1、英国的预算发展史,公共预算与政府理财课 第一组组员：,英国政府预算制度的演进过程分为三个阶段,早期形成阶段（1215年1688年）中期发展阶段（1688年1852年）近期成熟阶段（1852年至今）,一.英国政府预算制度的早期形成阶段,（一）早期形成阶段的起点：1215年大宪章的签订,12世纪初，英王约翰即位前后，英格兰经历了严重的通货膨胀,王室财政陷于困难之中,约翰王扩军备战财政榨取国王与贵族矛盾激化,1215年的贵族反叛,英王约翰被迫于1215年6月19日与反叛贵族签署大宪章,大宪章,内容：典型的封建法和习惯法文献,精神实质：1.是确立了“法律至上，王在法下”的原则2.是向国王宣告国民有被协
2、商权，并明确规定国王必须召开有若干贵族组成的议会，为议会制度的形成奠定了基础；3.是首次将“非赞同毋纳税”和“无代表权不纳税”等预算原则以法律形式确立下来，从而标志着英国政府预算制度早期形成阶段的开始。,（二）英法百年战争和玫瑰战争时期预算制度的进展（上）,* 英法百年战争（13371453）,* 玫瑰战争（14551485）,议会的结构也发生了变化，逐渐分为上、下两院。下院的形成使纳税人与君主的税收关系进一步发生变化，意味着议会是由纳税人选出的代表，而不是由国王指定的人选所组成的机构。,议会的地位曾一度受到冲击。由于局势动荡，政权不稳，国王惟恐触犯国民，尽量减少税收的征收；同时，没收敌对贵族
3、的地产也使国库得到充实，国王征税的动力减弱，议会召开的次数明显减少。但这一时期，下院的地位得到很大提升,（三）都铎王朝时期的预算制度,亨利七世 开源节流，维持了王室财政的独立性外亨利八世 留下约100 000镑的外债伊丽莎白一世 预算支出激增，政府发行的公债总额达到400 000镑 （因与西班牙战争耗费巨大）,在这一时期逐步形成“王在议会”的宪政原则，并出现了“议会至上”的萌芽，议会尤其是下院的政治地位得到提高，议会下院进一步加强了对政府预算权的控制。,（四）17世纪时议会初步具有预算控制权,斯图亚特王朝的詹姆士一世和查理一世敛财 在税收问题上都与议会发生过激烈的冲突,1642年，以克伦威尔为
4、首的议会军最终打败王党军，处死了国王查理一世。议会宣布成立“共和国”,废除共和国，建立护国政府，（由克伦威尔担任护国主），实施军事独裁统治,没有增强议会的预算控制权,斯图亚特王朝复辟后，詹姆斯二世实施专制主义统治导致“光荣革命”,1689年2月，议会召开会议，宣布威廉三世和玛丽二世登上王位，同时，议会颁布权利法案,权利法案,该法案明确规定，议会是英国最高的立法机关，议会权力高于王权。议会的最高权力终于以成文法的形式固定下来。经过四百多年的议会与国王的斗争，议会终于完成了对政府预算权力的初步控制。,返回,总结,以1215年大宪章的签订为起点，英国政府预算制度开始了其漫长的形成过程，议会对君主的预
5、算控制权逐步进行了剥夺与控制.但从19世纪末开始，预算控制权又逐步从议会手中转向政府。英国预算制度的发展呈现出与其议会制度、政治制度发展相关的若干特征，诸如原创性、渐进性和灵活性等。从世界范围看，作为现代财政管理核心的政府预算制度起源于英国。纵观英国政府预算制度从13世纪初的萌芽到发展成熟，其数百年的发展演变正是英国议会以法律形式逐步剥夺君主财政权的过程。英国政府预算制度的演变与其议会制度的形成发展有着紧密的联系。,二.英国政府预算制度的中期发展阶段,（一）现代税制结构基本形成，议会的税收控制权逐步加强,随着英国由传统农业社会向工业化社会的转型，英国的税制也经历了一个从自然经济税制属性的单一税
6、制向基本适应近现代市场经济需要的税收体系的复杂转变过程。随着现代税收体系的逐渐形成与完善，议会在税收控制方面也获得显著进展。在1816年、1833年、1841年、1848年、1850年等年份，政府的税收提议或是被击败，或是被修正。1787年，议会通过统一基金法，建立起“统一基金”。所谓的“统一基金”，是政府在英格兰银行的公共账户名称。自1787年开始，政府所有的收入均应纳入统一基金，所有的支出均应由统一基金支付。统一基金的建立极大地增强了下院的预算控制权。,土地税简单直接税,货物税和关税 间接税,所得税现代直接税,（二）议会逐步加强了对王室收入的控制力度,“光荣革命”后，议会认识到：以往给予国
7、王大笔拨款授权的做法，为国王滥用权力和侵吞预算资金提供了极大的便利。为了解决这一问题，议会建立起“王室年俸制度”。1689年，议会给予威廉三世和玛丽二世一笔60万英镑的固定年收入的终身授权。作为回报，君主取消了自己大部分的世袭收入，将其列入“王室年俸”，由专门指定的政府收入来支付用于君主和王室需求的财政款项。同时，议会还加强了对君主“私人收入”的控制。,1688年“光荣革命”之前，对于君主来说，除了通过议会从社会公众取得收入之外，还有许多自己的“私人收入”，主要形式包括：变卖王室地产的收入、没收财产的收入、买官鬻爵的收入、专卖权和垄断权的售卖收入、王室的食物与重要产品征发权的收入、战俘赎金、外
8、国政府的贡纳、海外领地的售卖收入、强制捐款等。在不断努力下，议会对君主“私人收入”的控制也逐步取得进展。谋反者被没收的财产、缴获的走私物品、海军部的珍宝收藏、王室地产出售收入等都逐渐被置于议会的控制之下,（三）系统预算支出拨款制度形成，议会获得真正的预算支出决定权。,“光荣革命”后，议会逐步加强了对财政支出的控制。但议会对军事支出和民用支出的控制存在着很大差异。议会始终保持着对军事支出的严格控制。而对民用支出的控制则有着一个宽松到严格的发展过程。在18世纪的大部分时间中，议会对民用支出的控制相对宽松。在王室年俸制度建立之初，由于中央行政部门的大部分行政管理支出是在“王室年俸”的名义下安排的，这
9、就使得该部分支出逃避了议会的控制和年度详细审查。为了进一步加强对预算支出的控制，议会逐步将君主的个人支出和政府一般性行政支出区分开来。议会又通过一系列措施加强对民用支出的控制。1847年，民用支出预算最终具备了现代的预算管理形式，完全纳入到议会的控制之下。,（四）议会开始对政府借款进行严格控制,长期以来，作为封建君主个人收不抵支而出现的借款，一直被认为是君主个人的私事。君主无需议会的赞同就可以借款筹集资金成为预算管理中一个重要漏洞。为了堵塞这一漏洞，议会于1680年通过决议，“从今以后，无论君主以关税、货物税的收入，还是以取自家庭钱财的收入为担保，而进行借款，都被认为是在妨碍议会的活动，而必须
10、对这些行为负责” 9。这一法令的有效执行，才确保了君主借款处于议会的完全控制之下。但议会一方面加强了对政府借款的严格控制，另一方面，也为大量政府借款提供了担保，使得政府借款达到史无前例的规模。,安妮女王（Queen Ann,17021714）在位时期，平常年份的公债利息支付的数额就等于整个正常预算收入的数额。由于利息支付成了税收收入的第一用途，因而，当年政府支出需求只能通过新的借款来满足。不过，从某种意义上讲，1688年后，英国政府能够在议会担保下大规模举债，是英国之所以能成为一流强国的直接原因之一。尽管英国与法国、德国相比，人口较少，但得益于建立在大规模借款之上的预算制度，英国在“光荣革命”
11、后的整个18世纪中，拥有着足够的财政能力去支持昂贵的战争和资助其在欧洲大陆上的盟友，同时也避免了通货膨胀的发生，从而为英国经济的迅速发展提供了良好的金融环境。,三.英国政府预算制度的近期成熟阶段,19世纪中后期，以第二次议会改革为序幕，英国出现了一个“改革时代”。英国政府预算制度的发展也步入近期成熟阶段，这是以威廉.尤沃特.格莱斯顿（William Ewart Gladstone）1852年首次担任财政大臣为标志。格莱斯顿于18521866年期间多次担任财政大臣。在此期间，他进行了一系列的政府预算制度改革。格莱斯顿的改革奠定了英国现代预算制度框架的主要轮廓。,（一）预算收入的管理与控制,格莱斯
12、顿改革的首要措施是将所有的财政收入都纳入政府预算管理，从而堵塞住长期以来各部门仅仅上缴净收入这一严重的财政漏洞。同时，君主的封建收入也逐步被取消或被控制起来。此后，英国政府预算收入的主要来源就是税收和公债，而这些收入必须取得议会下院的批准。19世纪中后期，下院一直对增加税收持反对态度。这一时期，在议会的压力下，政府进行了多次税收削减。然而，虽然议会对税收的增长持反对态度，政府也实施过若干减税措施，但税收实际上呈现出较快的加速增长态势。,1909年，英国政府准备同时实施社会福利政策和军事改革政策，但这些改革的实施不仅会使以往的财政盈余耗费殆尽，而且会带来巨额赤字。为解决这一问题，财政大臣劳埃德.
13、乔治（Lloyd George）实行了大胆的财政改革。他决定选择增税来弥补新增的预算支出。在其所提出的预算计划中包括大幅度增加遗产税、所得税等，这沉重打击了贵族的利益，因此，这一预算计划被称之为“人民预算”。随后，议会通过了该预算计划，意味着英国议会对税收控制的态度开始发生变化。,（二）预算支出的管理与控制,在预算支出方面，19世纪中后期，对支出必须予以压缩和控制仍是主流观点。当时，对于预算支出不断膨胀趋势的抵制，不仅来自下院，也来自政府和公众。但是，事实上8，压缩支出规模的阻力是巨大的，格莱斯顿曾两次因为抵制增加支出而下台。1886年，伦道夫.丘吉尔勋爵（Lord Randolph Chur
14、chill）由于内阁拒绝削减支出而辞职。到了19世纪末的布尔战争时期，预算支出已经有了实质性的增长。直至20世纪20年代，压缩支出的气氛仍然很流行，甚至在经济大危机期间，英国的预算支出也曾被削减过，但预算支出的总体上仍维持着增长趋势。,两次世界大战中，议会和政府在税收控制问题上，曾一度互换了角色。此时，反而是议会要求提高税收，而负责筹措战费的财政大臣则不愿意将税收提高到史无前例的水平，财政大臣往往在最后的让步之前，一直抵制议会提高税收的压力。其后，议会逐步失去了对预算进行详细审查的兴趣，多数议员强烈支持减少议会花费在财政条款上的时间，从而逐步减弱了议会对于税收的控制力度。第二次世界大战后，英国
15、的税收收入迅速攀升。,第二次世界大战后不久，英国的政府预算开始区分“线上”收支和“线下”收支。“线上”收支为经常预算，“线下预算”为贷款预算。1968年，贷款预算改为“国民公债基金”。经常预算收入超过支出，则列入国民公债基金的收入部分，如支出超过收入而出现赤字，则由国民公债基金的贷款弥补，政府则增加同等数额的公债。,这一技术手段削弱了议会控制预算支出增长趋势的能力。因为这使得议会接受了这么一个观念，即如果政府预算由于未能弥补资本支出而出现大量赤字，但只要保持经常预算的平衡，就没有违反“健全预算”的原则。在这种观念的指导下，第二次世界大战后，预算支出的增长速度远远超过国内生产总值的增长速度。,（
16、三）预算控制权的转移,19世纪3080年代是议会的“黄金时期”，这一时期议会掌握着真正的实权，政府和内阁只是贯彻议会意志的一个办事机构。如果议会对政府不满，它可以使政府垮台，而不必经过新的大选。从议会对政府预算的控制来看，19世纪下半叶，格莱斯顿的改革使议会的预算控制权达到其最高点。,然而，以1867年的第二次议会改革为分界线，包括预算控制权在内的政治权力开始由议会向政府行政部门转移。1867年和19841985年的议会改革后，随着选民的增多和政党政治的成熟，任何人要想成为议员必须首先得到政党的支持，而议员进入议会后就必须服从于自己所在党的领袖。这样一来，议会实际上就控制在政党手中。在通常情况
17、下，执政党在议会下院中都拥有多数席位，所以内阁和政府的提案基本上都能获得通过。到20世纪60年代，政府已经完全控制了议会。在预算程序中，政府和议会形成了这样一种权力格局：预算的编制、执行完全由政府负责，议会拥有批准的预算权力。但19世纪末以来，下院往往原封不动地通过政府的预算草案。这是因为，一个在议会中拥有明显多数的政府完全能够确保其预算草案按照提交时的形式通过。,1 井手文雄.日本现代财政学M.北京：中国财政经济出版社，1990.173.2 钱乘旦，许洁明.英国通史M.上海：上海社会科学出版社，2002.59.3 King, H.Parliament and FreedomM.London:
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