1、1完善政府采购制度研究摘要：政府采购制度是西方国家公共支出管理的一项重要制度，是国 家 公 共 财 政 的 一 项 重 要 内 容 。随着我国政府采购法的出台，我国形成了相对完善的政府采购法律体系，政府采购实践也取得了一定的成果。但由于观念上没有转变，配套措施尚不健全，我国政府采购制度在实践中还存在许多问题。另 外 ， 某 些 法 律 条 文 规 定 的不 明 确 、 不 具 体 ， 原 则 性 强 ， 弹 性 大 ， 容易造成执行中的主观臆断。由此可见，我国的政府采购制度只是初具雏形，整个体系还相当不完善、不健全，带来了改革的空间。我 国 政 府 在 WTO 谈 判 中虽 未 明 确 承 诺
2、 在 近 期 开 放 政 府 采 购 市 场 ， 但 从 实 际 情 况 看 ， 受 经济 全 球 化 影 响 ， 中 国 与 各 政 府 采购协议成员国缔约已在所难免。而将我国政府采购现状与 该 协 议 具 体 规 定 相 比 较 ， 不 难 发 现 中 国 政府 采 购 正 面 临 诸 多 严 峻 挑 战 。 因 此 ， 如 何 寻 求 途 径 使 我 们 逐 步 与 国际 接 轨 ， 是 当 前 亟 待 解 决 的 问 题 。 本 文 正 是 通 过 对 市 场 经 济 条 件下 政 府 采 购 制 度 一 般 概 念 及 理 论 的 分 析 ， 对 相 关 国 际 组 织 政 府 采
3、购规 则 的 借 鉴 研 究 ， 来 探 索 政 府 采 购 及 其 管 理 的 一 般 规 范 ， 以 对 完 善我 国 政 府 采 购 制 度 提 供 有 益 参 考 。 本文分为三部分，第一部分简要介绍政府采购制度的含义和特征；第二部分我国现阶段政府采购制度的当前现状分析和存在问题；第三部分结合我国实际情况并借鉴国际立法，提出完善我国政府采购制度的一些建议。 关键词：政府采购制度 法制化 纳税人 2目 录1 引言 .32 政府采购及其制度概论 .42.1 政府采购的内涵、特征和基本原则 .42.1.1 政府采购的内涵 .42.1.2 政府采购的特征 .42.1.3 我国政府采购的基本原则
4、 .73 我国政府采购的现状及存在问题 .83.1 我国政府采购制度的形成与现状 .83.1.1 我国政府采购的产生和制度的形成 .83.1.2 我国政府采购制度的现状 .93.2 我国政府采购制度存在的问题 .113.2.1 与国外政府采购比较存在的问题 .113.2.2 政府采购法律制度存在的问题 .123.2.3 政 府 采 购 管 理 体 制 和 团 队 素 质 存 在 的 问 题 .133.2.4 当前政府采购监管存在的问题 .143.2.5 政府采购制度存在的其他问题 .154 完善我国政府采购制度的建议 .164.1 国内外政府采购制度比较借鉴 .164.2 完善我国政府采购制度
5、的措施 .184.2.1 健全政府采购法律体系 .184.2.2 加强采购机构和相关人才队伍建设 .204.2.3 明确采购目标，完善管理模式，改进操作方式 .214.2.4 加强政府采购监督体系 .234.2.5 加强政府采购管理监管工作，完善政府采购监管制度 .245 结论 .296 注释. 31 7 参考资料. 3231 引言 政府采购制度是公共支出管理的一项重要制度，在很多国家有着相当长的历史，尤其是在市场经济发达的西方国家已经形成了相对完善的制度体系。我国建立起现代意义上的政府采购制度的时间不长，中华人民共和国政府采购法于 2003 年 1 月 1 日起实施，各地区政府采购实践在收到
6、较好效果的同时也存在着诸多问题。加入世贸组织以后，我们所面临着空前的挑战与机遇又对我国政府采购制度提出了更高的要求。研究和完善政府采购制度，对转变政府职能、进行宏观调控、优化经济结构、促进国内企业的国际竞争力、实现社会经济政策目标具有重要的意义。 42 政府采购及其制度概论2.1 政府采购的内涵、特征和基本原则2.1.1 政府采购的内涵政府采购，也即一般意义上的公共采购1，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，
7、是一种对公共采购管理制度，是国家财政的重要组成部分2。以 招 标 方 式 为 主 的 政 府 采 购 制 度 诞生 至 今 已 有 200 多 年 的 历 史 ， 作 为 一 套 完 整 的 制 度 规 范 ， 其 核 心 是公 开 、 公 正 和 有 效 竞 争 。 借 鉴 国 际 先 进 经 验 推 行 政 府 采 购 制 度的 全 面 发 展 是 党 中 央 、 国 务 院 推 进 党 风 廉 政 建 设 ， 有 效 遏 制 采 购 活动 中 的 腐 败 行 为 ， 深 化 财 政 改 革 ， 强 化 财 政 预 算 约 束 力 ， 化 资 源 配制 的 重 大 举 措 。 它 不 仅
8、是 加 强 财 政 支 出 管 理 的 途 径 ， 也 是 市 场 经 济条 件 下 强 化 宏 观 调 控 的 重 要 手 段 。 政府采购制度对于政府日常工作的正常进行、公共服务设施的建设及特定的社会经济政策目标的实现具有重要的意义。2.1.2 政府采购的特征政府采购与个人采购、家庭采购、企业采购或团体采购相比，具有以下特征：5（1） 主 体 的 特 定 性 。 政 府 采 购 的 主 体 是 “政 府 ”。“ 政 府 ”本 来 是 指 国 家 机 关及其管理机构，通常不包括由政府组建、资助和经营但不属于政府管理机构内的企业、社会保障基金和为数众多的半自治组织。即它不同于范围更为宽泛的“公
9、共领域”。但“政府”有从形式性概念发展为职能性概念的趋势。（2）目的的公共性。政府采购属于公共支出管理。 “从一定意义上讲，公共支出管理被看作是一个长长的价值链，起始于预算编制，经由通过政府采购和工程承包执行预算，终结于彬彬有理地向公众提供服务。 ”政府采购为非商业性采购，采购意图一般是围绕政府政策制定的。政府采购非以盈利为目的，不是为卖而买，而是为政府部门提供必要的消费品或贯彻特定的社会经济政策，是向社会提供公共利益，扶持弱势群体，实现分配正义和实质公平的有力宏观调控手段，具有较强的福利性、政策性和公共性。 （3） 资 金 来 源 的 财 政 性 。 政 府 采 购 的 资 金 来 源 为
10、财 政 拨 款 和需 要 由 财 政 偿 还的公共借款，最终来源为税收和政府公共服务收费所形成的公共资金（P ublic fund） 。 表 现 为 财 政 支 出 总 额 减 去 转 移支 出 和 余 额 ， 是 直 接 获 得 相 等 代 价 的 财 政 支出。政府采购的主体是依靠国家财政资金运作的政府机关、事业单位和社会团体等，其资金运作需纳入国家预算约束的范围之内；又因政府采购范围广，规模大，所涉的资金数量多，因而需要按照法定的方式方法运作，以防出现腐败侵害广大纳税人的权利。 6（4） 监 管 的 严 密 性 、 采 购 过 程 的 透 明 性 和 公 开 性 。 政 府 采购 不 是
11、 简 单 地 一 手 交 钱 、 一 手 交 货 ， 钱 货 两 讫 ， 而 是 要 按 有 关 政府 采 购 的 法 规 ， 根 据 不 同 的 采 购 规 模 、 采 购 对 象 及 采 购 时 间 要 求等 ， 采用不同的采购方式和采购程序，使每项采购活动几乎毫无例外地在严格的法律和管理限制下进行。政府采购不仅其法律和程序是公开的，而且其过程也是在完全公开的情况下进行的，一切采购活动都要作出公共记录，所有的采购信息。政府采购的权力来源于纳税人的授权，因此政府采购行为应该接受社会公众的监督，应该具有透明性和公开性。 （5） 规 模 的 巨 额 性 。 政 府 始 终 是 各 国 国 内 市
12、 场 最 大 的 用 户 。 在很 多 国 家 ， 政 府 采 购 金 额 占 一 个 国 家 国 内 生 产 总 值 （ GDP）的 10%。 据统 计 ， 欧 盟 各 成 员国政府采购总额占 GDP 的 12%；美国政府在 1989-1992 年间每年仅用于货物和服务的采购就占其 GDP 的 26-27，每年有 2000 多亿美元的政府预算用于政府采购。现代意义上的政府采购制度，从根本上说是现代市场经济发展的产物。在自由资本主义时期，由于市场经济国家信奉“看不见的手”理论，政府基本上不参与不干预国民经济活动，虽然政府为了日常工作的正常进行必然要进行购买，但其直接采购的物品特别是政府为公众提
13、供服务、直接承办的公共工程十分有限，因此，政府采购市场并不发达。进入到现代市场经济阶段后，国家认识到市场不是万能的，它本身存在着缺陷。为了弥补市场的缺陷，政府开始广泛运用经济手段和法律手段干预经济，其方式之一就是利用政府采购7的杠杆调控国民经济的发展，通过扩大政府财政支出举办公共事业，为经济的发展创造条件3.由于政府采购规模的迅速扩大及对社会经济产生的广泛影响，很多国家都成立了专门的机构或通过专门的法律，以规范政府采购行为。政府采购制度最早形成于 18 世纪末的西方自由资本主义国家，其主要特点就是对政府采购行为进行法制化的管理。美国在 1761 年颁布了联邦采购法，该法案对政府采购的形式、程序
14、给予了详细的规定。英国政府在 1782 年设立了文具公用局，作为特别负责政府部门所需办理公用品采购的机构，以后发展为专门采购政府各部门所需物资的机构。 目前，西方国家的政府采购金额一般约占 GDP 的 10 ，占财政预算总支出的三分之一4.据估测，全球政府采购资金每年超过3100 亿美元，公开的公共产品购买一般都可以节资 10左右5.政府采购实质上把市场竞争机制和财政支出管理有机的结合起来。 2.1.3 政 府 采 购 的 基 本 原 则政府采购是财政支出管理市场化商业运作的有机结合，有自己的运行规律，也有自身遵循的原则。由于学者们对它的认识和理解的不同，归纳总结的原则也不尽相同。我们认为，政
15、府采购所应遵循的基本原则应为公开透明、公平竞争公正和诚实信用原则四项内容。 （1）公开透明原则。公开才能透明，公开透明原则就是指政府采购中采购的法律、政策、程序和采购活动都要公开，并接受公众8的监督，政府的采购记录也可以公开进行审议。公开透明原则是国际政府采购规则中的一项重要原则。（2）公平竞争原则。 政府采购就是要通过在最大范围内实现公平竞争来获得竞争价格、竞争质量的优势，通过竞争授予合同，每个参加政府采购的当事人都有同样的机会，地位一律平等。（3）公正原则。对参加采购活动的任何供应商、承包商或者服务提供者一视同仁，不得对任何一方进行歧视。公正原则是建立在公开和公平的基础之上的，只有公开和公
16、平，才有可能达到公正的结果。（4）诚实信用原则。市场经济既是法制经济也是信用经济，需要以当事人的诚实信用作为市场有序运行的基础。诚实信用原则约束的是采购活动中的各方当事人，采购机关在项目公布、信息传达、评标、审标过程中要真实，不得有任何虚假；供应商所提供的采购物品、服务要达到投标时所作出的承诺。3 我国政府采购制度的现状及存在问题3.1 我国政府采购制度的形成与现状3.1.1 政 府 采 购 的 产 生 和 制 度 的 形 成“新秩序不可能代表与过去的完全决裂。它必须从现有各种安排里面发展出来 ， 从 而 到 最 后 ， 将 会 有 更 多 旧 观 念 、 态 度 和 制 度 融 合到 未 来
17、 秩 序 中 去 。 ”政府采购是随着国家的出现而产生的，政府采购制度则是国家对政府采购行为的规范化管理而形成的。随着世界9经济的区域化和全球化进程的加快，政府采购由封闭走向开放，成为世界贸易自由化的一个重要领域。（1）政府采购的产生 。自从人类社会开始从事商品交换活动，采购就随之产生。当时的采购主体主要是个人、家庭和原始部落。随着国家的产生和社会的发展，采购主体日趋多元，出现了政权机构、企业、团体等采购主体。 （2）政府采购制度的形成。政府机构开始就政府采购问题进行制度建设和机构建设，标志着政府采 购 制 度 的 初 步 形 成 。 20 世 纪以 后 ， 随 着 政 府 采 购 规 模 的
18、 不 断 扩 大 ， 政 府 采购制度也进入了完善时期。政府采购的发展与西方经济理论的发展息息相关。在自由市场经济时期，市场是作为“看不见的手”被认为是唯一的，也是最佳的资源配置方式，但 20 世纪 30 年代的西方经济大萧条诞生了以凯恩斯为代表的宏观经济理论，该理论着重强调了政府对经济的宏观调控作用。从此以后，政府采购作为政府的一项经济手段获得了较快的发展。由于政府采购规模的迅速扩大，对社会经济产生广泛的影响，为了兴利除弊，各项有关政府采购的法规便应运而生，并在实践中不断得到完善。3.1.2 我 国 政 府 采 购 制 度 的 现 状对于我国政府来说，推行法制化、现代化的政府采购制度是一个崭
19、新的国家财政管理概念。我国的政府采购法于 2002 年 6月 29 日由全国人大常委会审议通过，自 2003 年 1 月 1 日正式生效，10我国采购制度领域始有了自己的基本大法。随着近年来的实践，我国政府采购制度体系已经初步形成，主要表现在： 首先，以政府采购法为核心的政府采购制度法律框架初步形成。在中央，财政部陆续颁布了政府采购招标投标管理暂行办法、政府采购合同监督暂行办法、政府采购品目分类表、政府采购运行规程暂行办法、政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法、中央单位政府采购管理实施办法等一系列规章制度。地方政府则制定了一系列地方性法规、规章、政策，贯彻和执行中央的法律法规，其中省、市级政府
20、的采购管理办法，对于完善基本程序和监督管理，规范地方政府采购行为方面发挥了重要作用。 其次，建立了比较完备的政府采购管理机构。1998 年，国务院根据建立政府采购制度和国际惯例，明确财政部为政府采购的主管部门，履行拟订和执行政府采购政策的职能。随后，地方各级人民政府也相继在财政部门设立或明确了政府采购管理机构，负责制定政府采购政策，监督管理政府采购活动。到 2000 年，各地政府采购机构建设已基本完成。 第三，集中采购与分散采购相结合的政府采购模式已初步确立，政府采购规模和范围不断扩大。1998 年全国政府采购规模为 31 亿元，1999 年为 130 亿元，2000 年达到 328 亿元6.政府采购的范围
