1、行政 管 理 学,主讲人 ：罗 依 平 （教授 博士 硕士生导师 ) 湘潭大学公共管理学院政治学与行政管理系,引 论 一、行政管理概述 1、从三个方面来理解行政管理的概念 A 、与立法、司法相对应的“行政” 三权分立，相互制约（西方） 四权并存，一权居上（中国） B 、与政治相对应的“行政” 政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行（古德诺） C 、与管理相对应的“行政” 广义行政（广义政府） 狭义行政（狭义政府） 2、行政管理的含义：国家行政机关依法对国家事务、社 会公共事务和行政组织自身事务进行有效管理的活动过程 3、行政管理的内涵：主体（政府机关与公务员） 客体 （三大事务） 原则（依
2、法行政） 目标（有效管理）,二、行政管理学的基本特征 1、政治性与社会性的统一 2、理论性与应用性的统一 3、综合性与独立性的统一 4、规范性与权变性的统一 三、西方行政管理学的发展轨迹 1、创立时期（19世纪末20世纪初） 威尔逊 古德诺 怀特 威罗毕 2、科学管理时期（ 20世纪初至30年代） 泰罗 法约尔 韦伯 3、行为科学时期（ 20世纪30年代至60年代） 梅奥 巴纳德 西蒙 4、现代化管理时期（ 20世纪60年代至今） 新公共行政学派 新公共管理理论 政府治理理论 后现代公共行政理论,四、改革开放以来中国行政管理学的发展成就 1、学术组织急剧增加 2、学科建制初具规模 3、研究领域
3、不断扩展 4、联系实际比较紧密 5、国际交流日益频繁 五、新世纪中国行政管理学的发展趋势 1、行政体制改革研究日渐深化 2、学科基础理论研究日益凸现 3、学科研究的多元化逐步发展 4、学科研究的应用性不断增强 5、学科研究的国际化和本土化趋势愈加彰显,第一章 行政组织 第一节 行政组织概述 一、行政组织的内涵 静态结构 动态行为 生态环境 心态意识 二、行政组织的特点 职能的广泛性 职权的二重性 结构的严密性 体系的一元性 机构的适应性 建制的对应性 三、行政组织的类型 1、按管辖区域可分为中央行政机关和地方行政机关 2、按工作性质可分为一般权限机关和专门权限机关 3、按职能作用可分为决策、执
4、行、监督、咨询和信息机关 4、按时间长短可分为常设机关和临时机关,四、行政组织的建构原则 任务目标 精干高效 完整统一 权责相称 稳定性与适应性相结合 决策、执行与监督相分离 依法设置 第二节 行政组织职能 一、行政组织职能体系 基本职能：政治、经济、文化 与社会职能 运行职能：计划、组织、指挥、协调与控制职能 二、行政组织职能实现手段 行政指令 经济 法律 纪律 思想政治工作 三、行政组织职能的转变 1、 西方国家行政组织职能转变的轨迹与特征 2、 我国行政组织职能的转变 （1）理论前提 （2）近期发展 （3）战略思路,第三节 行政组织结构 一、行政组织结构的含义 行政组织结构：行政组织内部
5、各组成要素相互联系、相互作用的方式，是静态组织实体结构和动态组织行为结构的有机统一 二、影响行政组织结构的因素 组织环境 组织战略 技术 组织规模 权力控制 社会心理系统 三、层级化与分部化的关系 四、管理幅度与管理层次的关系（反比例关系） 讨论：省管县改革案例,第四节 行政组织体制 一、行政组织体制的类型及各自优缺点 1、首长制与委员会制 2、层级制与职能制 3、完整制与分离制 4、集权制与分权制 二、行政组织体制的创新 1、政治体制与经济体制的交汇点 2、政治体制改革与经济体制改革的结合点 3、按照双重要求创新行政组织体制,第五节 中国政府机构改革的策略 一、适应社会主义市场经济体制的要求
6、 二、着眼于政治体制 改革的宏观战略 三、处理好政府机构改革与政府职能转变的辩证关系 四、建设一支高素质的公务员队伍 五、做好人员分流工作,第二章 行政领导 第一节 行政领导概述 一、行政领导的含义 行政领导者组织、指导和率领被领导者实现行政目标的行政行为 二、行政领导的方式 强制 说服 示范 三、行政领导者的本质规定 四、行政领导者的基本职能 五、行政领导者的产生方式 委任制选任制考任制聘任制,第二节 行政领导者与领导集体 一、行政领导的职位、职权与职责及其相互关系 二、集体领导与个人分工负责相结合 三、行政领导集体的结构 年龄 知识 智能 气质 四、优化行政领导集体结构的原则 适应 互补
7、精干 平衡 自优 五、行政领导者成才的要素 机遇 素质 环境 方法,第三章 行政决策 第一节 行政决策概述 一、行政决策的含义与特点 1、行政决策的含义：具有行政权力的行政主体为履行行政管理职能、实现行政目标而进行的制定方案、作出决定的活动过程 2、行政决策的特点 特定性 广泛性 法律性 全局性 非盈利性 三、行政决策的程序 1、找准问题并确定目标 2、拟订决策方案 3、选择决策方案 4、完善决策方案 四、行政决策的地位,第二节 行政决策模式 一、理性决策模式 二、有限理性决策模式 三、渐进决策模式 四、综合扫描决策模式 第三节 行政决策体制 一、基本概念 行政决策体制是指承担行政决策的机构和
8、人员 所组成的组织体系及相应的制度安排,二、介绍几种主要观点 A 、中枢、咨询、信息3大系统 （张永桃） B 、信息、参谋、决断、监控4大系统 （王乐夫） C 、信息、咨询、决断、执行、监控5大系统 （陈振明） 、政策主体、政策支持、政策反馈3大系统 （宁骚） E、中枢、咨询、信息、监控4大系统 （彭国甫）,第四节 行政决策的非理性因素影响 一、行政决策中的非理性因素 二、非理性因素对行政决策的影响 三、发挥非理性因素对行政决策的积极作用 第五节 行政决策的价值评价 一、行政决策价值评价的本质 二、行政决策价值评价的标准 三、行政决策价值评价的过程,第六节 行政决策的民主化、科学化与法治化 一
9、、行政决策民主化 1、基本含义 行政决策民主化是指政府决策主体在决策过程中与社会公众 保持密切联系，最大限度地让人民群众参与决策，使人民群众 能够通过各种有效的信息渠道，充分表达对各种政策方案的意见和建议，达到决策体制符合民愿、决策目标体现民情、决策方式考虑民力、决策过程尊重民意、决策结果顺应民心，最终实现最广大人民的根本利益 2、主要内涵 （1）行政决策价值取向民主化 （2）行政决策社会参与机制 民主化 （3）行政决策制定与执行程序民主化,二、行政决策科学化 1、基本含义 行政决策科学化是指政府决策主体要坚持实事求是、 一切从实际出发的原则，运用科学的理论、方法和手 段进行决策，正确处理决策
10、主体与决策客体的关系， 使主观的决策活动符合客观事物的实际状况，最终解决行政管理中的实际问题。政府决策科学化要求决策程序规范、决策方案先进和决策方案可行。 2、主要内涵 （1）培养高素质的政府决策主体，更新政府决策观念 （2）正确认识具体决策对象和决策环境的特殊性 （3）积极推进政府决策技术条件的现代化 （4）建立科学合理的决策体制和规范的决策程序,三、行政决策法治化 1、基本含义 行政决策法治化是指依照法定权限和法定程序进行决策，要求政府决策者的决策行为必须有法律依据和法律授权，不得超越法律与相关制度的规定。 2、主要内涵 （1）行政决策法治化的前提是有法可依 （2）行政决策法治化的核心是依
11、法决策 （3）行政决策法治化的根本保证是违法必究,第四章 行政执行 第 一节 行政执行概述 一、行政执行的含义与特点 二、行政执行的原则 三、行政执行的作用 第二节 行政执行过程 一、 准备 二、实施 三、总结 第三节 行政执行偏差分析 一、行政执行偏差的表现形式 二、行政执行偏差的产生原因 三、行政执行偏差的纠正方法,第五章 人事行政 第一节 人事行政概述 一、人事行政的含义与内涵 二、人事行政的功能 三、人事行政的作用 四、人事行政的原则 五、国外现代人事行政的发展趋势 第二节 现代人事行政制度 一、西方国家公务员制度的特点 二、我国建立国家公务员制度的必要性 三、我国国家公务员制度的特色
12、 四、我国国家公务员制度的内容 五、我国人事行政体制的改革,第六章 行政法治 第一节 行政法治概述 一、行政法治的含义与特点 二、行政法治的内容 三、行政法治的意义 第二节 行政法治的基础 第三节 行政立法与行政执法 一、行政立法的体制 二、行政立法的程序与方法 三、行政执法的主要手段 四、行政执法的法律效力,第四节 行政司法与行政诉讼 一、行政司法的意义 二、行政司法的类型 三、行政诉讼的作用 四、行政诉讼的受案范围和程序 五、行政赔偿制度 第五节 行政法治监督 一、行政法治监督的意义 二、行政法治监督体系 三、行政法治监督机制,第七章 行政文化 第一节 当代行政管理的主题 一、行政文化的含
13、义 二、文化制胜的依据、特征与途径 第二节 行政文化的结构与功能 结构、功能与二者关系 第三节 行政文化的形铸途径 一、行政社会化的特征 二、行政社会化的途径 三、行政社会化的功能,第八章 机关管理 第一节 机关管理概述 一、机关管理的含义 二、机关管理的任务 三、机关管理的要求 第二节 机关管理的内容 会议、文书、档案、财务与后勤事务等管理 第三节 机关管理的现代化 本质、原则与实现途径 第四节 政府采购制度 内涵、要求与意义 第五节 加强机关作风建设 紧迫性、内容与途径,第九章 行政绩效 第一节 行政绩效概述 一、行政绩效的含义 二、行政绩效的维度 三、行政绩效的作用 第二节 行政绩效的评
14、估 一、行政绩效评估概述 二、行政绩效评估系统 三、行政绩效评估机制 第三节 行政绩效的改善 一、我国行政绩效的现状 二、制约我国行政绩效改善的因素 三、改善我国行政绩效的对策,第十章 行政改革与行政发展 第一节 行政发展概述 一、行政发展的实质 二、行政发展的特征 三、研究行政发展的意义 第二节 行政发展的力场分析 一、行政发展的动力 二、行政发展的阻力 三、行政发展作用力的利用 第三节 行政发展规律 一、行政发展适应律 二、行政发展不平衡律 三、行政发展相对稳定律 第四节 当代中国的行政发展 一、当代中国行政发展的基本特征 二 、当代中国行政发展的有效途径,案例素材 地方政府决策为何刚刚出
15、台即遭终结 中国西部发生的一场公共危机，成为了近年国内最为瞩目的事件之一。宁夏银川的数千名出租车司机持续5天罢运，不仅使这座自治区首府城市多处陷于瘫痪，还震动了整个国家的大脑和身躯，也引起了海外舆论的高度关注。 2003年7月28日，银川出台一项规定：对出租车经营权实行有偿使用，对有偿使用期、经营权、新车更换、交费标准等作出详细规定。而且管理办法和管理规定定于8月1日起实施。从公布到执行，其间仅有短短的4天时间。7月29日，新规定引起出租车司机的强烈不满。以致爆发大规模游行和罢运，而政府竟出动防暴警察，与之对峙。事情发生之后，牵涉面广，影响巨大，产生的各种问题让官员们应接不暇，其实质是当地政府
16、遭遇执政危机。所幸的是，危机在持续近一周后暂告平息。对于这样一起发生在中心城市的群体事件、一起极大影响社会稳定的敏感事件，主流媒体进行了公开而广泛的报道，广大民众亦纷纷参与讨论，这本身即是诚实与勇气的显现；而面对危机，政府终于向民众认错，决定中止新办法的实施，这同样出乎一些欲看笑话者的意料。 近年以来，全国已发生多起类似公共事件，暴露出政府临机处置的困窘。以此次罢运事件为例，不少市民认为，政府“作为太慢、令人失望”。许多市民表示，当地政府拖了许久“没作为”，是因为他们在制定管理规定时根本没想过真会发生此种危机，也就没有事先建立应急机制，因此才会拖了5天仍没有拿出有效的解决办法。 事后，一位出租
17、车司机向新华社记者所说之话让人震撼：“3月份我们上访时，政府说不会出台什么新办法，可7月份新办法就出台了，为民做主的政府都不能取信于民，我们还信谁？”此番话语，不仅需要银川市政府认真反思，更值得各级政府、各个部门深刻警醒。,案例素材速生丰产林基地建设决策何以失败,1996年11月,为改变林业生产中长期形成的林木品种单一、林业生产率低的局面，B县人民政府专门发文，要求全县人民大搞速生丰产林基地建设。为贯彻县政府的指示，该县林业局立即召开局长办公会议，专门讨论建设速生丰产林基地的问题，与会的三位局长（一正二副，其中正局长是长期从事农业生产管理的干部，二位副局长均为军队转业干部）经过简单讨论，一致决
18、定在该县某区沿江村建设一块面积达200亩的“泡桐”速生林基地。沿江村有一片200亩的荒滩，这片滩地由于地势低，地下水位高，土壤的碱性重，因此根本不适合泡桐树的生长。针对这种情况，在局长办公会议的决策形成后，林业局的林业助理工程师曾专门向局长进谏，要求局长取消这个决定。 可是林业局长却无视劝告，一意孤行，坚持实施原决策。于是，林业局便利用省里下拨的15万元林业扶助款，一方面从邻省购树苗，一方面从沿江村召集劳动力，正式开始了基地建设。经过一个月的奋战，作为“样板林”的泡桐速生林基地建成。 然而，至第二年春天，该基地的泡桐树苗却发芽慢、长势弱。一到夏天，由于基地的地下水迅速增高，树苗则开始大面积枯黄
19、，至年底，树苗已死亡了40%，到98年底，该基地的树苗全部死亡。,案例素材“省管县”改革试点探索郡县治则天下安，县域强则国家富。县，历史上曾经直接由皇帝掌管；新中国成立后，县归省来领导，直到改革开放初期一些地区才开始建立“市管县”体制。因此，对于一县之“长”们来说，其实，他们工作中有两个“婆婆”省、市两级领导。不过现在，两个“婆婆”的历史已在改写。 一种由省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限“下放”到县的“省管县”改革已在全国试点推行。 而在这之前的14年间，“强县扩权”、“扩权强县”已经被越来越多的省份试点推行。通过扩大县一级政府的权力，受到政策扶持的县（市）的经济
20、发展明显加快，“扩权强县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种现实路径。与此同时，“强县扩权”还对中国未来的行政区划改革有着不可估量的积极意义，成为“省管县”改革的第一步。 “十一五”规划提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。实际上，这是对近几年来一些地方政府进行相关改革的积极回应和肯定。,所谓“省管县”体制是指：省市县行政管理关系由目前的“省市县”三级体制转变为“省市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市市管县”模式变为由省替代市，实行“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。 早在1992年，为
21、了“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。到2002年8月17日，在浙江省委、省政府的强力推动下，313项本该属于地级市经济管理的权限被“空降”至20个县级政区。浙江省持续10多年的改革示范效应，带动了其它地区此项改革的进展。自2002年以来，先后有安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省份，先后将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面试行“省管县”。 不少专家认为，“省管县”这一改革，带来的是地方权力的再分配，最终将带来中国行政区划的大变革，即取消地级市，建立省、县两级政府。尽管各方对
22、这一政府层级的改革模式争论不一，但减少政府层级的思路无疑是大方向 。,“省管县”改革有望全面积极推进“到目前为止，全国已经有18个省试点省管县。今年估计还会再增加两个省，应该能超过20个。”6月7日，财政部预算司地方处副处长蔡强接受中国经济周刊采访时表示。中国社科院财贸所副研究员张斌介绍:“省管县”有两层含义：一是财政意义上的省管县。在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上，也由省对县直接划分；二是政府管理体制上的“省管县”，市县平级，不仅是财政体制，在人事权、审批权等经济社会各方面的管理权都由省直接跟县打交道。 “市管县”走到尽头？按照中华人民共和国宪法第三十条规定，我国的地方行
23、政区域被划分为省（自治区、直辖市）、县（自治县、自治州、县、市）、乡（民族乡、镇）三级制。但是，在现行的行政管理体系中，我们常常看到在省、县之间又多了一级建制地区或地级市，并逐渐演变成了“市管县”的格局。这种体制在计划经济时代曾发挥过重要的作用，它通过加大行政层级，强化了中央集权，确保了国家经济指标与政治指令顺利的下达和执行，同时，也在一定程度上形成了以中心城市为核心的经济辐射能力，带动了周边地区经济的发展，促进了政治的稳定。,但是，随着我国市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境的变化，如此多的行政层级势必导致越来越多弊端的出现：首先加大了行政的成本，降低了行政的效率，束缚了地方经济的发展
24、和行政创新能力的提高，不但不利于政府职能的适时转变，甚至衍生出众多的体制腐败；其次，有限的行政区域和无限发展的市场经济区域在矛盾中被人为强制的统一，进而削弱了企业的竞争力，加重了粗放式经济的扩张和地方保护主义的出现；其三，在分税制改革后，省级以下常常出现财权上收，事权下移的现象，不同程度地制约了县域经济的发展。为此，2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上明确指出：“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进省管县的改革试点。” 由此可见，扁平管理将是我国行政管理体制改革的必然趋势，而“扩权强县”、“省管县”将是这场改革的突破口。从改革的结果看，“扩权强县”促进了县域
25、经济的发展，如从2000年起，浙江进入全国百强县的数量不断增加，到2003年已有30个县进入全国百强县范围，占了百强县的三分之一，而且有21个县排在前50名。而广东在实施了一系列扩权强县的改革后，也有10个左右的县进入全国百强前50名。,实行“扩权强县”、“省管县”的条件正在不断成熟：首先，经济的快速发展、政治的日益稳定加速了以转变政府职能为核心的行政管理体制改革的速度，尤其是在全面落实科学发展观的实践中，“省管县”改革的呼声越来越强烈。其次，市场经济体制的内在要求使得资源配置必须要由政府主导型转向市场主导型，政府的主要职能也要由计划经济时代的全能性向有限性转变。这就为“省管县”、“扩权强县”
26、的实施提供了制度上的保障。第三，以网络、通讯等技术手段为保障的电子政务正在不断推广，从而在技术上为政府扩权强县的扁平化管理创造了条件。可以说，全面推进这项改革应该只是时间问题，其趋势已毋庸置疑。但是，我们在看到“扩权强县”改革光明前途的同时，也要清醒地认识到其道路的曲折性：首先，“省管县”的改革是对旧体制下利益格局的重新调整，尤其涉及到众多官员的切身利益，面对这场改革，阻力之大不难想象，其间困难也应该充分估计。二是省直部门在制订县级政府扩权政策中定位模糊，事权、财权难以界定，在没有中央统一规范的政策下，新的摩擦和矛盾势必造成新的内耗。第三，我国地大,物博，区域差别大，人口、民族结构复杂，发展很
27、不平衡，不少省级区划里县级单位有八九十个甚至一百多个，而省级直接管到县一级其有效管理幅度应在4050个左右，太多了根本管不过来，会有不少问题。这就要求同时要把分省、缩乡的改革积极推进，而这更是一场系统的改革工程。第四，“扩权强县”改革后，扩权试点县拥有了大量经济社会管理权限，如何有效监督约束县级政府行为，防止出现投资冲动和重复建设，是关系到“扩权强县”改革和未来“省管县”体制成败的关键问题。总之，行政区划和行政管理体系的改革事关中央与地方关系、条块关系、各级政府职能的合理设定以及未来民主体制、民主成本等重要问题，既要积极探索，有所创新，又要保持稳定，谨慎从事。实行“省管县”的改革，从目前的实践来看，必须按照中央的精神，遵循逐步推进的原则，理顺各种关系，在加强诸多配套改革的情况下，稳扎稳打，积极推进。,
