1、LUOYANG NORMAL UNIVERSITY地 方 政 府 学 作 业我国土地征用中存在的问题及对策院 （ 系 ） 名 称 政 法 与 公 共 管 理 学 院专 业 名 称 12 级 专 升 本 行 政 管 理 班学 生 姓 名 张 金 杰学 号 120342011指 导 教 师 刘 奎 如完 成 时 间 2012 年 12 月 30 日1我国土地征用中存在的问题及对策张金杰政法与公共管理学院 行政管理专业 学号：120342011 指导教师：刘奎如摘要：近几年来，随着经济的 发展，城市化建 设不断加快，国家对土地征用越来越多，很多土地被征用后，建设成了开发区、商品住房等。由于这类建设往
2、往具有时间紧、土地用量大等特点，在短时间内形成了大量的资金流失，涉及到广大农民的生活保障、就业、土地补偿金分配等多项问题。近几年来，一些地方政府为了招商引资，发展地方经济，不 顾农民反对，以社会 公共利益需要为名（实为商业投资），大肆征用农民土地及土地上的房屋等事件履见不鲜，农民失地问题已成为一大焦点。社会弱势群体农民的权益被不断侵犯，导致大量越级上访、群体上访事件履履发生，给社会稳定埋下了隐患，如何解决好农民土地征用问题，切实保护农民的利益，是当前党和政府面临的重大课题，如果农民征地问题得不到妥善解决，不仅会影响到中国社会的发展，同 时还影响到中国社会的政治稳定，为此从我国围绕土地征用范围、
3、征地补偿、被征地 农民的保障等环节入手，反思在这些方面存在的问题十分必要，相应的完善机制也很必要。关键词：土地征用；公共利益；问题；对策一、土地征用过程中存在问题目前我国的土地所有权归属只有两种：一是由国家所有，二是农村集体所有（因此作为个体的农民是不享有土地所有权的，只有土地使用权）。农村土2地征用就是发生在国家与集体之间所有权的转移。这种看起来简单的所有权转移，在实践中却长生了大量的问题。（ 一 ） 被 征 地 农 民 的 权 益 受 到 严 重 侵 害 ， 生 活 失 去 保 障 ， 社 会 秩 序 不 稳定 。土地是农民的重要生产资料，征地实际上让农民失去了一项重要的资源的财产利益，同
4、时也失去了与土地相关的一系列权利。而征地补偿标准又偏低，补偿还经常无法到位，劳动力安置难以得到解决，从而产生了许多纠纷，影响社会的稳定。浙江省一项调查表明：如果征地成本为 100，被征土地收益格局大致是政府占二至三成，企业占四至五成，村级组织近三成，农民仅仅占 5%至10%。此例可以证明该论点。因为失去土地耕作且没有得到相应补偿，大量的被征地农民成了失地又失业的人，生活极为困难。因此许多农民选择进城打工，形成城市“边缘人”，从而成为社会不稳定的因素之一。（ 二 ） 土 地 征 用 中 “权 力 寻 租 ”现 象 严 重土地管理法第四十五条、四十六条规定了征用土地的批准权和相关程序。由于这两条的
5、规定相当原则，这就为某些地方，某些官员违规批准征地提供了广阔的权力寻租空间。他们借着法条的不足滥用国家权力，以权谋私。许多地方更是打着“公共利益”的旗号为地方利益着想，扩大征地范围，为一些商业目的用地提供方便，使农用地保有量减少，损害农民和国家的利益。比如，河北日报2001 年 8 月 29 日发表了一篇名为权力寻租害莫大焉邢台土地批租领域特大“窝案”引发的思索。文章报道以原邢台市副市长段钢为首的 20 名多政府官员利用职权非法批租大量土地，造成国家和农民利益的极大损失。仅为邢台市交通局代办征地手续，为高速公路征地时的自批自征自卖，以及为邢台市经济实用住房中心征地时涂改地价、少交费用这 3 笔
6、，就使国家资产流失近 2000 万元。（ 三 ） 扰 乱 了 地 产 市 场1.各级政府大建开发区、工业区，圈占了大片农地，虚抬地产价格。近年，我国房地产市场持续发热，大有房地产泡沫经济的现象与此是脱不开关系的。2.在集体土地所有权出让繁琐，费用高昂（特别是其中的寻租）的情况下，各种规避手段滋生，致使土地供应量违规上扬，从而扭曲了市场价格，误导了3资金流向，地产市场的虚假繁荣也就难免会出现，影响了国民经济的健康运行。二、完善我国土地征用制度的对策土地是农民最基本的生产资料，也是农民最稳定最可靠的社会保障。而征地会使农民失去最基本的生产资料和生活保障。如果得不到合理补偿和妥善的安置，农民难以生存
7、和发展，也会带来一系列社会问题和矛盾。因此，改革我国地征用制度，科学地论证征地补偿及安置办法，已经成为迫在眉睫的任务。（ 一 ） 以 法 律 形 式 严 格 限 定 公 益 性 用 地 范 围 ， 增 加 “公 共 利 益 用 途 ”的审 核 环 节 。我国现行法律中对“公共利益的需要”缺乏明显界定，那么什么是社会公共利益？我国宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”城市规划法也有类似规定。这些规定都强调了征用土地的前提必须是为了“公共利益的需要”。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益的需要”，或界定哪些项目用地不是为了“公共利益的需
8、要”。我认为，当前，应尽快以立法的形式明确“公共利益”的概念。为了便于实践中对是否符合“公共利益”进行判断和严格限制政府的征收权，我国应借鉴征用制度比较成熟国家的经验，对公共利益的概念、范围进行明确。将征收区分为公共利益的征收行为和非公共利益的征收行为，将土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范围内，以限制借“公共利益”目的滥用征地权的现象。同时，应该严格执行土地管理法中的土地征收审批制度。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。（ 二 ） 完 善 土 地 征 用 的 补 偿 制 度 ， 合 理 安 置 失 地 农 民 。土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，
9、土地管理法规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数是达不成共识的。因此，我认为解决这些问题应从几个方面着手：第一，补偿标准。现行土地管理法尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况。耕地的常年产量因为不能反映土地的位置、4地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的经济因素，也不能反映同一宗土地在不同投资水平下出现产量差别的真实价值。在计划经济年代，土地没有价格，征地补偿依常年产量未尝不可，但在市场经济条件下，继续这样做就不利保护农村集体经济组织和村民利益，为
10、了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿只有以土地的市场价格实行公平补偿来确定补偿标准较为合理，在公平补偿原则下，征用补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下，在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。在我国目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用，新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地）则还包括建筑物的补偿费。第二，扩大补偿范围
11、。我认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益就更应该给予维护。第三，合理的给予安置，应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。如给予换地补偿的安置，就是在征用了这块土地后用另一块适宜耕种的土地补偿。有学者还提出了“债券或股权补偿”，我同意这样的补偿方法，因为这种补偿的方式收益稳定，综合效益周期长，能为失地农民日后的生活提供保证，另外，我认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他
12、们合法利益可行的途径之一。（ 三 ） 完 善 社 会 保 障 制 度首先要建立被征地农民基本生活保障制度，并需有充足的资金保障，一旦征地行为发生，社会保障体系应立即启动，对失地农民给予全方面的关怀，包括基本生活费用、求学、就医上的优惠、养老保障等各方面，解除农民的后顾之忧。其次，要拓宽就业门路，多形式、多渠道安置被征地农民，鼓励用地单位尽可能地把适合于农民就业的工作岗位，优先安排给被征地农民，最好是制定合理的奖励措施。要切实加强农民的劳动技能培训，努力做到定向培训，提5高被征地农民的就业竞争力和实际就业率。三是要鼓励被征地农民自主择业、自主创业。通过各种信息渠道及时传递各类创业信息，在创业资金
13、上予以扶持，提供小额贷款及各种税费优惠照顾，并以制度形式规定下来，使之有章可循。（ 四 ） 合 理 分 配 土 地 征 用 补 偿 收 益 ， 明 确 界 定 产 权 是 实 现 征 地 补 偿 费 合理 分 配 的 关 键我国法律 明确规定农村土地属集体所有，农民享有本集体土地的承包经营权。这些权利可以通过土地登记，并发放相应的土地权利证书，从而在法律上得到有效的确认和保护。在权利证书中应明确规定集体土地权利主体的权利和义务，通过土地利用现状调查或地籍调查情况权利主体的土地边界、面积、位置、四至等基本情况，使权利的行使能够对应特定的物，从而防止权利的虚化，使其不被他人侵害，从而真正享有土地的
14、所有权或使用权。由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料，土地征用是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。农村集体经济组织所得份额应用于本集体经济组织内的生产建设，如兴修农田水利建设，购置农机具，帮助农民引进先进的农业科学技术，更新品种，提高农业单产，同时还可进行乡镇企业的建设，为失地农民提供更多的就业机会。此外，凡涉及处置集体土地所有权的经管事项，可以必须经村民大会或村民代表大会讨论决定，
15、对于土地征用协议，可以必须经村民大会或村民代表大会讨论决定才能签订实施，防止“乡扣留、村干部私下瓜分” 现象，国土部门也应积极配合审计、监察等部门及时监督检查征地费用的分配使用情况。三、结 语土地是国家的垄断性资源，其商品化在不断得到承认。因此农村土地征用问题的公平合理的解决，不仅涉及到宪法保障的财产权和土地资源，而且涉及到整个社会的稳定、安定。司法机构既要尊重行政权力，同时也要勇于正确表达对立法的理解和对行政合法性的判断，努力坚持司法独立和公正，对农村土6地征用过程中的纠纷应加大司法审查力度，维护广大农民的合法权益和是国家利益得到真正实现。参考文献：1张庆华著中国土地法操作实务，法律出版社，2003 年 11 月第 1 版。2土地管理法实施条例、国土资源执法监察手册3李昌麒经济法网当前推进农村经济法制建设必须认真解决的几个问题4法律教育网对农村集体土地征用现状的反思5农村土地法律制度研究田野调查陈小君等著 中国政法大学出版社 2003 年出版6南方周末2004 年第 1082 期
