规范、贷款支出控制、贷款项目5预决
9、算管理、贷款使用绩效考评等一系列内控制度，以制度规范贷款使用，改变一些储备贷款管理中的“三拍” 状况，即：申请贷款时“拍 脑袋” ，贷 款使用时“拍胸脯”，出现问题时“ 拍屁股”。（三）健全组织管理是储备贷款风险控制的保障。一是明确贷款决策主体。如一些地方政府成立了由财政、国土、规划、发改委、监察等部门组成的土地出让联席会议。土地收储计划、贷款计划、贷款合同审定、储备项目出让计划等重大事项由联席会议决定。二是成立专业管理机构。鉴于土地储备是一项政策性与专业性强、资金需求量大的工作，该机构应由财经、金融、审计、土地类专业人员组成，独立对储备土地的收储、征地等环节的贷款使用、土地出让收入收缴以及土
10、地储备执行会计核算制度情况等进行监督指导，确保储备贷款专款专用和运作公开透明。三是推行项 目 法 人 负 责 制 。就 是 参 照 基 建 项 目 管 理 的做 法 ，以 实 施 贷 款 的 土 地 储 备 项 目 为 载 体 ，明 确 项 目 法 人 ，由 项 目 法 人 具 体 对 该 项 目 贷 款 策 划 与 风 险 评 估 、资 金 筹 措 与使 用 、项 目 前 期 开 发 管 理 与 临 时 利 用 、土 地 出 让 、偿 还 债 务实 行 全 过 程 管 理 。（四）完善偿贷机制是储备贷款风险控制的保证。一是财政资金支持。如采用超额累进制，大幅提高国有土地收益基金的提取比例，确
11、保基金及时拨付土地储备机构；对划拨用于城市基础设施等项目的收储用地，实行财政预拨制；财政部门建立偿债准备制度，在储备机构贷款到期而资金调度有困难的情况下，6及时获得财政给予临时调度还贷资金的帮助等。二是落实出让金收缴。储备项目的出让金是偿还贷款最主要的资金来源。储备土地出让后，财政、国土与相关部门一起，建立催缴联动机制，督促土地受让方按出让合同及时缴纳出让金，保证储备还贷资金按时足额到位。三是建立还款来源预警机制。土地价格的波动，直接影响到储备项目的还款来源。要及时掌握经济发展的新动向，财政加强与国土、银行、统计、房管等部门的联系，以更广阔的视角，更敏锐的触角，更超前的意识，实时监测因土地价格
12、波动可能产生的土地储备还款风险。（五）提升使用效益是储备贷款风险控制的抓手。一是控制贷款节奏。应统筹考虑贷款地块收储周期与出让时间，贷款尽量做到即借即用，降低实际贷款额，减少账面贷款沉淀，缩短贷款周期，提高贷款周转效率与使用效益。同时，可调度间歇贷款资金扶持解决历史收储项目的遗留问题，推动这些地块尽快上市，从而释放这些项目的沉淀资金。二是合理贷款结构。即安排短期贷款需要与中长期占用的适当比例，实现中长期贷款与短期贷款的结合，贷款与发行理财产品相结合，实现贷款品种多元化，增强贷款的流动性，减少贷款集中偿还压力，降低利息支出。三是贷款分类管理。如对于公益性绿地等需要政府进行补贴的土地，尽可能利用政
13、府拨款和自有资金。对周转快、盈利能力强的土地储备项目，尽可能利用贷款。分类管理有利于压缩一些土地储备项目占用贷款的时间和规模，节约贷款利息支出。7（六）拓宽资金渠道是储备贷款风险控制的出路。目前，储备融资渠道相对单一，基本上是银行贷款，储备融资风险很大。应拓展土地收储资金的来源，控制储备贷款规模，避免将所有的鸡蛋放在一个篮子里的风险。主要渠道有：一是增加储备机构资本金规模。财政部门按规定确保每年土地出让收入的 5%部分新增储备机构国有土地收益基金，并可适当提高比例。二是土地证券化。就是地方政府以收储土地未来收益作为担保发行土地证券，并运用筹集到的资金进行土地收购、整理、储备，使生地变为“熟地
14、”，再通 过出让土地获得收益。土地 证券化作为一种投资渠道，中小投资者可以进行土地项目投资。三是土地收储信托。设立土地收储信托，可以把居民手中的闲散资金集合投向于具有稳定收益、风险度较低的收储土地，使投资者有稳定的收益。三、结论土地储备筹资渠道过于狭窄和储备贷款在运行中的诸多风险已成为当前困扰土地储备工作的主要问题，应引各级地方政府、财政、国土和银行部门的高度关注。除采取完善贷款手续、加强用途监管、健全还款机制等必要的风险防控举措外，在拓宽筹资渠道、加强贷款组织管理和提升贷款使用效益等方面，应积极探索实践，不断完善储备贷款监管，更好地发挥土地储备工作中在经济建设中的重要作用。8作者电话：0513-83534372、13706292222；电子信箱：JSNTZJY163.COM；单位：江苏省南通市国土资源局；地址：江苏省南通市青年西路 39 号；邮编：226006。
