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1、目录第一章 公共管理导论第二章 公共管理者的角色与知能第三章 公共部门的角色第四章 公共部门的战略管理第五章 公共政策的设计、执行与评估第六章 公共组织管理第七章 公共组织中的领导第八章 公务人力资源管理第九章 公共预算与财务管理第十章 信息资源管理与电子化政府第十一章 公共服务的绩效管理第十二章 公共危机管理第十三章 公共管理的新策略第十四章 公共管理中的责任与伦理第十五章 企业型政府与政府再造第一章 公共管理导论重点问题：公共管理的性质公共管理的研究途径与公共管理学的性质公共管理与私部门管理的区别于联系新公共管理公共管理的时代挑战1.1 公共管理的意义1、皮瑞和克莱姆的观点2、卡尔森和欧尔

2、曼的观点3、奥托、海蒂和沙夫里茨的观点4、波兹曼与史陶斯曼的观点5、休斯的观点本书对公共管理的界定：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。公共管理的性质在于：1、 公共管理承认政府部门治理的正当性2、 强调政府对社会治理的主要责任3、 公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负。4、 强调多元价值5、 强调

3、政府绩效的重要性6、 既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法7、 以公共的福祉和公共利益为目标8、 将公共行政视为一种职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。12 公共管理学的发展与研究途径13 公共管理的特质以及与私部门管理的区别14 新公共管理15 公共管理：现时代的挑战第二章 公共管理者的角色与知能公共管理者，在现代民主国家，是经法定程序进入政府，担任政府公职，行使公权力，并从事公务管理的公职人员。公共管理者是受国家和公民的委托，行使公权力，负责运用资源及指挥公务人员，达成政府施政目标的人。21 作为一般的管理者管理者的十大角色明茨伯格的观点1、 人际关系方面的角色（1） 挂名首脑

4、（2） 领导者（3） 联络者2、 信息方面的角色（1） 监听者（2） 传播者（3） 发言者3、 决策方面的角色(1)企业家(2)故障排除者(3)资源分配者(4)谈判者奎恩等人的观点成为一位卓越的管理者八种角色（1） 导师（2） 促进者（3） 监督者（4） 协调者（5） 指导者（6） 生产者（7） 掮客（8） 革新者我们不难发现，管理者的工作是大量的；管理工作具有多样性和琐碎性；管理者处于组织的焦点地位；管理者是权力和责任的混合体。22 作为公共管理者的特殊角色 管理工作的一个显著的特征在于其环境适应性，即管理者不断依据环境的变化来调整自己的价值、角色和行为。公共管理的多元性、政治性以及公共性这

5、些特性，也决定了公共管理者承担了与一般管理者不同的角色。1983 年魏姆斯利（Wamsley）等人在黑堡宣言 中对公共管理者在民主社会治理中的角色的阐述，最具典范性：（1） 执行与捍卫宪法的角色；（2） 人民受托者的角色；（3） 贤明少数的角色；（4） 平衡轮的角色；（5） 扮演分析者和教育者的角色。总之，公共管理者在民主治理中应扮演重要的、有价值的、正当的角色，而不能将自己混同于一般的管理者。23 公共管理者的技能技能：后天发展起来的处理特定的人、事、物的能力。公共管理者的技能主要应包括：1、 技术性技能：主要指从事自己管理范围内所需的技术与方法。2、 人际关系技能：公共行政管理的本质在于其

6、是协作性的人际活动，写作活动的核心在于人际的互动。 （对内、对外）3、 概念化技能：公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力。4、 诊断技能：针对特定的情境寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因、应对政策的能力。5、 沟通技能：系指管理者具有收集和发送信息的能力，能通过书写、口头与肢体语言的媒介，有效与明确地向别人表达自己的想法、感受与态度，亦能较快、控制情绪等等。24 有效地公共管理者（the effective public manager）波兹曼和史陶斯曼在公共管理的战略 （public management strategies）一书中，曾提出理想的公共管理

7、者有七个基本特质：1、 有效地公共管理者必须是一个良好的自我评估者2、 必须是不令人讨厌的3、 必须追求美好的意志与周全的政治感觉4、 必须具有耐心5、 必须具有多样化的工作经验6、 必须以民众为导向7、 必须善于分析与思考25 面向未来的、具有前瞻力的公共管理者未来的管理者必须学会对不确定和动荡时代（turbulent time）的管理。著名的公共管理大师莫根在其驾驭变革的浪潮一书中，为变革时代的公共管理者如何进行有效地管理，提出了许多深刻而又具启迪的见解。1、未来的管理者必须发展他们解读和预测环境趋势的能力。 “触角”2、必须具备前瞻性管理（proactive management）的态度

8、和技能，特别是“前瞻思考” （proactive mindsets） 、由内而外的管理能力。3、必须开发自己的领导技能。特别是他们应将领导视为一种“形塑”（framing）和“架桥” （bridging）的过程。4、在信息社会中，组织的人力资源最为重要，公共管理者必须设法开发和调动组织中每一个人的知识、智慧和创造性潜能。5、未来的社会要求组织和成员加强学习、创新和创造性。6、组织结构的扁平化要求管理和控制的新路径。7、信息技术将改变许多组织的性质和结构，以及组织产品和服务的性质与生命周期。8、复杂性是管理棋局的代名词。9、除了了解和因应已经出现的变化趋势，未来的公共管理者，特别是高层管理者，必

9、须寻找改变这些趋势的方法以便于管理。 （发展一种“环境知能”contextual competence，来影响并改变问题。第三章 社会保险及社会救助机制与政策“从摇篮到坟墓”形象地描绘了政府无处不在的影响力。31 公共部门的性质与需要一、公共部门的性质公共部门与私部门 政府与市场部门简单地讲，公共部门与私部门的核心差异在于其是否拥有合法的强制力，政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机关。任何一个经济和社会，都是公共部门和私部门的有机结合，二者之间也是相互依赖的。私部门依赖政府部门提供基础结构（infrastructure）和法律，政府依赖私部门提供产品和服务，依赖它们提供政府运作的举出结构赋税。

10、二、公共部门的需要政治学家伊斯顿曾经分析到：任何社会得以存在的起码条件是确立一些机制，不管它们是多么的低级或简陋，以便作出权威分配价值的措施是任何社会最低限度的先决条件，及时它不是唯一条件。公共经济学家马斯格雷夫从经济的角度解释了公告部门存在和需要的原因。他认为：公共部门的需要部分原因是政府的普遍指导，反映了某些与消费者选择和分散决策的前提相背离的政治和社会意识的存在，然而这只是次要原因，更重要的乃是市场机制事实上无法单独的发挥全部经济作用，在某些方面，需要公共经济部门的指导、修正和补充。32 市场机制、市场失灵与政府干预一、市场失灵(market failure)，简单来讲，是指因市场缺陷而

11、引起的资源配置的无效率。包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。概括起来，传统上人们列举的市场失灵的清单包括：1、公共产品的提供2、市场经济中的垄断3、市场经济的外部性4、市场波动与经济的不稳定性5、市场经济下的收入不平等33 市场经济中政府的经济职能1、提供经济发展的基础结构政府为市场经济的运作提供基本必需的制度（institution） 、规则（rule） 、以及框架（arrangement） 。2、组织各种各样的公共物品和服务的供给3、共有资源和自然资源的保护4、社会冲突的调整和解决5、保护并维持市场竞争6、收入和财产分配的调节7、

12、宏观经济的稳定34 政府治理工具的选择一、政府的治理工具研究政府职能问题，事实上包括两个独立的问题：一是政府应该干什么；二是政府如何去做，后者便涉及政府的治理工具（instruments of government）的选择问题。治理工具，又可称之为政策工具（policy instrument）或政府工具（tools of government） ，它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路途（the ways）和机制（the mechanism） ，政策工具乃是政府治理的核心，没有政策工具，便无法实现政府的目标。二、政府治理工具的选择运用何种治理工具，政府干预市场到何种程度，完全视问题情势，政府

13、主观偏好，资源拥有程度，目标的正确性与选择性，对市场依赖程度，相对成本等综合因素而定。显然政策工具的选择很复杂，选择哪种政策工具，或者选择哪种政策工具比较好，并没有明确的答案。然而，通过对各国政府改革的观察，我们不难发现，政府对政策工具的偏好正在发生转变，如更加强调公共服务的民营化和市场机制；强调非营利组织提供公共服务；强调放松管制等。35 政府失灵“政府失灵” （government failure） ，系指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。典型的政府失灵的类型及其原因在于以下几个方面：1、 成本和收益的分离：过剩和成本提高2、 政策制定的复杂性和低质的政策

14、3、 内部性问题公共组织为了进行其内部的管理，需要发展它们的标准或规则，这些标准或规则即内部性（internalities） ，用来评估机构的运行和机关人员的行为。具体表现为：a、预算增长；b、大机构规模；c 、控制信息使之转化为有价值的产品或权力。由于内部性的存在，政府机构运作的成本大大提高了，而其成本则被广大的纳税者分担了。4、 政府组织的低效率5、 另一种分配的不公平由政府活动产生的分配不公平，通常不是集中在收入或财富上，而是集中在权力或特权上。6、 寻租寻租（rent-seeking）是指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。7、 政府执行的无效

15、率8、 所有制的残缺综：政府与市场的选择并非是非此即彼的选择，而是不同组合的选择。36 矫正政府失灵和市场失灵的策略如何解决政府与市场的双重失灵？对此，福利经济学家建议采取如下策略：1、 市场的自由化、促进化和活泼化a、市场的自由化（freeing markets）是指政府对已经存在的市场管制予以解除，让更多的参与者加入，使其充分竞争，让市场的供需法则能够充分运作；b、市场的促进化（facilitating markets）是指原本的市场机制不存在或者失灵，即没有价格机制能够促进有效的交易，政府提供价格措施，使市场机制发挥作用；c、市场的活泼化（simulating markets）是指对财货

16、的重新分配。2、 诱因机制与政策如果政府的目的不是着重资源的最佳配置，而是改变民众的行为，那么，政府便可以透过诱因的提供，促使政策标的团体能表现出符合政府政策目标所要求的行为。具体手段：a、供给面的赋税手段；b、需求面的赋税手段；c、供给面的补助手段；d、需求面的补助。3、 政府管制4、 非市场的供给机制与政策由政府主动提供公共产品与公共服务，称之为“非市场供给” 。大致有以下几种情况：一是民间不能办理的事，政府提供（如军事、外交） ；二是不宜由民间办理的事情，由政府提供（如公用工业） ；三是民间不愿办理的事（如社会救济、义务教育） ；四是不应由民间办理的事（如税收、制币等） 。目前政府以非市

17、场供给的方式主要有两种：一是政府直接供给；二是政府间接供给。第四章 公共部门战略管理一、 概念在一般的管理领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。战略管理：管理者有意识地选择政策、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策得到艺术或科学。区别三个概念和问题：1、 战略管理与非战略管理2、 战略管理与战略规划3、 战略管理与功能管理二、 战略管理的基本特征1、 战略管理是未来导向的2、 着重于较长远的、总体的谋略3、 是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程( 战略管理的一

18、个基本宗旨便是利用外部机会 external opportunities和化解或回避外部威胁 external threats)4、 战略管理是直觉和理性分析的结合5、 是持续性与循环性的过程6、 ？三、 公共部门重视战略管理的原因1、 更加复杂和不确定的环境2、 公共部门角色的变化（领航者而非划桨者 steering rather than rowing）3、 国际化和国际竞争力的挑战4、 公共利益的挑战(系统观、整体观、长期观)政府治理要兼顾整体利益与局部利益，兼顾长期利益与眼前利益。42 公共部门战略管理过程四个主要环节或阶段一、环境分析（SWOT 分析）二、战略规划三、战略实施四、战略

19、评估战略评估是监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程那个，从战略管理整体来看，它着重于建立一种反馈机制。其结果作为调整、修正，甚至于终止战略的合理依据。另外，公共管理学者在波兹曼和史陶斯曼也提出了战略管理的四个原则：1、 关注长期趋势；2、 将目的与目标整合成一贯的层级体系；3、 战略管理与规划不是自我执行；4、 强调外部观点，要适应环境，而且要预期与影响环境的变迁。43 公共部门战略规划与战略管理一、战略规划的性质战略规划乃是在分析和解读环境的基础上，产生组织战略的过程。其目的在于识别环境对组织的挑战，并指导组织对此做出反应，以获取更长期的竞争优势。战略规划的议题具有三个基本属

20、性：1 稀少性；2 重大性；3 指导性和长远性。战略规划的结果是形成组织的战略计划，一般来讲，一个好的战略计划包含四个方面的内容：1 战略范围；2 资源部署；3 战略应该说明本身战略范围的机会与威胁；4、最佳协调作用。二、战略规划的过程1 发展初步共识；2 确认组织的法规及使命；3 进行 SWOT 分析；4 确认组织所面临的战略议题；5 战略选择。三、SWOT 分析与战略规划 P84-86战略乃是将组织内部的资源因素与外部因素造成的机会与风险进行合理地对、有效地匹配。SWOT 分析乃是通过了解自己组织的优势（strength）与弱势（weakness ） ，掌握外部机会（ opportunit

21、y） ，规避威胁（threats ） ，从而制定良好战略的方法。1 优势机会(SO)战略：发挥优势 利用机会2 弱点机会(WO) 战略：利用机会 克服弱点3 优势威胁(ST)战略：利用优势 规避威胁4 弱点威胁(WT)战略：减少弱点 规避威胁44 公共部门战略管理的问题与改进一、战略管理在公共部门应用的正面效果综合而言，战略管理対公共部门有下列正面的效果：1、提供战略性发展方向2、知道资源配置的优先顺序3、强化组织对环境的适应能力4、设定了追求卓越的标准5、提供了控制和评估的基础二、公共部门战略管理的问题以及限制的确，在公共部门采行战略管理存在着诸多限制和不利因素。但是，这并不意味着公共部门不

22、能实施战略管理的方法。对于公共部门而言，以下几个方面对实施成功的战略管理是十分重要的。1 公共管理者必须树立长期观（long-termism） ，打破短期主义（short-termism）的思考，发展前瞻性思考。2 政府部门必须打破职责的限制，克服“功能性短视” ，打破部门主义（departmentalism）的限制，发展一种全局观，强调整合（integration ）的管理途径。3 参与性管理。在重大问题的战略决策和规划过程中提供政治参与的权利与机会，这不仅有利于获取广泛的信息，也有利于克服实施战略管理的障碍。4 重视更高层次的问题。5 追求满意。 （在战略管理中，满意比最佳更为重要）6 殊

23、途同归。第五章 公共政策的设计、执行与评估一个有效地政府应当具有回应性（responsiveness） 、代表性（representation） 、责任性（responsibility）及可靠性（reliability） 。51 公共政策的性质一、公共政策的性质公共政策：公共权威当局（public authorities） ，为解决某项公共问题或满足某项公众需要，所选择的行动方案或不行动。由此定义，我们可理解公共政策的特质为：1 公共政策乃是公共权威当局所进行的活动；2 公共政策的选择行动是一种有意识的行动；3 公共政策是问题导向的，其主要目的在于解决社会问题；4 公共政策包括了公共权威当局的

24、作为或不作为的行动。二、类型公共政策学者罗威将公共政策分为管制性政策、分配性政策、重分配性政策。另外，萨利斯伯瑞再加上自我管制性政策。1 管制性政策（regulatory policy）从博弈理论（game theory）的角度分析，此类政策属于“零和赛局” （zero sum game）政策。2 自我管制性政策（self-regulatory policy）非零和赛局的政策。3 分配性政策（distributive policy）非零和赛局的政策。4 重分配性政策（re-distributive policy）零和赛局的政策。52 公共政策问题的建构公共政策的特质之一是问题取向（proble

25、m oriented） ，也就是公共政策密切关注解决和改善社会问题。对应用政治学者而言，政策分析中最关键的阶段是问题建构方法论（problem structuring methodology） 。政策分析过程中最致命的错误时解决了一个错误的问题。豪伍德与彼得斯所谓的政策病理（policy pathology） ，其实就是指政策分析者经常对错误的问题提出正确的解决方案，他原本以为解决了问题，实际上远离了问题的症结，从而导致政策方案的无效果。一、 政策问题的性质政策问题：经由政策制定者（或分析者）认定，进入政府议程而欲加以解决的公共问题。传统的政策分析者通常将政策问题视为封闭问题（close-en

26、ded problem）或第一类问题（first type problem） ，或称之为“温顺的问题” （tame problem） 。当代政策科学家对政策问题的认定，许多学者认为是一种开放型问题（open-ended problem） 、复杂的问题（complex problem）或者是“恶劣的问题” （wicked problem） 。二、 政策问题构建的方法（革新性）如何建构政策问题？我们可以从分析方法与实质内涵两个角度加以说明：1 四种分析方法：问题感知（problem sensing） 、问题搜索（search ） 、问题界定（definition）与问题陈述（specificati

27、on ） 。2 四种实质内涵：问题情境、后设问题(metaproblem)、实质问题（substantive problem ）与形式问题（ formal problem） 。结合方法和内涵，问题建构的程序如下：1 以“问题感知”体悟“问题情境” ；2 以“问题搜索”认定“后设问题” ；3 以“问题界定”发现“实质问题” ；4 以“问题陈述”建立“形式问题” 。注意：后设问题不能反映问题情境，实质问题与后设问题是两回事，形式问题无法凸显实质问题的真相，这些现象都是犯了相当可怕的“第三类型错误” （errors of the third type） 。三、 政策问题诊断的误差可能遇到的误差因素有

28、以下九个来源：1 组织结构(organization structure)；2 意识形态（ideology ） ；3 无知（ignorance） ；4 信息太多（babel） ；5 噪音干扰（noise） ；6 时间落差（lag） ； 7 逃避问题（avoidance） ；8 隐蔽问题（masking problem） ；9 虚假问题（pseudo-problem） 。53 政策规划与设计一、政策规划与设计的特性政策规划与设计乃是政府为了解决公共问题，采取科学方法，广泛收集各种信息，设定一套未来行动选择方案的动态过程。五个特性：1 目标导向；2 变革取向；3 选择取向；4 理性取向；5 群体取

29、向。政策的规划与设计是公共政策适应政治环境的过程；是系统思考的过程；是发明政策方案的过程；也是可行性分析的过程。二、政策规划的原则（一）学者卡普兰：1、公正无偏的原则（principle ofimpartiality） ；2、个人收益原则（principle ofindividuality） ；3、劣势者利益最大化原则（maximin principle） ；4、分配普遍原则（distributive principle） ；5、持续进行原则（principle of continuity） ；6、人民自主原则（principle of autonomy） ；7、紧急处理原则（principl

30、e of urgency） 。（二）公共管理和政策学者史塔林：1、集中性（concentration） ；2、清晰性（clarity ） ；3、变迁性（changeability） ；4、挑战性（challenge） ；5、协调性（coordination） ；6、一致性（consistency）三、理性政策规划的基本步骤1、决定目标；2、估计需要；3、确定目标；4、设计方案（互相排斥型、不同程度型、组合型） ；5、评定后果（效益分析、可行性分析、平等分析） ；6、选定方案；7、设计执行；8、评估；9、回馈。54 公共政策执行政府的施政即政策贵在能够彻底地执行，否则只是纸上谈兵，徒损政府的威信

31、。政府政策问题的解决，不仅有赖于完善的政策方案，更有赖于有效地政策执行。一、政策执行的理论模式1、自上而下（top-down approach）的政策执行模式又称为向前推进策略（forward mapping）2、自下而上（bottom-up approach）的政策执行模式又称为后推进的策略（backward mapping）二、影响政策执行力的因素分析（一） 、政策问题的性质1 标的人口行为的分殊性；2 标的人口的数目多寡；3 标的人口行为需要调适的程度。（二） 、政策执行的资源1 人员、2 信息、3 设备、4 权威（三） 、政策沟通造成执行命令传达错误或沟通不良的原因有两个：1 执行命令

32、欠缺清晰性；2 执行命令欠缺一致性。（四） 、政策执行人员的意向（对政策目标的认同感、态度）（五） 、政府组织结构1 标准作业程序；2 执行权责分散化（六）政策标的团体的顺服程度（七）社会、经济与政治环境55 公共政策评估一、政策评估的意义、特质与功能政策评估是指政策评估人员利用科学的方法和技术，有系统地收集相关消息，评估政策方案的内容、规划与执行过程以及执行结果的活动。政策评估有以下四个基本特质：1 以价值为焦点（value focus） ；2 价值与事实的互赖性（value-fact interdependence） ；3 目前与过去取向（present and past orientat

33、ion） ；4、价值的双重性（value duality）政策评估的基本功能在于向政府及社会提供政策绩效的资讯；重新检视政策目标及政策方案，以谋求政策改进之道；同时，政策评估还可以作为形成政策问题或政策建议的基础。二、政策评估的一般标准政策评估的标准乃是评估政策结果的特殊规则或标准。政策结果（outcome）包括政策产出（policy output）与政策影响（policy impact） 。指标的人口或受益者接受政府给予的财货、服务或资源；指政策执行以后造成的有形与无形、预期与非预期的实际情况的改变。政策评估的一般标准：1 效能（effectiveness） ；2 效率（efficiency

34、） ；3 充分（adequacy ） ；4 公正（equity）：政策执行后导致与该政策有关的社会资源、利益及成本公正分配的程度。谋求社会福利最大化的做法 a 使个人福利最大化；b 保障最少量的福利 c 使净福利最大化 d 使再分配的福利最大化。5 回应性（responsiveness） ；6 适当性（appropriateness） 。三、政策评估可能遇到的问题和困难1 政策目标不易确定；2 政策成功与否的标准不易界定；3 政策效果、影响与政策行动之间的因果关系不易确定；4 政策影响具有多层面，政策评估需要仔细、全面，务求客观，否则将陷入评估的陷阱；5政策评估所需信息资料不易获取；6 评估的

35、方法问题；7 政治上的阻力；8 政策评估的成本。四、政策评估结果的处理方式1 政策方案调整（adjustment） ；2 政策方案持续（continuation） ；3 政策方案终止（termination） ；4 政策方案重组（restructuring）第六章 公共组织管理公共组织，从广义而言，是指不以营利为目的，而是以服务社会大众、提高公共利益为宗旨的组织。从狭义上来看，乃是指行使行政权，达成公共目的的组织。61 组织的性质1、静态的组织观：即以组织结构为研究的主要取向。2、动态的组织观：即从组织成员的相互交往行为的角度，也就是从行为科学的角度分析研究组织的一种取向。3、生态的组织观：是

36、以组织与内部环境和外部环境的平衡角度为研究的基本价值取向。4、精神的（或心态的）组织观：以心理或精神为研究的价值取向。综上：组织是在特定的社会环境之中，由一定要素组成，为了达成一定目标而建立起来的，随着内部要素和外部环境的不断变化而自求适应和调整，并具有特定文化特征的一个开放系统。62 公共组织的特性1、公共组织以追求公共利益为其价值取向2、公共组织的活动受法律法规的限制并具有法律的权威3、公共组织权威的割裂（分立和制衡）4、公共组织受到高度的公共监督5 公共组织间的相互依存性6、公共组织政治因素的考虑7、公共组织的目标大多模糊不清且不易测量8、公共组织的独占性9、公共组织行为具有强制性63

37、公共组织设计与管理的一般原则1、统一指挥，统一目标统一指挥的前提条件是统一目标；统一领导是统一指挥的关键；机构设置统一是统一指挥的保证。2、分层管理，分权治事处理好两种基本关系：一是管理幅度和管理层次之间的关系；二是集权与分权之间的关系。3、职掌明确，权责一致职（职能） 、权（权力） 、责（责任）明确事权范围；实行职务分工；建立奖惩机制。4、以人为本，人性管理5、经济效能，讲求效率组织机构要精简；人员要精简；领导班子要精简；机构层次要简化；办事流程要简化。6、适应环境，保持弹性7、顾及平衡，协调发展分工与协调的平衡；个体与整体平衡；贡献与报酬平衡。64 传统科层组织及其困境一、现代国家的政府组

38、织皆是高度正式化、严格的层级节制的科层组织。韦伯曾对这种组织的特征作了以下说明：1 在科层组织中，每一位成员都有固定和正式的职掌，依法行使职权；2 层级节制的权利体系；3 人员的工作行为以及人员间的工作关系，须遵循法规的规定，不得掺杂个人好恶情感；4 科层组织内的职位，按人员的专长做合理的分工，其工作范围和权责也以法律明文规定，在这种专业分工的原则下，职位的获得主要以技能为主；5 职业化倾向；6 人员的工作报酬也有明文规定，有固定的薪酬制度；7 着重效率。二、传统科层组织的困境1、决策权威集中化造成管理的恶性循环；2、专业分工原则的扭曲；（使垂直的权力斗争“水平化” ）3、制式化对组织效能的可

39、能影响；4、遏制组织学习；5、科层价值与民主价值的冲突；从民主发展的过程来看，政治科层化所造成的精英统治、权力集中，与民主多数统治的原则是相背离的。6、科层价值与人格成长的冲突；7、防卫型的官僚人格。65 弹性化政府的组织设计造成传统层级化组织失效的原因主要有：1 环境因素；2 人口特质的改变；3 工作价值观的改变；4 组织任务与目标的变化；5 组织结构的改变；6 激励因素的改变。政府结构的弹性化与功能化是当代民主政府的趋势，弹性化的政府结构的特性为：一是能够适应时代的变化并满足社会的需求；二是能够迅速地解决问题并提高组织的效能。根据斯泰西的说法，弹性化组织，指的是一种扁平化的组织结构，以此去

40、除中层管理者与扩大控制幅度以改善垂直的沟通，管理者的角色不再是指挥与控制、而是教导与树立榜样。其定义有两个：1、 弹性化的结构乃是一简单、高度分化的结构，决策权与控制权充分下放。2、 弹性化结构将促使组织成员跨越功能与事业单位的界限 影响组织结构形态的因素：（同时也影响组织结构弹性化的程度）：组织规模；组织策略；科技和外在环境。 典型的弹性化组织包括：一、委员会制；二、自我包含的部门结构（self-contained departmental structures）与分离的结构（the divisional structure）;三、矩阵式组织（matrix organization）又称“专

41、案组织” （project organization）;四、跨越功能的团队（cross-functional teams）五、网络组织（network organization）66 组织设计：组织学习的观点一、学习与组织学习组织学习：是指为了促进组织的长期效能与生存发展，而在适应环境变化的过程中，对其基本的信念、态度和行为、结构和方式进行调整，从而获取一种面对各种问题持续改善的能力。二、学习型组织的意蕴与特征学习型组织：是一种不断在学习与转化的组织，其学习的起点为组织成员、工作团体和增个组织。三、学习型组织的建立学者托宾提出了学习型组织建立的五项基本原则：1 每个人都是一学习者；2 彼此相互

42、学习；3 学习促进变革；4 学习是持续的；5 学习是一项投资，而非消费。圣吉也提出了建立学习型组织的五项修炼：1 系统思维（systematic thinking）精髓；2 自我精进（personal mastery） ；3 改变心智模式(mental model)； 4 建立共同愿景（building shared vision） ；5 团队学习（ team learning） 。第七章 公共组织中的领导71 领导与影响力系统一、领导的含义领导乃是领导者在各种环境中系统地影响组织成员行为以达到组织目标的过程，也就是说，领导是与组织成员之间相互影响关系的确立过程。二、领导的影响方式1 合法的要

43、求（legitimate request ）2 制约的服从（instrumental compliance）3 强迫（coercion）4 理性的说服（Rational persuasion）5 理性的信任（Rational faith）6 鼓舞的诉求（inspirational appeal）7 教导（indoctrination）8 个人认同（personal identification）9 改变情境（situational engineering ）10 决策认同（decision identification）72 领导权力与领导效能领导权力在某种程度上构成了领导者的基础。权力：简单

44、来讲，就是从事或影响某些事情的能力。从一般意义上而言，权利表示诱发某一事情的能力，或者通过某种方法，由某人或某一群体对他人或其他群体按所需要的方式施加影响。职权：制度化了的权力，它是建立在法律基础之上，这种法律基础规定了一个组织的任务，并授权其成员实行其活动。权力的概念比职权大。一、参考权参考权就是一个人的行为、意见、态度等，变成了他人采取行为模式、表达意见和参考的对象。二、专家权（拥有卓越的专业能力）三、合法权（领导正式职位的存在）合法权是一种较为复杂的影响力，其产生于团体行为的规范（正式的和非正式的） ，或组织的形态。四、奖酬权奖酬权就是领导者之所以能影响人，乃是基于他人的这样一种信念，如

45、果接受这一影响，必会接受到某种程度的奖励。五、强制权与奖酬权相对应，强制权是建立在组织成员认为不接受服从，便会受到惩罚的基础上的。73 领导方式与领导效能一、以领导者对权力运用的方式为标准1、独裁式的领导；2、放任式的领导；3、民主式的领导。二、以领导者的作风与态度为标准1、以人员为中心的领导；2、以工作为中心的领导。74 权变领导理论所谓权变领导理论，主要是认为管理工作即为诊断与评估可能影响领导者领导行为与效果的各种因素，因此领导者在从事领导行为的选择与运用时，必须对各种环境因素加以考虑。最具代表性的权变领导理论主要有：一、艾凡雪维奇的情境因素说二、费德勒的权变领导理论三、豪斯的途径目标理论75 转换型领导理论一、转换型领导的意义转换型领导是当代领导理论的最新发展。转换型领导是以超凡魅力的领导与交易领导理论为基础的。而所谓的转换型领导，是一种能够结合组织成员共同需求与愿望的组织变革过程，通过领导的作用，建立其人员对组织目标的共识与承诺，基于共识与承诺，领导者创造人员信念和行为转变的有利条件。转换型领导强调个别的关怀、精神的感召、才智的激发、相互的影响等。二、转换型领导的构成要素：1、个别关怀（发展取向、亲和取向、辅导取向）2、动机的启发与精神感召3、才智的激发4、相互的影响关系