1、“无人岛”开发中的主要问题与对策所谓“无人岛”，就是指无居民海岛，是指在我国海域内不作为常住户口居住地的岛屿、岩礁、低潮高地等，包括无人居住的岛屿和季节性有人暂住的岛屿。在我国管辖海域内不作为常住户口居住地的岛屿、岩礁和低潮高地等。众所周知，我国海岛众多，面积大于 500 平方米的海岛就有 6500 多个，小于 500 平方米的岩礁近万个。浙江省是全国海岛最多的省份，约占全国海岛总数的 44。根据具体统计的数字，浙江拥有大于 500 平方米的海岛 3061 个，其中无居民海岛 2886 个，占全省海岛总数的94，占全国无居民海岛总数的 25，而且大部分无居民海岛的自然景色和人文景观丰富。目前虽
2、然已有 346 个无人岛得到不同程度的开发、保护，但受水电、交通等制约，目前总体仍处于自然状态，“无人岛”的开发拥有广阔的空间和光明的前景。一、目前“无人岛”开发存在的主要问题“无人岛”开发，上世纪末就已有人为之，沿海各省都做了一定的尝试，2003 年、2005 年形成高潮，之后国家曾一度“紧急叫停”。为应对金融危机，国家海洋局2008 年底出台了十项政策措施（简称“海十条”），其中一条规定是推进无居民海岛的合理利用，单位和个人可以按照规划开发利用无居民海岛，鼓励外资和社会资金参与无居民海岛的开发利用活动，“无人岛”开发再度成为热点和焦点，形成了海岛开发热。对有条件的海岛开发利用无可剧非，但开
3、发利用海岛导致的各类负面效应，开发者和管理者都始料未及。（一）不少地方对无居民海岛的生态功能和国防功能认识不足、保护意识薄弱，是导致海岛开发无序、无度、无偿状况的重要原因之一。当前，大部分无居民海岛的开发方式，是从事海水养殖，发展海岛旅游，建设渔港、临港产业、仓储基地等，也就是被专业人士称为粗放型的开发模式，盲目性较大，开发层次不高，并且经济效益低下。与之相比，另一类开发的后果则更为严重。炸岛炸礁、填海连岛、围海筑筑堤、开山采石等急功近利的开发方式，已造成许多无居民海岛资源和生态环境的毁灭性破坏，甚至导致岛屿消失。浙江舟山的桥梁山是一个面积不足 0.1 平方公里的无居民小岛，上世纪 90 年代
4、，该岛被当地政府以每年 2000 元的价格出租给采石企业。短短几年后，桥梁山大部分山体已被挖空。据初步统计，与上世纪 90 年代相比，浙江倒无居民海岛已减少了 200 多个。比这个数字更令人关注的，是根据地方政府最新编制的无居民海岛保护与利用规划，许多地方将大规模开发利用无居民海岛，如果保护不力，可能又将导致新一轮岛屿的毁灭与消失。事实上，除了浙江省外，炸岛、采石、砍伐、挖砂等严重改变海岛地形地貌的事件在其他沿海省份也时有发生，全国海岛数量仍在不断减少。（二）开发热度高，开发风险大，投资商为了牟取暴利，肆意开山炸岛、滥砍乱伐海岛森林、乱采岛礁生物，造成海岛生态环境急剧恶化。2003 年国家海洋
5、局、民政部、总参谋部联合发布无居民海岛保护与利用管理规定，首次明确提出无居民海岛属国家所有，个人或机构履行申请审批程序后可开发利用无居民海岛，租用期最长为 50年。如珍珠般散落在浩瀚海洋上的上万个岛屿，自此向大众撩开了神秘的面纱。无人岛开发即步入正轨，“岛主梦”渐行渐近。拥有大于 500 平方米、无居民海岛 2886个的浙江省，更是在这场“岛主梦”与资本聚集过程中拔得头筹，舟山市仅 2005 年就吸引社会开发资金 30 亿元。但事实上，浙江无居民海岛开发成功的案例并不多，原因之一是对海岛开发的困难估计不足，基础设施投入、配套设施投入以及市场开发等，都需要较强的资金实力和较长的投资回收期。一些盲
6、目上马的工程，由于资金紧张而搁置，无人岛上出现了不少烂尾工程。更糟糕的是，由于缺乏统一规划，多头管理之下，无居民海岛的使用权和承包权，不仅各市、县政府有审批权，就连乡政府都有审批权，有的根本就没有经过批准。一些地方为了增加当地财政收入，随意将一些岛屿租赁出去，便一些原本为珍稀物种和候鸟迁徙地的无居民海岛遭到破坏。（三）缺乏长远打算，急功近利，纯粹之为了开发而开发，致使许多不具备开发利用条件的海岛也被开发，影响协调、可持续的海岛发展。2008 年末国家海洋局出台了旨在拉动内需的“海十条”政策，其中之一是推进无居民海岛的合理利用，单位和个人可以按照规划开发利用无居民海岛，鼓励外资和社会资金参与无居
7、民海岛的开发利用活动。无居民海岛开发再次为公众所瞩目，不少企业与个人跃跃欲试，重燃“岛主梦”。国家海洋局为应对金融危机出台“海十条”，用鼓励合理开发来改变无序开发的现状，从而促进海岛地区经济社会的发展，无疑是行之有效的重要举措，但是其前提是必须做好规划并加强管理。在现实无居民海岛开发过程中，为了开发而开发的现象屡见不鲜，许多并不具备开发利用条件的海岛也被强行开发利用，以致于十分脆弱的生态系统被摧毁，大自然恩赐给人类的最后一块净土、野生动植物的天堂、原始旅游的理想场所遭到永久性破坏。海岛开发大多局限于单项开发，一岛一用，或用于放牧，或用于涂养，或用于采石，或作为航标灯塔基地等，缺少严格保护资源与
8、生态环境的必要手段和措施，规划和保护都不到位，甚至出现破坏型、掠夺型、粗放型开发，致使开发利用行为改变了海岛的生态状态，打坏海岛生态平衡，使其脆弱的生态系统遭到永久性破坏。（四）海岛存在无名、重名或带有殖民主义色彩等问题，名称不规范给海上交通运输、搜索救援等方面带来诸多不利因素，殖民主义色彩则易伤害民族自尊心。我国无居民海岛很多，以浙江省舟山群岛为例，就有大小岛屿 1390 个，礁 3306 座。在这些无居民海岛中，很多没有名字，急需命名；也有一些海岛名字不雅，附近村民、渔民对无居民海岛在称谓方面有很大的随意性，如虾峙镇的上溜网重、下溜网重、馒头山、大门山，洋山镇的镬脐岛、薄刀嘴、筲箕岛、小筲
9、箕岛、虎啸蛇岛；一个岛有不同名字，这种重名约占浙江无居民海岛的 10，情况相当严重，如干石览镇的上园山（有开发）、下园山（有开发）、小园山、凉帽山、粽子山、小粽子山，洋山镇的小乌龟岛、乌龟头岛、颗珠山（大乌龟岛）；还有一些海岛的名字，是外国人侵华时给命名的，带有严重的殖民主义色彩，大大地伤害了中华民族自尊心，是我们耻辱的标志，如在鸦片战争后，外国人给一些岛屿命名过，什么洛克岛、大卫岛等。这些问题的存在，也影响了无居民海岛的开发与利用。（五）大多数无人岛面积狭小，缺乏淡水、电力、燃料、通讯，经济的自我维持和自我调节能力差，资金有限使得一些无人岛的开发难以为继。大多数无人岛经济的自我维持和自我调节
10、能力差，必须依靠岛外经济体系的支持才能维持。这就决定了大多数无人岛低产、高耗、开发风险大。很多海岛对外交通不便，建筑材料从大陆运到海岛上成本很高，给开发也带来一定的困难。而且台风、海啸等灾害也会对海岛开发产生不利影响。由于把钱投到恶劣的孤岛环境中，只够建设一些水、电等基础设施，往往难有大的作为，经济收益更是入不敷出，这些风险因素都值得投资者重视。同时，有关专家指出，有的无人岛开发后建设了许多酒店、度假村等旅游设施，必然带来生活污水，如果不能很好的解决生活污水的过滤净化，就会排入大海，污染附近海域。而且投资者租下无人岛后，为了形成开发规模，在几个岛之间建设水坝，将多个岛连为一体，阻断了一些海洋生
11、物的回游通道，打破了它们在相当长时期内保持的自然状态，由于其生存状态非常脆弱，一旦被人类的开发活动破坏，则很有可能出现数量减少、甚至灭绝的情况，并且很难恢复。资金有限也让一些无人岛的开发难以为继，有投资者租下无人岛后无力进行综合开发，而已经开发的无人岛有的由于资金短缺，规划的项目成了“烂尾楼”，还有的多家开发，造成恶性竞争，导致开发层次不高，利用效率低下。二、实现“无人岛”可持续开发的对策“无人岛”开发拥有巨大的经济和社会价值，关乎我们经济社会发展的后劲，是我们今后长期可持续发展的动力源，对国计民生都将产生不可估量的影响。但是，“无人岛”开发中存在的上述问题，尤其是破坏型、掠夺型、粗放型开发使
12、得海岛资源遭到浪费和破坏，使得其巨大的经济和社会价值受到了限制，甚至使其价值损耗殆尽。要实现科学发展，保证“无人岛”可持续开发利用，永远造福于子孙后代，我们必须解决存在的问题，制订出有针对性的对策。（一）借鉴外国“无人岛”开发的成功经验，注重开发的特色和模式。他山之石，可以攻玉。旅游天堂马尔代夫海岛和太平洋岛国斐济开发的成功经验非常值得我们借鉴。马尔代夫作为 19 组珊瑚环礁、 1200 多个珊瑚岛屿构成的印度洋上的群岛国家，只有 202 个岛屿有人居住，海岛开发均由一个经济主体向政府租赁一个海岛及周边海域，以一座海岛建设一个酒店，建成一个完整、独立、封闭式度假村的，模式经营发展，正是这种一岛
13、一店的“小、清、静”的开发模式使马尔代夫海岛开发取得了极大的成功，滨海旅游独领风骚，被称为海岛开发的“马尔代夫模式”，旅游部门代表国家对外出租海岛、组织审查海岛开发规划和各开发海岛的建设布局、制定滨海旅游法规规范，以及旅游业的日常监督管理，政府还成立了由旅游、渔业、交通等部门组成的国家旅游委员会，及时解决旅游发展中遇到的问题，并协同制定相关法律规范等，对海岛开发实行严格的审查批准制度，明确规定海岛建筑面积不能超过总面积的20；由 332 个岛屿组成的被称为南太平洋“十字路口”的岛国斐济，只有 106 个岛有人居住，无人岛面向世界寻找投资者。据太平洋岛国论坛秘书处投资经理袁光明介绍，这些海岛价格
14、不菲，斐济一块面积大约 1 平方公里的海岛，现在标价已经高达2000 万斐济元，约合人民币 8000 万元。相当于每平方米 80 元。当然这块地基础设施十分完善，水、电等配套设施齐全，如果是购买边远地区，尚未有人进去过的荒芜海岛，价格会便宜很多。（二）政府要充分发挥开发中的管理作用，统一规划规范各种开发行为。政府是社会公共需要而产生的、具有普遍性的社会公共组织，其职能部门作为行政管理政策的执行者，具有宪法授予的公共权力。依靠这种公共权力进行行政管理，以法律的形式确认市场规则，并以司法强制力保证规则的执行。强制力使政府行政管理在解决无人岛开发问题时具有独特的力量，可以通过各种法规、政策，通过行使
15、职权（如征税权、禁止权、处罚权和奖励权等）来规范企业和个人行为，引导其合理地利用和保护无人岛。强化政府的公共管理作用，改变无人岛资源尚无统一规划、缺乏合理开发保护与综合管理措施、大部分、处于无序管理状态、开发的自主性盲目性较大的局面。浙江省民政厅以无人岛命名标准化为例，对无居民海岛开发作了说明。在管理方面，对已有名称的海岛尽量沿用原名；对尚无名称的海岛则根据要求邀请海岛附近的村民、渔民提出命名建议，也可参考地理位置、典故或主岛派生方式进行确定，这需要论证或听证；如一个岛有不同名字，则一般按其归属原则予以确定，如嵊泗县辖区的一个无居民海岛就以嵊泗人命名的为主；要消除殖民色彩，凡是带有殖民色彩的名
16、字一律删除，命名一定要体现本土元素。（三）强化海岛管理立法，将无人岛保护与利用管理纳入法制的轨道。加强无居民海岛保护与利用立法，建立健全我国无居民海岛保护与利用的法律制度，这是做到有法可依、有法必依的前提和基础。2003 年国家海洋局、民政部、总参谋部联合发布无居民海岛保护与利用管理规定，首次明确提出无居民海岛属国家所有，个人或机构履行申请审批程序后可租用无居民海岛，租用期最长为 50 年；浙江省政府 2008年下半年下发了关于进一步加强无居民海岛管理工作的通知，明确在沿海各市、县（市）无居民海岛的保护与利用规划制订和批准实施之前，暂停无居民海岛开发利用项目的审批。但是，由于这些管理规定层次较
17、低，多是有地方或部门颁发的，因此，虽然能起到一定的作用，但缺乏法律效力，只有通过立法形式对无居民海岛开发予以保障，杜绝部门文件造成的以人代法、以言代法、以权代法现象，从根本上彻底解决无居民海岛开发问题，既将无居民海岛开发的实践成果用法律法规固定下来，使无居民海岛开发有法可依，同时又与地方或部门颁发的相关法规、条例相配套，就必须加快制订海岛开发和保护法。（四）建立健全无人岛分类利用与保护体系，为可持续发展提供保障。无居民海岛的开发，应本着保护与利用并重的原则，而且要首重保护野生动物、植物资源。在对无居民海岛的开发利用时，即使对那些可利用无居民海岛的开发，也要十分慎重并进行科学规划，不能急功近利，
18、沿海各地更不能打着“发展经济、拉动内需”的旗号肆意开发。在我国还没有完全转变以 GDP 增长为主要政绩考核指标的情况下，海岛保护优先或以生态型开发为主，可以避免大规模的破坏型、掠夺型、粗放型开发，这不仅是对国家资源和后代的责任，也更符合全面、协调、可持续的海岛发展思路，也许这比仓促开发所创造的眼前价值要大得多。因此，在无居民海岛的开发规划中，要坚持“保护为主、适度利用、国防优先”的原则，建立健全无居民海岛的分类利用与保护体系。在这方面，浙江省已先走了一步，省级、沿海市和重点县（市）三级的无居民海岛保护与利用总体规划编制工作在完成并上报省政府后，作为无居民海岛开发利用项目审批的依据，采用三类二级
19、系统，把全省无居民海岛划分为保护类、利用类和保留类共三大类十四小类。为避免海岛资源浪费和破坏，浙江省政府下发了关于进一步加强无居民海岛管理工作的通知，明确在沿海各市、县（市）无居民海岛的保护与利用规划制订和批准实施之前，暂停无居民海岛开发利用项目的审批。无居民海岛保护与利用管理规定的颁布实施，尤其对于该规定在开发利用海岛的具体执行方面，中科院海洋研究所海洋生态学教授邹景忠十分担心海岛珍贵的生物种类，一旦人类的开发活动破坏了生存状态，很有可能出现数量减少甚至灭绝的情况，并且很难恢复，如上世纪 80 年代一种扇贝被从南美引进到中国青岛进行养殖，由于这种扇贝的大规模繁殖破坏了当地的生态环境，不得不采
20、取措施限制它的生长。同样，“如果人类的开发活动并不理智，岛屿和其周边海域的生态环境都会遭到不可弥补的破坏。”中科院南海海洋研究所副教授尹建强表示，“如果无人居住岛屿上的生物多样性和生态环境遭到破坏，后果将是灾难性的。”邹景忠和尹建强都建议有关部门先对无人居住岛屿上的生态环境进行一些研究调查工作，以避免破坏性开发。（五）依照无居民海岛管理条例，统一经营无人岛的开发利用。中国拥有面积大于500 平方米的海岛 6961 个，有常住居民的海岛 433 个，岛岸线长达 12733 公里。但海岛总体开发程度不高，而且发展很不均衡。特别是占海岛总数 94的无居民海岛，由于有关海岛管理的立法相对滞后，因而长期
21、处于开发无度、利用无序的状态，严重影响了海岛资源的可持续利用和健康发展。加快推动海岛的开发和建设，必须加强对海岛地区经济社会发展的政策支持。对适宜开发的海岛，明确功能定位，选择合理开发利用方式，发展海岛特色经济。推进无居民海岛的合理利用，单位和个人可以按照规划开发利用无居 民海岛。鼓励外资和社会资金参与无居民海岛的开发利用活动。对各地已实施的无居民海岛开发利用项目，要进行全面的登记和清理整顿，无居民海岛利用项目必须严格按照条例办理相关申请手续，对于未经海洋部门和县级以上人民政府批准擅自利用无居民海岛或擅自改变无居民海岛用途的，将责令限期改正、恢复原状、没收违法所得，并处 1 万元以上 10 万元以下罚款。浙江省政府也下发通知，对全省无居民海岛保护与利用实行规划管理，并暂停无居民海岛开发利用的项目审批，强调对无居民海岛规划管理，无人岛不能随意开发，从根本上解决开发缺乏统一规划、盲目性较大、开发层次不高、经济效益低下、缺乏有效的综合管理、管理职权部门分散、缺乏有效管理手段、管理成本太大等瓶颈问题，提升“无人岛”统一规划开发的巨大“财富”价值。需要再三强调的是，不能因为追求经济效益而忽略生态环境的保护，所有的无人岛开发项目都应该经过审批，加强项目审核以及监督工作，使无人岛开发更加规范、有序。
